“十四五”发展规划下湖南地方高校全面预算绩效管理新思路

邹瑜

摘 要：随着高校经济活动日益复杂，经费供求矛盾更加突出，资金瓶颈日渐凸显等问题愈演愈烈，如何从被动管理向主动治理，讲求产出和效益成为湖南省地方高等学校亟须解决的问题。文章基于湖南省某地方高等学校“十四五”发展规划四项要求和发展保障，针对该高校财经存在的紧平衡现状，秉承“业财融合”的理念，提出进一步深化财务管理综合改革，深入探究解决学校经济利益冲突的财权矛盾，加大约束力度，建立全生命周期的项目库，从资源配置改革入手构建节约型校园，进而提出“三全”预算绩效管理机制和成本问效优化路径，切实增强财务透明度，为推动湖南省经济业务与财务管理的深度融合发展，实现“花钱要问效”到“无效要问责”的全面预算绩效管理新格局，提供了可供参考的思路和建议，不断提升学校财务治理能力和水平。

关键词：“十四五”规划；地方高等学校；全面预算绩效管理

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.047

0 引言

现代大学治理体系是组织体系、运行体系、制度体系、关系体系和价值体系的有机统一，高校要实现治理体系和治理能力现代化，需要抓住教育的基本矛盾，正确处理好学校和院系财权与事权的关系。地方高等学校在政府管理体系中一直归属于政府部门，属于政府行政事业管理序列中的事业单位，因此在资金运行管理上，从属于政府的预算资金，然而当前湖南省财政面临的环境复杂，风险挑战显著增多，收入形势严峻，加上中央特殊时期积极财政政策逐步调整到正常状态，抗疫特别国债、适度提高赤字率等阶段性政策退出，进一步加大对地方支持的空间十分有限；同时民生保障、债务还本付息等刚性支出持续增加，实施“三高四新”战略、推进乡村振兴、生态文明建设、构建新发展格局等资金需求较大，财政预算紧平衡的弦绷得更紧了。此时地方高等学校因其地域特殊性、自主管理和自身特色，显现出诸多矛盾和冲突，特别是面对资金的普遍稀缺和需求的无限性矛盾日益突出，经费分配博弈中摩擦成本不断上升。

如何在重重危机下，从湖南地方区域经济社会发展层面统筹谋划，立足地域和高校的特色及现有资源禀赋，基于学校“十四五”发展规划，找准定位，坚持系统观念，有针对性地结合区域发展需要或潜在的政策问题开展应用性研究，在深化预算改革路上下功夫，以绩效管理为导向配置资源，提高预算绩效的专业性，依托系统协同效应，强化问效机制成为当前重要课题。从而整体提升学校财务保障能力，为推动地方高等学校高质量发展提供有力支撑。

1 某地方高等学校“十四五”发展规划要求

湖南省“十四五”教育事业规划纲要就习近平总书记在湖南考察时提出的着力打造“三个高地”、担当“四新”使命、落实“五项重点任务”及关于教育的重要指示，提出围绕服务“三高四新”战略发展能力的全面提升，健全区域教育发展政策支持力度和协作体系，为地方高校区域教育发展不断缩小差距，提供了可遵循的总体原则。某地方高校秉承规划纲要总体要求，围绕内涵式发展道路深入实施人才强校战略和创新驱动发展战略，持续深化教育综合改革，积极对接社会需求，提出四项发展保障基本要求。一是坚持规划先行，优化办学资源配置，建立并完善以人才培养质量、学科建设为导向的资源配置体系。二是争取广泛支持，建立多元筹资渠道，在积极争取政府支持的同时，不断拓宽办学资源的来源渠道，完善开源节流的资源筹措与配置体系。三是深化预算改革，提高资源配置效益，开展预算资金使用和管理绩效考评，建立财务绩效考评结果应用机制，进一步完善学校内部控制体系，提高风险控制能力。四是强化过程管理，做好审计监督工作，落实预算管理审计，加强审计整改和责任追究，强化重大项目和经费使用全程审计，完善学校经济活动内部控制审计和绩效审计。

2 地方高等学校预算管理的现状及问题

当前高校正在逐步推进预算体制改革，然而面对当前新冠疫情常态化等大环境因素，作为湖南省地方高等学校，特别是没有专业优势和区域特色的学校，要想在专项拨款上增加收入越来越难，在国家目前处于紧平衡状态下，省市财政压力较大，对于专项拨款的批復和管理愈加严格和规范，加上各种形式的专项均与绩效直接挂钩，并纳入“双一流”笼子，因而竞争性较弱的地方高等学校矛盾逐渐凸显，主要体现在拨款上呈现“僧多粥少”的局面。

