港澳地区旅游税实践及启示

段康钰 蔡建刚

摘 要：开征旅游税是优化税制结构、完善消费体制的重要手段，对旅游业高质量发展具有重要意义。旅游税主要用于解决旅游负外部性问题，具有增加地方财税、纠正市场失灵、维护基础设施、提升旅游质量等作用。香港和澳门的旅游税实践表明，发挥旅游税的功效，需做好四项工作：一是要科学划定征税区域，明确税收用途；二是要充分开展调查研究，听取民众意见；三是要合理界定征税对象，做好贯宣工作；四是要切实强化组织实施，规范征管流程。

关键词：港澳地区；旅游税；消费型增值税；外部性

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.011

党的二十大报告强调，“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。旅游税作为一种消费型增值税，是税收改革和优化税制结构的重要尝试，也是完善消费体制机制、规范旅游税收征管的重要手段。2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于完善消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》明确指出“推动消费税立法”，增值税法、消费税立法等被列入十三届全国人大常委会立法规划项目；《增值税法草案》是《国务院2022年度立法工作计划》明确的立法项目，并拟提请全国人大常委会审议。一系列规范的消费型增值税制度框架的建立和出台，为我国征收旅游税奠定了制度基础，也使旅游税作为工具推动旅游业高质量发展成为可能。我国香港和澳门地区是全球重要的旅游目的地，旅游业发达，在旅游税征税方面有较为成功的经验。借鉴和吸收港澳地区旅游税征税的经验和做法，能够为我国推动旅游税立法和后疫情时代旅游业发展政策制定以及税制结构优化、消费体制完善等提供依据和参考。

1 旅游税的基本理论

1.1 旅游税的界定

各国对旅游税（tourism tax or travel tax）的界定虽有差别，但普遍认为是政府征收的所有与旅游相关的直接或间接的税收。世界旅游组织（1998）认为旅游税适用于游客、政府旅游部门和有竞争力的旅游目的地，是有不同目的的，非特定针对旅游部门的税收；经济合作与发展组织（2014）将旅游税定义为“主要影响旅游相关活动的贡献物”，是“促进获得税收收入、资助保护环境和公共投资以及发展基础设施以改善敏感地区旅游影响”的主要因素之一。我国学者方奕勇和黄春梅（1997）认为旅游税是针对旅游者在旅游区（城市、景区等）进行旅游消费时所额外缴纳的金额，具体应根据住宿、餐饮、交通、游览、娱乐、购物等设置不同的税目和税率，指出征收旅游税是增加地方财政收入、满足旅游事业发展、完善地方税制体系、调节和引导旅游消费以及维护国家税收权益的需要。

通过上述代表性旅游税定义可以看出，旅游税是一个较为广泛的概念，各国的具体操作实践有较大的差别。本文将旅游税界定为：向游客或与旅游产业密切相关的企业（涵盖吃、住、行、游、购、娱六大旅游要素）征收的为促进旅游业发展、解决发展过程中出现的问题的税金，旅游税可以根据不同地区旅游业的发展情况而定，体现出适应性和契合性。

1.2 开征旅游税的理论基础

从各国开征旅游税的原因来看，主要是消除或减少旅游活动带来的负面影响，外部性理论自然成为旅游税开征的理论基础。外部性（externality），即生产者对外部环境和他人的影响，可以分为正外部性和负外部性两类。旅游作为一种经济活动，既有正外部性，又有负外部性。旅游负外部性主要表现为旅游者在进行旅游活动时必然会影响旅游目的地的其他旅游者或周边环境，当地非旅游从业居民非但不能从旅游业发展中获得直接收益，还要承受着旅游业带来的交通拥堵和物价上涨等消极影响，特别是对于旅游承载能力有限的目的地，旅游负外部性会更加明显。旅游负外部性包含了旅游的环境外部性（如交通拥堵、空气污染、噪音污染和自然資源的过度使用等）和旅游的社会外部性（如犯罪率增加、社会两极化和文化异化等）。由于市场机制不能消除旅游的外部性或不能对其施加影响，所以必须利用市场外部的力量来纠正旅游的外部性问题，而开征旅游税就是有益的途径。

