公民参与、能动性效应与公共服务绩效评价

摘 要：我国公民参与公共服务绩效评价虽已取得明显进展，但能动而实质性的参与举步维艰。本研究借助N市问卷调查数据，采用多元线性回归模型，对公民参与能动性的影响因素进行分析。研究结果表明，在公共服务绩效评价过程中，公民的参与能动性总体上不足，公民评价的“象征性参与”突出。公民参与的能动性受个体、政府、社会等多层面因素影响，其中个体因素的影响力最大，且参与认知是影响能动性的重要因素。因此，在参与式绩效评价体系中，政府应着力培育积极的公民资格，重视公民参与的能力建设，加强官员对公民参与的支持，构筑公民表达空间，完善社会志愿机制，进而助推公共服务水平的实质性提升。

关键词：公共服务绩效评价；公民参与；能动性；服务型政府

作者简介：曾莉（1975-），女，四川达州人，管理学博士，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，主要从事公共组织与绩效管理等相关研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目（20ZDA105）

中图分类号：G249.2  文献标识码：A  文章编号：1000-2359（2023）03-0082-06  收稿日期：2022-01-07

一、问题的提出

公民参与公共服务绩效评价是服务型政府建设的内在要求，也是建设善治政府的题中应有之义。在以人民为中心的理念引导之下，我国公共服务绩效评价的关注重心已从繁文缛节、内部控制转向外部公民满意，公民积极而实质性的参与至关重要。自1999年珠海开展“万人评政府”以来，我国地方政府纷纷以不同形式在不同层面上开展了“公民评议政府”活动，如2001年南京“万人评议机关”、2008年厦门“网上社会评议机关”、2017年武汉“人民阅卷”等。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓，如“民评官”“万人评议机关”“网民评政府”等，其特點在于突出参与规模之大、影响范围之广。近年来，在我国公共服务绩效评价领域，公民参与虽然取得了明显进展，但总体上还处于“有限参与阶段”。各地在推行公民参与绩效评价的过程中，没有真正使公民评价成为反映民意和采纳民智的工具 马亮，杨媛：《公众参与如何影响公众满意度：面向中国地级市政府绩效评估的实证研究》，《行政论坛》，2019年第2期。。进而导致公民参与的积极性不高，公民评价公共服务绩效基本上处于虚位状态。这种被动参与状态势必导致公民评价的“非理性”甚或“效率悖论”，影响公共服务精准供给。因此，参与式绩效评价，不是一个单纯依靠工具理性解决的技术问题，而是一个关涉行政体制改革的系统工程，探讨公共服务绩效评价中公民参与的能动性效应尤为重要。

二、文献回顾与研究假设

（一）公共服务绩效评价与公民参与的能动性

公民参与公共服务绩效评价，是指根据一定的标准和方法，由公共部门启动和实施，以一定规模的公民参与为特征的公共服务水平测量，它是基于公民感知服务绩效的外部定性测量 曾莉，李佳源：《公共服务绩效主客观评价的契合性研究：来自H市基层警察服务的实证分析》，《公共行政评论》，2013年第2期。。在早期相关研究中，Kathelene等的研究发现，不同人群参与公共服务绩效评价的积极性存在差异，公民评价结果大相径庭 Kathelene L， Martin J A. Enhancing Citizen Participation： Panel Designs， Perspectives， and Policy Formation. Journal of Analysis and Management， 1991（10）.。随后，King等探讨了生活压力、教育匮乏、邻里隔阂对公民参与的影响 King C S， Feltey K M， Susel B O. The Question of Participation： Toward Authentic Participation in Public Administration. Public Administration Review， 1998（58）.，尤其是个体教育水平、活动认知的影响力尤甚。可见，在国外关于公民参与积极性的研究议题已引起广泛关注。但这些大多是间接的，主要涉及公民参与意愿、参与热情和兴趣等，而专门聚焦公民参与“能动性”的直接研究甚少。在国内，周志忍首次提出了参与式绩效评价的动力问题，进而追问公民参与的动力方向 周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》，2008年第1期。，并引发了学者对公民参与能动性的关注，但这些更多是基于宏观层面的理论分析，实证研究相对不足。

