促进住房租赁市场稳步健康发展，保障住房租赁活动有法可依

陈峰 李敏

2022年11月23日，上海市人大常委会第四十六次会议表决通过《上海市住房租赁条例》（以下简称“《条例》”），自2023年2月1日起生效施行。此《条例》是继《北京市住房租赁条例》之后，我国第二部地方层面对“住房租赁”相关问题予以明确法律规定的条例。《条例》的内容进一步贯彻落实了党中央、国务院坚持“房住不炒”“租购并举”，积极培育和发展住房租赁市场的要求，对加大保障性租赁住房筹措供应，扎实推进住房租赁工作也起到了积极的立法促进作用。本文将从《条例》出台的背景出发，为读者释明《条例》内容的亮点，落脚于《条例》出台后的影响和展望。

一、《条例》出台背景情况

2015年，住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》1中指出要建立多种渠道发展租赁市场，需要推进住房租赁规模化经营，提升租赁服务水平，稳定租赁关系，规范租赁行为。随后2017年，住建部发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》2则鼓励各地积极盘活存量房屋用于租赁，通过多措并举，加快发展住房租赁市场。建设政府住房租赁交易服务平台，增加租赁住房的有效供应，多渠道增加新建租赁住房共有，优先面向公租房保障对象和新市民供应。在此基础上，住建部2020年发布《住房租赁条例（征求意见稿）》中明确指明增加租赁住房供应可有多种渠道：新增用地专门建设租赁住房、在新建商品住房项目中配建租赁住房或利用整幢既有房屋用于出租、将商业办公用房/工业厂房等非住宅改建为租赁住房等，并且鼓励住房租赁市场发展长期住房租赁，以维持市场稳定、便捷管理监督。

在国家政策的指导下，《上海市住房发展“十四五”规划》中明确本市已建立租购并举的住房制度体系，并要求继续优化保障类租赁住房、保障类产权住房、市场类租赁住房、市场类产权住房“四位一体”的住房制度体系。为贯彻落实上海住房“十四五”规划，上海在2010年修正《上海市房屋租赁条例》3的基础上，配套一系列如《上海市居住房屋租赁管理办法》4《上海市发展公共租赁住房的实施意见》5《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》6《上海市人民政府关于调整本市廉租住房相关政策标准的通知》7《关于加强本市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》8等一系列就不同类型租赁住房的规定，逐步完善住房租赁市场的运行、管理和监督。

为了进一步满足本市居民多层次的住房需求，顺应商业性租房与保障性租房并行的市场发展趋势，促进住房租赁市场供需平衡与稳定，上海市人大此次立法，从地方性法规层面，为健全治理机制、规范市场秩序、优化服务水平、提升管理效能，更好满足人民群众对美好生活的向往提供坚实的法治保障。

二、《条例》主要内容

《条例》共七章六十六条，包括七个部分。除却最后的附则条款，其他六个章节分别从概括性规定、出租与承租、住房租赁经营、保障性租赁住房、服务与监督、法律责任对上海市住房租赁市场的各方各面做出了引领性的立法规定。

第一章“总则”部分，除去常规立法需要释明的目的、依据、适用范围之外，还确立了上海市住房租赁市场发展和体系建立的指导思想，明确了从市级、区级到街镇、居村委以及各个行政部门的职责。提出了上海市租赁住房的发展规划，要求多渠道增加租赁住房供给，并提出相应的政策支持要求。同时对于住房租赁活动的管理，新建“住房租赁公共服务平台”，提出行业自律要求，倡导综合运用人民调解、行业调解、行政调解和司法调解等方式，多元化解矛盾纠纷。

第二章“出租和承租”部分，规定了出租住房的具体要求，明确了出租人和承租人应当遵守的规定，同时要求开展住房租赁活动时应签订房屋租赁合同，并按规定登记备案。

第三章“住房租赁经营”、第四章“保障性租赁住房”、第五章“服务与监督”，相较于《上海市房屋租赁条例》来说，均基本是新增的内容。

“住房租赁经营”章节针对住房租赁市场化经营主体及相关活动，提出了相应的登记、备案、人员实名、房源信息发布合规等要求；对运营房源信息的网络信息平台，明确了信息审核的范围、标准等，并规定了限制信息发布的情形。此外，对经营主体出租房屋提出网上签约、备案的强制性要求，规定了经营主体的禁止行为，还特别地提出要对经营主体的资金进行监管。