2.1 预算编制与学校发展规划相脱节

地方高等学校是为地方输出人才的主要阵地，如何有效且有针对性地培养适应社会发展，满足社会需求的应用型人才，是当前地方高校研究和思考的核心重点。然而资源是有限的，资金更是不足的，如何定规划，定预算成为各地方高校的难题。当前，湖南省的小部分地方高等学校在预算编制过程中，仍存在“财务说了算”“一言堂”等现象，其他部门也普遍认为学校预算编制就是财务的“份内事”，是财务部门的职责，最终也是“给多少钱办多大的事”。因此职能部门工作积极性不高，自主权不够，导致各部门大都“只扫自家门前雪，哪管他人瓦上霜”，对学校发展整体目标定位认识不足，更未将个体发展、部门目标与高校预算目标紧密结合，不利于高校战略高地的实现。

2.2 资金“入口”少，用钱多

湖南地方高等学校大部分资金来源于省管单位或者地方政府，面对疫情常态化局势，政府面临的压力也日趋显现，不仅分割的“蛋糕”越来越少，各项要求也越来越高，地方高校既要增强办学实力，又要提高服务能力，单纯通过某一途径或者某几个渠道获得资金拨款已经无法满足高校自身运行发展需要，学校经常性收入只够用来保运行和基本民生，“吃饭财务”特色明显，更无多余资金用于“建设”和“发展”，不仅如此，有些地方高等学校甚至连教职工的工资发放都有延迟，更有采用科研经费预支工资的现象，财务紧缩，形势不容乐观。

2.3 预算执行约束机制缺乏

目前，湖南省大部分地方高等学校在预算管理方面，主要精力侧重于预算编制，而对预算执行的考核评价缺乏有力的控制机制，各部门只负责“要项目”“等资金”，资金来了突击“花出去”，至于“钱如何用的”，“成果、效率如何”并没有过多的评价和考核，有的即使进行了绩效考核，也仅局限于资金使用完成率的核定，预算管理流于形式；有的采用笼统、单一的预算绩效考评体系，指标数据不具有地方特殊性，评價个体有一定偏差，导致资金投入和产出的效益不能配比，预算资金使用效益低下。

2.4 各部门间的协同效应薄弱

由于省内地方高等学校大部分机构“统一领导”力量不够，缺乏整体系统性，譬如在学校财务预算过程中就会涉及人事处、教务处、学科建设处、校园建设与资产管理处、科研院、后勤处等多个部门，虽然各个部门自身都有比较完善的管理平台和运行系统，但是从学校整体上看各个系统之间“各自为政”，衔接综合控制性缺乏，由于各部门系统间的信息孤岛效应，导致预算信息在传递过程中经常受阻，造成预算下拨欠科学，有的存在项目重复，同一个项目多次重复要钱，占用资金；有的多次采集同类数据信息，占用大量人力、物力、财力，甚至还有部门账上有资金却还向学校要预算等问题层出不穷。

由此可以看出全面预算绩效管理机制在湖南省地方高等学校中尚未真正建立，评价氛围、统筹力度不足、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、考核惩罚力度不够、成本不明、公开化透明性不强等问题，严重影响了财务资源统筹和地方高校可持续发展。

3 地方高等学校全面预算绩效管理新路径

俗话说得好，“牵牛还需牵牛鼻子”，抓事物还需抓主要矛盾，提升高校财务管理水平，深化全面预算绩效管理还得从源头抓起，从预算管理制度改革入手，严格遵循规划先行的理念，以学科为龙头，量入为出，开源节流，优化人、财、物等办学资源的科学配置。

3.1 齐抓共管，深化预算管理制度

3.1.1 深挖预算管理制度，坚持全面预算四项基本原则

湖南省地方高等学校根据政府会计新要求，通过财务综合改革，开启了“统一领导 集中核算”财务管理体制的改革发展新征程，如何让改革成果落地生根，并延续传承，开花结果，还需很长一段路要走。首先要做到的是在预算管理制度改革框架下，制定“四项基本原则”，一是兜牢高校基本民生底线。2022年两会上习近平总书记提到了坚持以人民为中心，对于地方高等学校——国家孕育人才的摇篮，更应当强调以人为本的教育理念。二是增强法治观念，着力提升制度执行力。三是坚持底线思维，把防风险摆在突出的位置。四是推进“业财”统一，提高预算管理规范化、科学化、标准化，提升预算透明度和公信力，从而切实加强高校内部控制，防范化解财务风险，提高教学管理效益和服务水平，最终向预算管理制度改革要效益。