能动性是道德哲学讨论的核心概念。在Gewirth看来，能动性有两个最基本的构成要素，即自发性和目的性 Gewirth A. Reason and Morality. University of Chicago Press， 1973：27.。同时，能动性不仅指行为主体在做事情时所具有的意图，也指他们做这些事情的能力 邬桑，丛杭青：《集体行动者与能动性：集体本体论的两个核心概念》，《自然辩证法研究》，2017年第2期。。所谓公民参与的能动性，是指公民自觉、自主、理性地参与公共服务绩效评价的行为状态，自发性和目的性是其基本构成要素。

（二）公民参与能动性的影响因素

1.个体层面。公民参与的资源支持理论认为，公民对政治活动的知识储备是其积极介入政治活动、实施参与行为的决定性因素，参与知识能够增加公民参与的质量和卷入程度 Brady H E， Verba S， Schlozman K L. Beyond SES： A Resource Model of Political Participation. American Political Science Review， 1995（89）.。参与认知是公民对参与活动的结构系统、运行过程和活动内容等信息的心理认知反映，具有资源客观性和主观性的双重表现。据此，提出假设H1：公民对公共服务绩效的认知水平越高，则参与能动性越高。

个体的政治态度是影响参与积极性的重要因素。个人的政治效能感越高，则他对政治系统的认同度就会越高。政治效能感作为影响政治行为过程的关键性政治心理变量，是个人对政治事务或政府工作施加影响力的信念——主观政治能力 阿尔蒙德，维巴：《公民文化：五个国家的政治态度和民主制》，徐湘林等译，东方出版社，2008年，第213页。，反映了个体对自己理解和参与政治活动能力的自信程度 Niemi R G， Craig S C， Mattei F. Measuring Internal Political Efficacy in the 1988 National Election Study. American Political Science Review， 1991（85）.。据此，提出假设H2：公民的政治效能感越强，则参与能动性越高。

另外，公民评价的动因可以归纳为责任动因、权力动因和利益动因，其中，责任和权力动因可以归结为公民身份意识，利益动因是公民参与的效能和成本考量。公民身份意识即公民意识或公民性，其蕴涵个体与国家之间的契约关系 郭忠华：《当代公民身份的理论轮廓：新范式的探索》，《公共行政评论》，2008年第6期。，是公民在特定平等程度上具有的一种普遍性权利与义务的主动及被动的成员身份，公民意识越强则其参与公共事务的积极性会越高。据此，提出假设H3：公民意识越强，则参与能动性越高。

2.政府层面。政治制度和政府理念对公民参与的能动性都存在影响。观念上的阻碍，使决策者天生具有抵触公民获取准确价格和绩效信息的偏好 Frates S B. Improving Government Efficiency and Effectiveness and Reinvigorating Citizen Involvement. Perspectives on Political Science， 2004（33）.。在真正積极的公民参与中，政府与公民之间是彼此信任的，甚至相互之间会开诚布公地讨论 King C S， Feltey K M， Susel B O. The Question of Participation： Toward Authentic Participation in Public Administration. Public Administration Review， 1998（58）.。公民对政府的信任度越高，则公民更可能为公共利益而合作。据此，提出假设H4：政府信任度越高，则公民参与能动性越高。

同时，有效地参与应该是积极、真正、深入、持续的发展过程，行政管理过程和参与技术对公民参与的能动性有重要影响。而回应性是反映政府态度的重要变量，参与挫败感往往取决于政府对公民的回应性，尤其是政府对评价结果的及时应用。据此，提出假设H5：政府信息的公开程度越高，则公民参与能动性越高。H6：政府对评价结果的应用越及时，则公民参与能动性越高。

3.社会层面

公民参与的能动性在很大程度上受社会联系影响。一般认为，公民社会越完善，社会资本也会越发达，进而公民参与公共事务的主动性会越高。社会资本特指社会组织的特征，诸如信任、规范及网络等。其中，参与公共事务本身包括了参与的主动性；参与社团则增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，体现了以往合作的成功，参与网络越发达，则公民参与公共活动的意识越强。社会信任则有助于凝聚分散的社会力量，社会信任度越高，意味着社会凝聚力越强，进而公民参与的热情越高。据此，提出假设H7：社会资本越丰富，则公民参与能动性越高。