2 港澳地区的旅游税实践

2.1 香港的旅游税实践及效果

香港荟萃中西古今，旅游业是其主要经济支柱之一。从20世纪80年代开始，香港入境游客人数稳步增长。香港旅业网研究统计数据显示，2018年访港旅客达651.5万人次，旅游业占本地生产总值的4.5%；就业人数约2.6万，占全港总就业人数的6.6%。香港是世界上人口最密集的旅游目的地之一，香港政府统计处资料显示，每年有近750万居民与近6000万游客共享空间。尽管旅游带来了经济效益，但激增的游客降低了本地居民的生活质量，对社会造成大量负面影响，如楼价及物价急升、公共资源被游客过分占用，以及游客和港人之间的文化冲突等。此外有研究表明，入境旅客对香港本地失业率存在着负面影响。为了解港人对香港旅游业可持续发展的看法，2014年至2015年，香港理工大学在特区政府中央政策组资助下，访问了1839名来自香港各区的居民。结果显示，近75%的受访者认同征收“旅客税”，其中25.2%的人认为，每人每天缴付41至50港元最合理。Law等人（2007）的研究中提到，许多境外游客在访问香港后认为香港的室内和室外空气质量都比他们的祖国差，愿意支付额外的旅游税，以资助改进。

2012年，香港开始实施“离境税”，并制定了《飞机乘客离境税条例》。该条例规定，每名12岁或以上的乘客（在本条例中，乘客指飞机所载运或将会载运的人，但不包括负责航程操作的真正机组人员及舱务人员）登机离开香港之前，均须向所搭乘航空公司缴付120元港币的飞机乘客离境税，但直接过境乘客（由香港以外的地方乘搭飞机抵达机场的直接过境乘客）、转机过境乘客（从香港以外的地方乘搭飞机抵达机场，于其后乘坐另一架飞机离开香港的乘客）、由于所乘搭飞机遭遇危难或因恶劣天气迫降香港，并于其后尽快乘搭飞机离开香港者免缴税款。航空公司会向乘客售卖机票时一并收取离境税并将所得税款交付库务署，已缴付离境税的乘客如未有乘搭飞机抵港、离港或在香港转机时间不超过1天，所缴纳的离境税税款由经营商退回，如果采取邮寄退税方式，必须在离港后4周内寄回退还飞机乘客离境税授权书。

自《飞机乘客离境税条例》实施后，2013年访港人数达5430万人次，旅游相关总消费3320.5亿港元，同比增加11.7%和14.8%；过夜旅客满意度不变，仍为8.3分。2014-2015年度香港特别行政区旅游发展局工作计划显示，观光团数量不降反增，这反映了旅游税实施有助于促进旅游业的健康和可持续发展。据香港特别行政区政府统计，2017年至2021年期间，政府共收到约810万港币的飞机乘客离境税。香港离境税作为政府的一项收入来源，主要用以支付政府各项开支与提升旅客到港后的旅游体验项目，并解决由游客增加引发的基础设施维护、交通拥堵加剧等外部性问题，成效显著。

2.2 澳门的旅游税实践及效果

澳门作为世界旅游休闲中心及合法赌博之地，吸引着大批国内外游客。2018年澳门接待游客358037万人次，2019年澳门入境旅客超过3940万人次。统计暨普查局的旅客消费调查2019年数据显示，度假和赌博是游客来澳的主要目的，其消费占游客直接旅游消费的2604%和7396%。澳门拥有64万人口，实际占地面积为12平方英里，本地居民与游客比例接近1∶60，被认为是世界上人口最密集的地区之一。根据McCartney和Lei（2016）以及Dioko和So（2017）关于澳门居民影响和承载能力的研究表明，每年大量增加的游客不断对当地社区产生负面影响。2019年5月，澳门特别行政区旅游局宣布，考虑到澳门的旅游承载力和旅游人数激增问题，将采取征收旅游税的策略来遏制那些不太愿意在澳门消费的人，从而减少旅游人数。

澳门征收旅游税的做法起源于1944年10月7日第859号立法条例所指的特别税。1980年设立旅游税以代替特别税，并规定旅游税以下列营业场所账单上的金额为课征对象，包括酒店、旅游屋舍、别墅、公寓等场所；餐厅酒楼、茶楼、咖啡屋及酒吧；舞厅、舞院及夜总会；按摩中心，蒸汽浴室及其他同类营业所等。同时，按照法律规定而取得的旅游税将成为澳门旅游基金指定用途的收入。2022年，澳门特别行政区立法会讨论完成《修改〈旅游税规章〉》法律，以更明确的方式完善旅游税课征对象范围。修改后的规章把旅游税收征管对象由1996年规定的酒店、餐厅、卡拉OK等场所提供的“服务”修改为由该等场所“直接或间接提供的财货及服务”，明确将“财货”纳入旅游税的课征对象，仍以提供财货或服务的价格为准收取5%的税。提供财货及服务的场所经营者需在有关涉税行为的次月底前，向财税处申报。同时，澳门特别行政区鼓励发展经济型住宿的旅游政策，重新划定旅游税的豁免范围，由提供服务的公寓、饮料场所、饮食场所扩充为二星级酒店、经济型住宿场所、简便餐饮场所、美食广场食品摊档所提供的财货和服务。