3.1.2 深化全面预算管理，加大预算收入统筹力度

为贯彻落实党的十九大报告和中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）全面实施绩效管理的上级要求，学校根据省财政预算编制和政府会计制度改革工作进行部署，按照全口径原则确认预算收入，含不可支配收入，推进预算科学精准编制。具体做法：一是深化预算执行力度，推进存量资金统筹使用。完善结余资金收回使用机制，进一步扩大结转结余资金清理收回范围，将结余、盘活的存量资金统筹用于学校发展急需的重点领域。二是依托职能业务归口，积极争取资金。高校教职工都要有只争朝夕、抢抓机遇的意识，要加强对国家政策导向的研究和学习，正确研判形势，主动出击，特别是要加强与职能业务部门的沟通联系，积极争取资金支持和政策扶持。三是做好校地合作规划，服务区域发展。作为地方高校，需要“依山傍水”，协同区域经济发展，谋求地方高校地方发展优势，通过深化产学研合作层次，建立长期稳定的战略联盟，从而实现学校办学思路和办学模式的实质性突破，为人才定点输出提供渠道。在增加各项收入的同时，服务地方区域发展，达到地方高等学校与区域经济协同双赢，良性互动。

3.1.3 量入为出，规范预算支出管理

坚持量入为出的原则，合理安排支出预算规模。积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。大力优化财务支出结构，预算安排要突出重点，坚持“三保”（保基本民生、保运转、保重点）支出在财务经费支出中的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线，不留硬缺口。在预算编制初，科学核定，该砍的要砍，该减的要减，加大一般性支出压减力度，在业务开展过程中，要及时掌握、控制浪费点，将无用开支，非必要开支扼杀在摇篮中，节省出资金用于重大战略、重要改革和重点领域。推进财务支出标准化、规范化管，做到“五个统一”。统一定额标准，统一程序要求，统一工程管理，统一入账核销，统一政策估计，进而细化记账规则。在“量力而行”与“尽力而为”两者之间找到平衡点，就是要按照国家财经方针政策和法规的规定，在可控的范围内，合理安排学校发展所需各项支出的规模和结构，努力控制学校的财务风险，使学校事业能够得到健康顺利的发展。

3.2 强化约束，改进预算项目库管理

地方高校财务不仅要“算好账”，更重要的是把好关，指导大家“用好账”，以“十四五”规划要求的内部控制体系作为工作的准绳，通过项目库建设，明晰资金走向，避免“撒胡椒面”现象，及时将异常事项提前预警反映，从而避免学校出现一些错误决策和更大的经济损失。

3.2.1 强化预算执行刚性，增强预算约束力

强化预算对执行的刚性，对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展采购。推动预算绩效管理提质增效，加强绩效评价结果应用，增强政策可行性和财务可持续性，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。规范预算调剂行为，无项目科学论证结论或无学校财经领导小组研究，校党委会集体讨论决定的项目均不得调剂。进一步增强预算的有效性和约束力，从而实现专业带动可持续发展的目标。

3.2.2 实施全生命周期管理，健全项目库评审机制

将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，无项目不得列支出。具体包括：一是实施项目全生命周期管理，通过项目库及预算管理一体化系统，动态反映项目储备、项目审核、预算编制、预算执行、预算调剂、决算等全流程。二是完善项目库建设，按照“资金跟着项目走”的原则，对拟安排预算项目履行论证、评审、立项等程序，建立健全项目入庫评审机制和项目滚动管理机制。三是根据轻重缓急做好项目排序，择优遴选项目入库，提前排序，健全项目动态调整机制，将难执行、进度缓慢项目及时退出。四是探索项目支出标准体系建设，加强对项目支出执行情况的分析和运用，结合支出标准编制项目支出，提高项目预算科学性。