除此之外，邻里守望和社会平等感也是不可忽略的因素。邻里守望在Ren等人的研究中被称为非正式集体安全感，其主要包括三个维度：非正式的社会控制、非正式的社会强制、邻里信任 Ren L， Cao L Q， Lovrich N， Gaffney M. Linking Confidence in the Police with the Performance of the Police. Journal of Criminal Justice， 2005（33）.。在管理领域，个体行为的能动性不仅取决于利益诱惑，而且也会受活动环境平等性的影响。据此，提出假设H8：邻里守望越好，则公民参与能动性越高。H9：社会越平等，则公民参与能动性越高。

三、变量与数据

（一）变量测量

本研究的因变量为“公民参与的能动性”，其是参与者有行为能力的一种状态，自发性和目的性是其基本构成要素。本研究从自发性和目的性两个维度设置了“自觉性、自主性、反思性、贡献性”等指标，以测量公民参与的能动性。“自觉性和自主性”反映了行动者的自发性，“反思性和贡献性”反映了行动者的目的性。

本研究的自变量为公民意识、参与认知、政治效能感、政府信任、信息公开、结果应用、社会资本、邻里守望、社会平等。第一，个体层面。公民意识主要借鉴杨宜音的量表，从“公共性和契约性”两个维度测量 杨宜音：《当代中国人公民意识的测量初探》，《社会学研究》，2008年第2期。。参与认知是指公民对评价活动的知晓和态度，包括公民对绩效评价的知识、价值或意义、态度等。政治效能感的测量问题主要涉及“政治复杂、投票唯一方式、官员不关心、无法判断”等，从内外效能感两个角度进行测量。第二，政府层面。政府信任的测量内容，包括理解老百姓疾苦、绩效信息真实性、公民评价的实质性等。信息公开从规则、服务政策、服务实时信息、信息共享等方面测量。结果应用表现为评价结果对公民和政府部门的信息反馈、参与激励、服务改进的回应等。第三，社会层面。本研究将社会资本操作化为居民的社会信任、参与公共事务、社团参与情况，同时借鉴胡荣等人的量表 胡荣等：《社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任》，《社会学研究》，2011年第1期。。邻里守望主要从三个维度测量，即非正式的社会控制、非正式的社会强制、邻里信任。社会平等将借鉴全国综合社会调查问卷（CGSS 2015）的量表来测量。另外，本研究的控制变量为性别、收入、文化程度、政治面貌 变量操作化量表，因篇幅受限不在此展示，读者若有需要可向作者索取。。

（二）数据与方法

本研究选择公共服务作为公民评价的对象，因为民生公共服务更贴近民众生活，普通老百姓更容易接受和理解，针对公共服务绩效评价开展研究，具有可行性和代表性。研究数据来自2017年11月在N市6个区开展的问卷调查。N市是长三角地区的中心城市之一，于2001年开始“万人评议机关”活动，其影响在全国备受关注。具体调查对象为辖区年满18周岁以上且居住5年以上的户籍居民，不包括在校大学生。主要采取目的性抽样，并辅之以配额抽样，调查对象的获得主要采取“入户”方式。本研究共发放问卷720份，其中有效问卷667份。具体采用因子分析、多元线性回归模型（OLS）进行数据分析。同时通过问卷的信度效度分析，各量表测量内容总体上可靠有效。

四、实证结果

（一）变量的基本情况

就分类变量的情况来看，性别、文化程度、政治面貌的分布相对合理，男性占52.05%，本科及其以上学历的46.95%，中共党员20.43%。关于连续变量的分布（见表1），受访者的平均年龄为38.31岁，平均月收入为4863.82元，平均居住时间超过17年，这说明本次受访者大多为40岁以下的中等收入常住居民，也说明大多数受访者属于公共服务的实际体验者。而其他自变量的均值，都接近各变量“取值范围”的中间值，这说明绝大多数变量处于“一般”，“极好”和“极差”的情况少。