“保障性租赁住房”章节，就保障性租赁住房相关活动专门进行规定。将保障性租赁住房制度定位为“政府引导、市场运作”，强调扩大供需适配、租期稳定、租金优惠、公共服务配套的保障性租赁住房供给，从而有效缓解特定群体的住房需求，切实发挥保障性租赁住房在租赁市场中的示范引领作用。有鉴于此类租赁住房“保障性”的特点，《条例》就保障性租赁住房的布局、建设、管理均提出了详细的具体要求，同时规定了出租人和承租人各自需要遵守的规范。并对保障性租赁住房租金标准及租赁期限提出了要求。

“服务与监督”章节，顾名思义囊括了住房租赁市场发展中所需的公共服务和政策支持及相关的监督制度。包括通过住房租赁平台提供住房租赁信息化服务，为承租人提供包括居住登记、子女入学等在内的公共服务便利，提供金融、税收等政策支持。除去服务与支持政策之外，对住房租赁活动的日常、规模化、价格、信用等方面提出了监督管理要求，同时要求对住房租赁要确保有应急保障。

而第六章“法律责任”针对本《条例》的禁止性规定及相关违法行为确定了相应处罚标准，并确定由城管执法部门及街道办事处、乡镇人民政府负责检查并实施处罚权。

三、《条例》立法亮点

本次立法背景是目前住房租賃市场高速发展的趋势和出现的全新业态对立法的需求不断上升，纵览《条例》内容，相较于《上海市房屋租赁条例》来说，新增的主要亮点包括：确定了住房租赁活动发展基本思想、构建成熟的住房租赁体系、建设配套服务与监督体制、对住房租赁市场发展和监管明确了政府机构分工等。

（一）确定了住房租赁市场发展基本思想

如本文第一部分所述，目前我国住房租赁市场正蓬勃发展，确定住房租赁活动发展的基本思想具有必要性、引导性作用。

《条例》规定住房租赁活动的基本指导思想为“践行人民城市重要理念，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，坚持租购并举的发展方向，培育和发展住房租赁市场，加快形成多主体供应、多渠道保障、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁体系，满足居民多层次的居住需求。”对住房租赁市场发展、住房租赁体系建立、政府机构的扶持监管都提出了标准性要求，明确了“房子是用来住的不是用来炒”的理念。

（二）构建成熟的住房租赁体系

1.加强商业化住房租赁活动合规与监管

伴随着住房租赁市场需求的扩张，租房租赁经营发展也逐步形成产业化格局。近年来出现的如“自如”“乐乎”“窝趣”“魔方公寓”等住房租赁运营企业以及配套的住房租赁服务，都彰显出住房租赁市场的产业化发展势头猛进。而高速发展的市场业态通常也伴随着全新频发的法律问题，基于这样的行业背景下，对于住房租赁企业的合规监管就显得尤为重要。

近年来，住房租赁市场秩序较为混乱，房地产经纪机构、住房租赁企业为吸引眼球发布各类虚假房源信息，中介责任约定不明、住房租赁运营方管理责任不明、租金及押金随意约定、退租恶意克扣押金租金、强制驱逐承租人等违法违规问题突出。常规来说，租赁纠纷事件中，承租人处于弱势一方，因此亟需用相关政策规定落实对于住房租赁经营性主体的监管。对此，针对商业化住房租赁市场活动，《条例》从经营主体、资金监管、禁止性规定三个方面，创新性地进行了相关立法。

（1）经营主体

《条例》首次针对市场租赁主体进行强制性的法律规定，明确商业化住房租赁经营市场主体范围既包括“住房租赁企业”“房地产经纪机构”等法人主体，也包括“以营利为目的转租房屋达到规定数量，从事住房租赁经营活动的”个人主体，要求这些主体要明确进行市场主体登记并在房屋管理部门备案。此种范围的划定，不仅能够加强对住房租赁产业化经营企业的管理，同时也没有遗漏市场上存在的出租多套房屋的所谓“房哥”“房姐”，实现了市场主体监管的全面性。