澳门市政府旅游局（MGTO）没有将旅游税用于管理季节性游客激增的问题，而是建议将旅游税收用于改善城市目的地形象，由此更好地针对更高消费、更长停留的游客，减少对那些消费很少的一日游游客的吸引力。截至2022年8月，澳门特别行政区政府旅游局数据显示，不过夜游客人数减少331万，平均停留天数较2021年增加01%。旅游税的修改对范围内的营业场所也产生了积极影响，餐厅与按摩中心数量大幅增加。同时，特区政府旅游局推出“星级旅游服务认可计划”，鼓励和支持餐饮、旅行社、零售等行业提升服务质量，在社交平台推出以人工智能结合传统客户服务方式的聊天机器人，以广东话、普通话或英语回答景点信息、旅游活动讯息、来往景点的巴士信息、天气预测等问题，进一步优化智能客流应用分析和预测模型。

3 经验和启示

3.1 划定征税区域，明确税收用途

从国外实践来看，旅游税很少在一国范围内实行，换言之，并非所有旅游地都适合开征旅游税。旅游税适合于游客人次较多的旅游目的地，较多的旅游人次会带来更大、更深的旅游负外部性，这也正是香港和澳门开征旅游税的触发点。因此，我国要开征旅游税，首先要科学划定征税区域，一般当年游客接待人次达到本地常住居民人口40倍以上时就可以开征旅游税。其次，要明确旅游税的支出与用途。旅游税作为一种矫正工具，可以用来抵消游客大量增加对自然及人文环境的负面影响，其用途更多应该体现在保证旅游体验和提升服务质量等方面，而非增加地方财税。

3.2 开展调查研究，听取民众意见

地方旅游税的制定应建立在广泛的调查和深入的研究基础之上，不仅要有理论依据，还要有实践支撑。通过调查研究，进一步明确开征旅游税的必要性和可行性，为制定科学、合理、有效的旅游税条例提供可靠、可信的依据。与此同时，地方政府要向民众征求立法意见，积极听取民众心声，对民众的意见进行收集和整理，一方面了解民众对旅游税立法的理解程度以及对开征旅游税的支持态度，另一方面寻求民众通过旅游税法维护自身利益的诉求点以及不同形式法律规范的接受程度，从而制定符合民众预期的旅游税法，减少旅游税法的实施阻力、提高实施效果。

3.3 界定征税对象，做好贯宣工作

旅游税法的条款应该明确、具体。首先要科学界定旅游税征收对象，对应征旅游税的场所和领域要一一指明，同时列明免征旅游税的情况。其次要明确“向谁征税”，类似交通、景區门票等具有准公共物品的消费，可以向游客征税，而像餐饮、娱乐等消费，则可以向企业征税。再次要合理设计计税价格与税率，公平有效地刺激税收增长。与此同时，要做好贯宣工作，得到游客的理解和支持。如果宣传不到位，一方面会影响游客对旅游目的地的选择，另一方面，一旦游客意识到自己被课以“重税”，其对旅游目的地的满意度评价就会大打折扣，重复访问的可能性也会大大降低。

3.4 强化组织实施，规范征管流程

旅游税的有效实施需要有强力的组织机构做保障。除了税务部门外，旅游、市场监管、发改、公安、网信等行业管理部门也要积极参与进来，加强监督和检查，对于违规征收旅游税或不按法条执行旅游税征管的利益主体实行严惩，力促旅游税征管有序推进。开征旅游税时，应有明确、规范的税收缴纳和退回流程，要通过互联网、微信公众号等平台向游客和当地居民告知旅游税的开支和用途，力争公开、透明，做到“取之于民，用之于民”，发挥旅游税的最大功能，促进旅游业更高质量、更有效率、更可持续地发展。

参考文献

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