（二）参与能动性的现状分析

公民参与能动性的总体情况（见表2）。公民参与的能动性指数主要通过“自觉性、自主性、反思性、贡献性”等叠加形成。就公民参与能动性的总体情况来看，能动性的平均得分为5.98分，说明公民参与公共服务绩效评价的能动性总体上一般。为了进一步证明此判断的说服力，本研究先采用等样分类，即将样本总分升序排列后分为5类，并设置5个对应类别的能动性，即非常低、比较低、一般、比较高、非常高。然后计算各类的均值，并将此均值作为各类能动性水平的临界值（见表3）。由此发现，表2中参与能动性的均值（5.98分）与表3中“一般”的临界值6.09分更接近。可见，公民参与能动性的实际情况离“比较高（7.15分）”尚有一段距离，其总体上处于一般水平，这与实践中的表象吻合。数据结果反映出公民的参与冷漠依然存在。

就具体情况来看，表2的结果显示，在能动性的两个维度上，“自发性”的两个指标值相对较低，即自觉性的平均分为5.21分，自主性的平均分为4.77分。而“目的性”的两个指标值相对较高，平均分最高的是“反思性”（7.62分），其次是“贡献性”（6.13分）。这说明公民参与的自发性相对弱，而公民参与的目的性还是比较强。可见，受访者自觉关注或自主参与绩效评价的积极性不高，不过他们一旦参与可能会理性配合，并贡献自己力所能及的资源。总之，公民参与能动性总体不足的现象客观存在，我国公民参与能动性还需政府积极引导，公民参与的集体冷漠也需要情境中的理性权威来化解。

（三）参与能动性的影响因素分析

表4的结果显示，模型1中个体层面的公民意识、参与认知、政治效能感等对参与能动性均有显著影响，其中政治效能感的影响为负。判定系数为0.2224，说明模型1中所有自变量能够解釋参与能动性22.24%的变异。在模型2中加入政府层面的影响因素后，结果显示公民意识、参与认知、政治效能感、政府信任等对参与能动性有显著影响，其相对模型1有较大提升，说明模型2明显优于模型1。在模型3中加入社会层面的影响因素后，个体层面的公民意识、参与认知、政治效能感、政府信任、社会资本、邻里守望等对参与能动性有显著影响。同时，3个回归模型的方差检验均显著，说明模型的线性关系显著。值得一提的是，性别、收入、文化程度、政治面貌等所有控制变量始终没有显著性，这说明人口统计学特征对参与能动性没有实际影响。

1.个体层面的因素对参与能动性的影响。表4的结果显示，个体层面的公民意识、参与认知和政治效能感等，对参与能动性的影响始终显著，其中参与认知是参与能动性最强势的影响因素，其次是公民意识。就参与认知的影响来看，3个模型的回归结果均表明，参与认知的影响力最为强劲。模型3中参与认知的回归系数为1.244，且P值小于0.001，参与认知对参与能动性有显著的正向影响。假设H1得以验证。就政治效能感的影响来看，3个模型均表明政治效能感对参与能动性有显著的负向影响。究其原因，可能是因为个体感受的政治影响力越强，则参与期望越高，而实践中公民参与的规范和制度并不尽如人意，加之公民评价的负面现象频出，使得高期望者更容易失落，进而参与能动性反而更低。假设H2只得到部分验证。就公民意识的影响来看，模型3中公民意识对参与能动性有显著的正向影响。假设H3得以验证。

2.政府层面的因素对参与能动性的影响

就政府信任的影响而言，表4的结果显示，政府信任对参与能动性有稳定的显著性正影响。模型3中其回归系数为0.259，意味着政府信任度每增加1分，则在同等其他条件下参与能动性的得分会增加0.259分，假设H4得以验证。另外，信息公开对参与能动性始终没有显著影响。这或许是因为实践中基层政府的信息公开避重就轻，民众对政府公开的信息基本持消极态度。而且公民习惯于被动接受服务，信息公开对公民参与的内在驱动影响不大，信息公开不会对参与能动性带来显著性影响，假设H5未得到验证。同时，结果应用对参与能动性没有显著影响。或许这是因为近年来政府在结果应用环节存在严重瑕疵，评价的惩戒性不突出，形式主义严重，以致公民对结果应用心存芥蒂，不指望当局会很好地采纳评价结果，假设H6未得到验证。