除了主体登记的要求和审核之外，《条例》还提出对从业人员、市场经营主体行为的监管，要求从业人员必须实名、房源信息发布真实透明有效，对信息发布平台也提出了审核义务要求，并对发布信息内容的范围也提出要如实说明房屋状况的要求。同时，还强调住房租赁相关行业组织应当加强行业自律，制定住房租赁服务标准、行为规范和自律准则，开展职业培训和评价，加强住房租赁纠纷的行业调解，促进企业合法公平竞争、诚信经营，引导企业不断提高服务质量和水平。这些规定都从住房租赁市场活动的源头和行为过程中各环节，加强了对住房租赁经营市场的管理和监督。

（2）资金监管

《条例》规定对于承租个人住房从事转租业务的住房租赁企业，特别地要求开立住房租赁交易资金监管专用账户，并通过住房租赁平台向社会公示。

由于最终获得租金与押金的主体是房屋所有权人，住房租赁经营企业不一定是出租房屋的所有权人，所以采取设立监管账户的方式，将承租人支付的租金、押金等存入监管账户中，有利于保证该等资金的安全和稳定，更有效规避了承租人与住房租赁企业等经营性机构发生纠纷承租人胜诉后，住房租赁企业无款可退的风险，保护承租人作为较为弱势群体的合法权益。

（3）禁止性规定

《条例》对住房租赁市场活动明确提出了五类禁止性行为，包括：捏造、散布涨价信息，哄抬租金；以隐瞒、欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段招揽业务，诱骗消费者交易或者强制交易；泄露或者不当处理租赁当事人的个人信息或者商业秘密；滥用市场支配地位，强制捆绑消费；侵占、挪用住房租赁交易资金。并设置了兜底条款，从立法层面规制市场不良竞争和不法行为。

此外，针对房地产经纪机构，考虑到其作为房产交易“中介”获取信息的便利性和明显优越的交易地位，特别地规定该类主体不得隐瞒真实的房屋交易信息，赚取租金差价；不得为禁止出租、转租的住房提供经纪服务。以确保交易主体的相对平等、市场的稳定性和经营活动的安全合法。

2.完善保障性住房租赁制度

本次立法，在《条例》中明确了按照“政府引导、市场运作”原则，以政府牵头为导向，注入市场主体活力，在政府对布局、建设、管理的引導下，对保障性住房经营主体提出一定要求和优惠政策，主要包括：政府部门为保障性租赁住房进行专项规划和布局；根据不同层次需求，建设住宅型、宿舍型保障性租赁住房，配备必要的基本生活设施；对保障性租赁住房经营主体的准入和推出提供优化的审核流程；要求保障性租赁住房的租金应当以低于同地段同品质市场租赁住房的租金水平，将确定的租金价格向区房屋管理部门备案，并向社会公布，以及要求收取的押金不得超过一个月租金等。通过这些要求和政策，保证保障性住房租赁市场的房源供给、稳定保障性住房租赁价格、按需适配相应的住房租赁需求，来提高特殊主体承租人的生活质量，让每一个承租人能在住房中体验到上海这座城市的温度与热情。

（三）建设配套服务与监督体制

此次《条例》的立法思想中，除了对在住房租赁市场中各个主体要进行管理之外，同时突出强调了政府职能部门作为社会的管理方、服务方，为住房租赁市场提供配套服务与监督机制建设也负有相应的责任。

所以在《条例》中，首先，明确要加强“多渠道增加供给”，通过新增国有建设用地和利用已有国有建设用地建设租赁住房、在新建商品住房项目中配建租赁住房、利用非居住存量房屋改建租赁住房、利用集体建设用地建设租赁住房以及将闲置住房出租等土地使用规划不同的分配方式，多渠道的增加市场上租赁住房的供给量，缓解住房压力。

其次，向公众提供住房租赁平台相关的信息登记，协同金融、教育、人力资源社会保障、住房公积金等部门，为住房租赁可能涉及的税收优惠、金融信贷、居住登记、落户、子女入学、公积金提取、安全保障、市场价格管理、市场主体信用管理、应急保障等提供完备的公共服务。

此外，对因住房租赁产生的纠纷，还提倡建立矛盾纠纷多元化解机制，综合运用人民调解、行业调解、行政调解和司法调解等多种方式，统筹开展住房租赁矛盾纠纷调解工作，及时妥善化解矛盾纠纷，要求有关部门应当依法对住房租赁矛盾纠纷的调解提供支持和指导。

