我国环境民事公益诉讼损害赔偿制度研究

胡钰梓

摘 要：近年来，环境民事公益诉讼显著增加，损害赔偿制度成为其运作的重要组成。尽管相关法律、司法解释等陆续出台，但该制度在我国依旧处于初建阶段，审判实践中的不适应、不协调日益显现，阻碍这一新诉讼类型的构建。因此，从我国当前该项制度构造的损害赔偿原告资格、责任主体、损害赔偿范围、损害评估体系四个层面出发，结合实践情形进行制度运作中经验及问题分析，为完善我国环境民事公益诉讼损害赔偿制度提供参考路径。

关键词：环境民事公益诉讼；生态环境损害；损害赔偿

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.061

环境民事公益诉讼中损害赔偿制度的作用在于“补偿”受损生态环境、对造成环境损害的不法行为人进行惩罚及预防此类案件的再发生，随着我国环境民事公益诉讼发展，该制度已成为司法运作必不可少的一环。近年来，虽然相关立法、司法解释等不断跟进，但围绕原告资格、责任主体、损害赔偿范围、损害评估等，依旧存在诸多问题亟须在制度完善过程中予以解决。

1 原告资格设定

环境民事公益诉讼损害赔偿原告，即法律规定赋予特定主体在生态环境损害发生后有权提起生态环境损害赔偿诉讼。我国《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》及《大气污染防治法》中，针对一些具体情形也作出明确规定，特别是《水污染防治法》中指出，对于因水污染受到损害的当事人人数众多案件，可以依法推选代表人进行共同诉讼，环保主管部门和有关社会团体可以依法支持诉讼。除上述实体法规定，《民事诉讼法》中也明确提到特定情形下人民检察院可以提起诉讼。2019年《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（以下简称：《审理案件若干规定》）发布实施，其中指出特殊情形下部分政府及指定部门、机构等有权作为原告，提起生态环境损害赔偿诉讼。2022年4月，《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称：《管理规定》）出台，进一步明确了部分政府作为行政区域内生态环境损害赔偿权利人及其指定部门、机构的原告资格。

综合上述，我国关于损害赔偿原告资格规定，仍主要着眼于遭受环境损害的个体，没有完全区别于传统侵权范畴。尽管《民事诉讼法》《审理案件若干规定》及《管理规定》中已经提及部分行政机关、司法机关原告资格，试图与传统侵权相区别，但上述被指定部门及机构应当具备哪些条件，被授权政府及其指定部门及机构均有权作为原告起诉时应由哪一主体具体行使等适用问题仍然存疑，公权力主体以维护社会生态环境、公共利益作为出发点的损害赔偿原告资格行使有关制度细节设计仍有待完善。

2 责任主体设定

损害赔偿责任主体，即对其行为造成生态环境损害应当承担相应损害赔偿责任的主体。我国现存立法关于环境民事公益诉讼损害赔偿责任主体没有明确且详细的规定，《民法典》中采用“侵权人”一词作相应表述，司法实践中损害赔偿责任主体认定一般沿用传统侵权制度，环境民事公益诉讼中实际造成环境污染损害的主体即为环境民事公益诉讼中损害赔偿的责任主体；此外，《民法典》中还提到第三人过错追偿，从该角度对损害赔偿责任主体进行完善。单从传统侵权理论层面，我国关于损害赔偿责任主体认定并无不合理性，但具体案件中，造成环境污染损害的主体会因时间、空间发生变化，继而存在不稳定性。对于上述问题，2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称：《改革试点方案》）中指出：生态环境损害赔偿责任主体应当与传统侵权损害赔偿主体相区别，但具体应如何区别该方案中没有详细说明。而2017年《改革方案》及2022年《管理规定》中对于责任主体内涵也仅提出“违反国家规定，造成生态环境损害的单位和个人”即为“赔偿义务人”这一概念。

不难看到，我国现有“赔偿义务人”概念仍然具有抽象性、不确定性，不足以契合生态环境损害特点及客观发展现状所带来的问题，“有过错第三人”范围也十分有限，用以弥补依旧无法避免该问题；鉴于此可以尝试引入一个新概念用以解决。但应当注意，采取新概念进行过分列举，在损害赔偿案件实际追偿过程中也会导致存在过多“追责对象”，反而不利于程序正常进展，加重追偿工作负担。

3 损害赔偿范围设定

根据2015年《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称：《审理案件若干解释》）中相关规定认为损害赔偿范围应包含实际生态环境修复费用、服务功能损失费用、预防性损失费用、损害检验及鉴定评估费用、合理的律师费用等。2019年《审理案件若干规定》中以受损环境是否具有可修复性做划分，再次明确损害赔偿范围。除上述外，《民法典》中对损害赔偿范围也列举了五个方面提供指引。最新出台《管理规定》指出“赔偿义务人”做到“应赔尽赔”，并在沿用《民法典》相关规定基础上也对“生态环境损害”区分，由此确定具体损害赔偿范围，与《审理案件若干规定》不同，《管理规定》中多次使用“相关费用”统称，没有作详细列举，但对“生态环境损害”两种情形下不同修复目标予以明确，为损害赔偿范围划定界限。