3.社会层面的因素对参与能动性的影响

就社会资本的影响来看，模型3的结果显示，社会资本对参与能动性有显著正影响。事实上，在经济发达的N市，社会建设的步伐较快，公民社会的发展趋势明显，而社会资本也相对活跃，所以参与能动性受社会资本影响就不言而喻，假设H7得以验证。就邻里守望的影响来看，邻里守望对参与能动性有显著影响。受益于近年来城市社区建设的成就，在N市的很多成熟社区中邻里之间相互帮助、友好往来，社区内部的“熟人”模式深受居民认同。和谐的社区文化有助于公民参与公共事务，公民参与积极性也会更高，假设H8得以验证。另外，社会平等对参与能动性没有显著影响。究其原因，一方面N市作为经济发达地区，社会公平度相对较高，无论在经济市场还是政治领域，人们更多强调真实本领，“能者上”是N市经济社会发展的主导原则。另一方面，本次受访者是居住5年以上的户籍居民，而户籍人口是公共福利的最大受益者，其对社会平等问题没有更强烈的消极情绪，进而社会平等对参与能动性的影响也不明显，假设H9未得到验证。为了排除模型的多重共线性，本研究对模型3进行了多重共线性检验，检验结果显示，方差膨胀因子均小于10，即自变量之间不存在多重共线问题。因此，以上回归结果可靠。

五、结论与讨论

（一）研究结论

首先，公民参与能动性普遍不高，公民评价的“象征性参与”依然存在。研究结果表明，总体能动性处于“一般”状态。参与能动性的“自主性”指标得分最低，说明目前公民参与的自主性不强，公民评议尚处于“象征性参与”阶段。其次，公民参与能动性受个体、政府、社会等多层面因素影响，其中个体因素的影响力最突出。即公民意识、参与认知、政治效能感等对参与能动性均有显著性影响，其中参与认知是参与能动性最强劲的影响因素。一旦现实与之不适，便使参与能动性逆向行進。政府层面的影响因素主要是政府信任，而信息公开和结果应用对参与能动性没有显著影响。另外，在社会层面，社会资本、邻里守望对参与能动性有显著影响，社会平等的影响力不显著。相对于个体层面和社会层面，政府层面的因素对参与能动性的影响较小。可见，提高公民参与的能动性需重点关注个体和社会层面的因素，加强政府对公民评价的实质性推进。

（二）讨论：公民评价的主体模式建构

研究结果表明，个体因素是影响公民参与能动性的最强劲因素，参与式绩效评价必须摒弃传统的政府本位模式，构建公民评价的主体模式。公民评价的传统模式在一定时期或许是创新之举，但随着我国服务型政府建设的纵深推进，新时代地方政府急需建构激发公民参与能动性的评价模式。因此，要积极打造公共活动空间，开展多种形式的公共活动，加强公民对自身权利和义务的理论认知，形塑公民的公共责任；加强社区基层组织对公民权利义务认知的建构，通过引导公民积极参与社区事务，提升公民的政治认同感；进行评价知识的培训，加强学习型社区建设，促使公民逐渐成长为自觉自主的理性“知识人”。要在评价前期环节引入公民参与，收集公民舆论和需求偏好，让公民与评价活动的发起者有充分的对话和讨论；构筑公民需求表达的话语空间。进一步理顺政府与社会的关系，完善公民参与的体制机制。

Abstract：Although significant progress has been made in the performance evaluation of Chinese citizen participation in public services， active and substantive participation is difficult. This study utilizes survey data from N city and adopts the multiple linear regression model to analyze the influence factors of citizen participation initiative. The empirical research result indicates that in the process of public service performance evaluation， the citizen participation initiative is generally insufficient， and the “symbolic participation” of citizen evaluation is prominent. The initiative of citizen participation is influenced by multiple factors such as individual， government and the society， among which individual factors have the greatest influence， and the participation cognition is an important factor affecting initiative. Therefore， in the participatory performance evaluation system， the government should focus on cultivating positive citizenship， value the capacity building of citizen participation， strengthen officials support for citizen participation， build a space for citizen expression and improve the social volunteer mechanism to further promote the substantial improvement of public service.

Key words：public service performance evaluation;citizen participation;initiative;service-oriented government

［责任编校 陈浩天］