3.2.3 加强风险防控，增强财务可持续性

湖南省地方高校应当提前谋划，积极响应配合高校内部审计监督体系的构建。第一，要在单位内部逐步构建常态化的审计自查自纠机制，把握自查重点领域，加强事前风险防控预警。第二，要加强对数据的深度挖掘和分析应用，运用“互联网+”等大数据技术进行指标定量分析和定性管理相结合的方式，通过趋势描述和相关性研判，更好地揭示高校各项业务发展变化规律，更要反观审查数字背后的附加数据信息，最终要延伸到业务运行问题上来。第三，在风险防控的过程中，要推进内部审计监督合力，笃定并坚持边审边改，立行立改，将风险和隐患消除在整个审计过程中，推动构建风险防控长效机制。

3.3 落实勤俭，提高资源配置效率

面对预算平衡难度大等现状问题，地方高等学校要牢固树立过“紧日子”的思想，始终坚持勤俭节约，把预算绩效管理作为过“紧日子”的重要抓手，将学校事业发展规划的制定与执行和资金、资源分配全面融合，校属各预算单位更要承担起主体责任，在预算编制、执行、政府采购、资源配置、资产处置等方面做到厉行节约，科学统筹，共同推进学校事业发展。

3.3.1 落实政府过“紧日子”要求，建设节约型校园

为了全面深入的贯彻落实习近平总书记重要指示精神，坚持勤俭办一切事业，在构建节约型校园的举措上，要摸清家底，查清高校教学等一切事务各项工作以及各个部门二级单位是否节约，是否存在浪费，哪些地方还不够节约，节约的空间还有多大。做到“三严三实”，一是严控校园建设标准，加强资源的节约和循环利用，把节能指标列入校内各部门实绩考核评价体系之中。二是严格执行政府采购制度和招投标制度，做到采购行为规范透明，采购程序科学严密，并从源头上做实，防止腐败。三是严格预算对落实学校重要部署政策的保障能力，不折不扣落实过“紧日子”要求，建立节约型财务保障机制。

3.3.2 整合资源配置，做好内部“改革”

地方高校各部门要将资产使用管理责任落实到人，确保资产安全完整、高效利用。要结合本单位履职需要、存量资产状况和财力情况，新增资产配置要与资产存量挂钩，依法依规编制相关支出预算，推动国有资产共享共用，促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产的调剂使用，提高财政资源配置效益。

人力资源配置方面，优化人员绩效分配结构，控制人力成本，特别是要完善人才结构，加强人才考评和退出机制建设。地方高校要坚持系统观念，提高资源配置的专业性；要树立“资源转资金”观念，将资源盘活、转化，加强系统性和协调性，从而整体提升学校财务保障能力。

3.4 深推预算绩效机制，实现实质性整合

根据《意见》所强调的创新预算管理方式，湖南省各地方高等学校应响应号召，深入推进预算绩效“三全”管理机制，建立全方位、全程、全覆盖的预算绩效管理体系，集成预算和绩效管理一体化，实现财政专项资金实质性整合。

3.4.1 构建全方位预算绩效管理格局

不仅要实现部门与单位，更要对政策与项目实施预算绩效管理。从而将四者共同纳入绩效管理中，从纵横维度，从部门和单位整体，从核心业务和工作实际，从数量指标、质量指标、产出指标、效益指标、成本指标、满意度指标等方面，全方位综合衡量资金使用效果。

3.4.2 建立全程预算绩效管理链条

（1）建立绩效评估机制。评估是建立在绩效目标管理的基础之上，首先要将绩效目标设置作为前置条件，与预算同步批复下达。紧接着，根据上级出台的重大政策法规，对本部门、二级单位的项目开展事前绩效评估。既考虑本部门的预算审核、绩效评估的自评工作，又开展综合评估，并将两者审核评估结果作为预算安排的重要参考依据，采取分次下达预算指标的方式安排预算上账。

（2）做好绩效运行实时监控。财务处、审计处、纪检监察处等相关部门一方面要把好“监控面”，另一方面要把好“监控点”。即对绩效目标实现程度和预算执行情况实行“双监控”，又要做到不定期抽查，定期检查，从而杜绝年中、年底集中用款，盲目完成资金项目的进度的情况，发现问题要及时督办，要求其纠正整改。

（3）开展绩效评价的结果应用。各部门首先对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，财务部门再开展部门整体绩效评价，根据自评和整体评价结果予以综合评价，健全绩效评价结果反馈机制，做到“花钱要问效、无效要问责”，落实绩效问题整改责任制，有奖必有罚，奖罚分明，做到人人有责，有责必追，无形中增强了全员的凝聚力和主人公责任感，有效地促进工作的健康有序发展。