由此可见，我国现有制度中环境民事公益诉讼损害赔偿范围逐渐扩大，与传统侵权法中损害赔偿范围相比已不断改进。但仍缺乏系统性法律条文统一归纳、明确，实践中极易导致“同案不同判”情形，影响损害赔偿结果落实及司法公正性。另一方面，我国有关生态环境功能永久性损害造成的损失以及采取紧急措施为防止损害发生和扩大支出的合理费用具体应如何估算和认定，还存在许多模糊之处，仍需进一步精细化设定。

4 损害评估设定

我國有关损害赔偿评估规则经历长期发展过程，其中2016年《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》（以下简称：《总纲》）除对我国生态环境损害评估一般原则做出规定外，制定了一套生态环境损害鉴定评估流程，并提出损害价值量化内容及基线确定方法以及生态环境损害评估方法：替代等值分析方法、环境价值评估方法，对基本条件不能满足或特殊情形下评估方法选取也作出指引。《总纲》出台对我国现有损害赔偿评估体系发展是一大突破，但其中很多规定都仅停留在较为笼统的理论层面，缺乏具体化的操作细则提供支撑。而2022年《管理规定》中也仅指出生态环境损害鉴定评估的职责分工、完善标准体系、健全管理制度、强化能力建设，为后续制度完善指明途径，对具体损害鉴定评估内容、方法等尚未涉及。

总结发现，《总纲》中规定虽然科学化、精细化程度已明显提升，但其中仍缺乏对方法具体实施步骤、判断标准等的详细设置。而一套相对完整的损害评估体系设置，除评估程序设计和具体评估方法规定，还需要有完整数据库和成熟的计算技术作为支撑，尽管相对复杂，但一旦有配套技术及制度作为基础，损害评估的操作过程也会相应变得简洁明了，只需严格按照程序规定进行，并且据此得出的评估结果在案件审理过程中作为证据的可采性也大幅提高。不可否认的是，相对复杂又严格的评估程序在实践运用中也会带来一些问题，例如造成整体诉讼程序的冗长、增加损害赔偿主体承担的成本费用等。我国目前损害评估体系发展虽然有明显成效，但也应结合利弊全面分析，并落脚实践中综合考量。

5 完善我国环境民事公益诉讼损害赔偿制度的路径选择

无论是损害赔偿原告资格认定、责任人主体规定、还是赔偿范围确定、损害评估体系设计，都是我国环境民事公益诉讼损害赔偿制度设置必不可少的环节，聚焦以上四个方面，分析目前我国该项制度规范现状及实践运作中依旧存在的问题，对完善我国环境民事公益诉讼损害赔偿制度提供以下路径参考。

5.1 明确损害赔偿的原告资格

我国目前关于环境民事公益诉讼损害赔偿的原告资格缺乏统一规定，尽管《民事诉讼法》中明确法律规定机关和有关组织及人民检察院在特定情形下有权提起环境民事公益诉讼，但实践中机关和有关组织必须满足法律规定的相应条件才能作为适格主体起诉，否则会被对方当事人以主体不适格为由申请驳回诉讼请求。而仅由人民检察院作为起诉主体，面对案件中很多环保专业问题很难处理，必须依靠其他组织或部门协助。尽管《审理案件若干规定》提到部分政府及相关部门、机构的原告资格问题，《管理规定》中也指出“赔偿权利人”及其指定部门、机构的原告资格，但实践中各部门、机构间“踢皮球”或是“一案多管”时有发生。

理论上看，我国关于国家所有权在《宪法》中的相关规定为公权力机关该项诉权确定已经提供了坚实的法理基础；结合我国实践问题，充分运用现有法理基础，为政府部门及机构作为损害赔偿原告资格提供坚实理论依据，同时明确被指定机构条件，并通过立法予以统一，解决目前关于损害赔偿原告资格规定复杂且重叠问题。其次，参考竞合情形下权利行使有关规定，对多个政府部门及机构同时具备原告资格时权利行使进行规制，从而有效避免实践中“一案多管”或“踢皮球”现象。

5.2 增加“潜在责任人”规定

关于责任主体认定，尽管《改革试点方案》中已对责任主体与索赔主体作初步划分，认为改革中应当将生态环境损害赔偿主体与普通侵权案件损害赔偿主体相区别，但缺乏具体理论与制度支撑；《管理规定》中“赔偿义务人”概念仍然无异于传统侵权理论，导致对责任主体认定忽略生态环境损害长期性、潜伏性等特点，对造成环境污染损害主体会因时间、空间变化存在不稳定性的情形也缺乏充分考量。