（四）明确政府机构相应的职责分工

《條例》明确规定了市人民政府要加强对本市住房租赁工作的领导，建立健全议事协调机制，研究、决定住房租赁工作的重大事项，统筹部署、协调和推进住房租赁相关工作。同时要求区级政府落实属地管理责任，建立住房租赁协调推进机制，统筹推进本辖区住房租赁的建设和管理工作，并对街镇、居委的职责提出了进一步的监督要求。

此外，固定市房屋主管部门是本市住房租赁的行政主管部门，同时针对住房租赁活动中所涉的治安、人口、市场主体、资源规划、金融监管、财政税务、文化旅游、应急管理等问题，按照主管部门对口原则，分工清晰，强调市政府各部门各司其职，协调尽责，做好住房租赁管理和监督的相关工作。

四、《条例》出台展望

此次《条例》的正式出台，标志着上海市住房租赁市场迈入了全新的阶段。

一是通过立法行动落实本市践行人民城市的重要理念。贯彻落实中央“房住不炒、租购并举”的定位和方向，突出住房的民生属性；积极发挥地方性法规的制度设计、发展引领、保障规范作用。通过发挥政府职能机构的服务角色、管理功能，协调好租赁管理与社会治理的关系，以立法规定的形式回应、破解这些年住房租赁市场活动发生的问题、难点。在政府引导下，又充分地发挥市场自我调节的作用，尊重租赁双方当事人的意思自治，鼓励当事人根据实际情况，在法律允许的范围内开展住房租赁活动。

二是《条例》首次针对保障性租赁住房制度以立法形式提出具体发展方向、扶持政策和监管要求，笔者认为是本次《条例》中最为闪光的立法内容。保障性租赁住房市场的发展不仅是能够为广大符合条件的特定群体解决住房困难的问题，同时还能通过保障性住房的供给来平衡住房租赁市场的供需关系、价格，促进住房租赁市场良性发展。

三是确定未来住房租赁市场发展趋势为鼓励发展与严格监管并行，不仅对住房租赁市场发展进行扶持、规划、布局，同时加大了具体的监管措施，对住房租赁市场行为的管理规制起到了预警作用。

《条例》是对过往上海市住房租赁市场法律规制的阶段性总结成果，也是对上海市未来住房租赁市场发展的展望。新增的立法内容如住房租赁市场体系建设、保障性住房租赁优惠政策、住房租赁市场监管要求、禁止性规定及法律责任等，是对快速发展的住房租赁市场中出现的问题进行立法纠正，也是对市场发展进行的立法引导。

未来，上海住房租赁市场的监管措施应会根据市场发展趋势和出现的问题及时查漏补缺，严格监管。所以，无论是住房租赁市场经营公司主体，还是个人开展住房出租活动，都应当注意主体需要遵守的规定义务，尤其是一些明令禁止行为和强制性要求。公司主体在开展住房租赁商业活动时，还应及时了解政府机构对住房租赁市场的最新政策，在关注商业化住房租赁经营的同时，也可以开拓保障性住房租赁业务的市场，顺应住房租赁市场的发展趋势，提升公司发展的综合竞争力。

（作者系北京大成（上海）律师事务所高级合伙人陈峰、律师李敏）

1《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，建房〔2015〕4号，住建部，2015年1月6日。

2《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，建房〔2017〕153号，住建部，2017年7月18日。

3《上海市房屋租赁条例》，上海市人民代表大会常务委员会，2010年9月17日修正。

4《上海市居住房屋租赁管理办法》，上海市人民政府，2021年5月8日修正。

5《上海市发展公共租赁住房的实施意见》，沪房规范〔2021〕5号，上海市住房和城乡建设管理委员会，上海市房屋管理局，上海市发展和改革委员会，上海市规划和自然资源局，上海市财政局，国家税务总局上海市税务局，2021年4月19日。

6《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》，沪府办规〔2021〕12号，上海市人民政府办公厅，2021年11月9日。

7《上海市人民政府关于调整本市廉租住房相关政策标准的通知》，沪府规〔2021〕17号，上海市人民政府，2021年12月17日。

8《关于加强本市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》，沪建房管联〔2022〕47号，上海市住房和城乡建设管理委员会，上海市房屋管理局，上海市农业农村委员会，上海市公安局，2022年1月18日。