3.4.3 建立全覆盖预算绩效约束体系

全覆盖预算绩效约束体系包括全员参与绩效编制、责任约束和激励三方面。具体而言，对于单位部门项目经费，要求召开科室、部门处务会，不光在“要钱”上下结论，更重要的是做事成果上做预判；对于科研、学科类项目经费，项目负责人对项目的绩效做全面解读，项目组成员全程参与。建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，对绩效好的部门和项目原则上优先保障，对绩效一般的要督促整改，对重复、碎片化的予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟须支持的领域。

3.5 强化问效机制，增强财务透明度

预算绩效评价结果的应用既是开展绩效评价工作的初衷，更是预算绩效管理工作的落脚点。因而抓好系统集成共享，利用大数据分析，及时预警，通过问效机制增强财务的透明度，是做好预算公开化的前提和基础，更是预算信息化提升的重要手段。

3.5.1 加大经费问效力度，做好资金“盘活”

把绩效评价结果作为部门（单位）负责人年度考核的重要内容，作为安排以后年度预算的重要依据；各单位各部门要明确树立绩效管理理念，努力提升资金使用质量，发挥资金使用边际效应，要探索资金使用绩效的考核办法，提倡和鼓励“少占用，多产出”或“等量占用，产出更高”。按照平衡计分卡模式，完善定量与定性相结合的学校绩效预算考评体系，该体系由四个维度组成，内含29个三级指标。（1）财务绩效维度6个：收入预算完成率、支出预算完成率、总收入增长率、生均事业经费、财政项目拨款完成率、收入负债率；（2）顾客服务维度10个：教职工人均经费、教师人均科研经费、师生比、生均经费、生均教学日常运行支出、教学活动费用年增长率、教学规划完成率、毕业生就业率、学生满意度、毕业生深造率；（3）内部流程维度5个：生均固定资产价值、生均图书册数、总资产增长率、教学支出占比、科研支出占比；（4）学习和成长维度8个：潜在可支付能力、资产负债率、教师人均论文数、国家级科研项目数量、高层次人才占比、人才引进费年增长率、培训费占比、自筹经费年增长率。

3.5.2 讲求教学及机关教辅成本效益，做好市场“运营”

随着成本核算基本指引、具体指引、高等学校财务制度等文件出台，对规范高校院所成本提出迫切需求，成本核算再次进入高校视野。具体而言，可将教学活动成本归集分配到院系，再进一步分配计算院系学生教学成本，首先以专业成本为基础，再将其他维度的成本，如各院系为其他院系学生提供教学服务的，通过交互分配方式核算；最后加上支持成本计算得出学生的教学总成本。机关后勤及二级单位要依法提高资产有偿使用收入、争取社会捐赠资源、做好其他相关收入进账工作，不断完善并实时开展资产负债明细的对账机制，提升资产的准确性，以有效地成本信息作支撑，打开市场运营新渠道。

3.5.3 增强财务透明度，做好预算“公开化”

按照“业财”融合机制的理念，将政府综合财务报告信息系统与高校事业务系统集成融合，具体而言，就是借助物联网、信息化共享平台，优化对账机制，实现动态更新，打造覆盖高校财务全流程和高校业务全环节的一体化集成系统，其特点在于能够在业务项目开展始初，同步进行财务预算、成本核算，财务支出凭证自动编制，并实时生成政府财务报告和决算报告相关数据。从而将财务管理、报告数据和具体业务开展工作两者合二为一，效率双提升，更能从源头把关，利用机器语言来“做事”，一方面减少人为因素干扰，保证财务数据的真实性和准确性，另一方面有效整合资源，为各级领导决策提供辅助和支撑，更好地提示各层级事务领域存在的问题和隐患，杜绝不良土壤滋生，推动高校财务事业向科学化、专业化纵深发展。

4 结语

随着我国高等教育事业的稳步发展，地方高等学校的资金短缺问题日渐凸显，为了避免紧平衡产生的负面影响，优化资源配置越来越受到高校的重视，与此同时对现行高校预算绩效体系也提出了更高更严格的要求。文章围绕地方高校“十四五”发展规划，打开了预算绩效管理新思路，将资金的引导效应和聚集效应发挥到最大，为地方高校事业发挥不可忽视的保障作用。

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