因此，面对上述问题，明晰环境民事公益诉讼损害赔偿案件与一般侵权案件在损害赔偿主体认定时的差异，在我国损害赔偿责任主体中引入新的“潜在责任人”概念，结合环境损害特点综合确定“潜在责任人”具体范围，例如应包含污染设备所有者、管理者、运营者以及合理运输污染物质的负责人等。使得损害赔偿责任主体认定能够较为全面，遭受损害的生态环境也能够通过相对完善的追责程序最大限度得到应有救济。与此同时，也应注意范围设置的必要限度，避免过度罗列，加重程序运行负担。

5.3 引入惩罚性赔偿条款

有关损害赔偿具体范围，现有规定中也仅指出修复目标或作简单列举，对损害赔偿范围应遵循原则和每项费用具体涵盖标准没有进行细化规定，环境损害赔偿中是否应当包含惩罚性赔偿费用、惩罚性赔偿的具体适用等问题也缺乏具体依据，导致实践中操作难度较大，各法院做法也不尽相同，这对我国环境民事公益诉讼长期有效运行无疑是很大阻碍。

综合上述问题，我国可以在对损害修复目标进一步完善基础上，进行损害赔偿范围由补偿性赔偿到完全赔偿的转变，尝试在该类案件中引入惩罚性赔偿条款，通过对部分严重损害环境行为进行惩罚，使受损环境修复或重建得到较为充分的资金保障，也更好地遏制此类行为的发生。但同时也应当注意在完全赔偿原则下合理设定损害赔偿具体范围，避免纷繁复杂、模糊不清。

5.4 建立环境损害评估机制

我国环境民事公益诉讼中损害赔偿费用的评估鉴定，《总纲》中虽然提供了一些方法指引，但缺乏具体可操作性，由此导致评估实际操作难度较大且结果可采度存疑。因此，可以采用《管理规定》中制度完善的相关途径作指引，建立统一的我国环境损害鉴定评估技术标准体系，其中不仅包括设置专门环境损害评估定损机构、采用专业型人员，建立相应环境监测数据库，而且要明晰损害鉴定及评估计算细则，使每一个环境民事公益诉讼案件都能基于该机制，对环境的污染损害具体程度、修复成本及可行性大小等得出科学而具体的评估结论，同时也应当充分认识损害评估体系过于繁杂的运行弊端，不能因过分庞杂的评估程序加重损害赔偿主体的成本负担、拖延正常的诉讼程序进展。

5.5 设立生态损害赔偿基金

我国现有规定中仅指出财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作，具体生态环境无法修复情形时损害赔偿资金管理办法及政府部门、机构作为“赔偿权利人”负责开展替代修复，生态环境可修复状态下环境损害赔偿金应由哪些主体进行管理、使用及监督，司法实践中做法各不相同。

联系我国实际，探索设立基金会以统一管理和使用环境损害赔偿金，该基金会不以营利为目的，资金专款专用于受损环境的修复和治理，并且基金会资金来源不局限于法院在环境民事公益诉讼案件中判决执行的环境损害赔偿金，还可包括财政拨款、社会爱心人士自愿捐赠等。环境损害赔偿金在专案专款专用于受损环境的修复后有剩余资金或受损环境无法修复的情形，基金会可将相应资金留存作为后续环保项目建设使用。监督方面，尽管现有规定中已经强调公民监督的重要性，但应当逐步拓宽合法監督途径，为公民及社会环保组织参与监督工作提供更多机会，也充分展现环境损害修复中的善治思路，此外，我国一些地方法院在改革实践中采用第三方监督机制也取得良好实效，第三方监督机构通过与当事人双方签署监督协议，随后按照协议约定及时派员对资金使用及环境修复进展进行相应的监督，在此过程中，若被告继续实施环境污染行为或赔偿金使用不到位，第三方监督机构负责向当地法院报告情况。第三方监督机制产生，不仅可以避免在行使监督权时受到管理主体的权利干涉，而且其三方立场更能有效保障监督工作的客观性和公正性，因而该模式也值得进一步规范化，用于完善我国目前环境损害赔偿监督机制。

最后，我国现有法律体系中，有关环境民事公益诉讼损害赔偿制度的规定较为分散，鉴于目前环境民事公益诉讼案件数量逐年增长的趋势，制定实体与程序为一体的专门化环境民事公益诉讼损害赔偿法律体系显得尤为重要，无论对于实践中每一起环境民事公益诉讼损害赔偿案件审理还是我国法治建设长远发展而言都具有深远意义。

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