整体性治理视角下的街道体制研究：运行逻辑与优化路径

王燕妮

摘 要：街道办事处是我国城市基层人民政府的派出机构，是最基层的行政组织，向上承担着履行派出其的政府下派的行政事项，向下指导社区进行自治。“街居”治理模式运转取得了成效，有效保证了我国城市基层社会的稳定、安全，基本满足了辖区居民公共服务需求。但近年来随着城镇化进程加快，城市快速膨胀，街道管理体制出现了众多不适应。借鉴整体化治理理论，推进街道体制改革，需要理清和稳定政府、市场、社会边界，加快推进职能转变；高度重视并充分运用信息技术提升区域管理整体效率效能。

关键词：整体性；街道；改革；职能

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.021

2019年中央城市工作会议召开，为我国城市发展和城市工作指明了方向，也为加快推进街道体制改革提出了新要求。整体性管理脱胎于对传统的官僚体制和新公共管理模式的反思，致力于实现政府行政体系的协调性，推动政府组织系统整体运作，并顺应新一代信息技术革命的浪潮，将新型信息技术引入行政管理和社会服务，推动治理功能和层级整合，有效提升对居民需求的整体响应效率和质量。本文从整体性治理视角下研究街道体制问题，按照中央城市会议精神，为街道当前面临各种问题提供有益破解之道，助推街道全面提升治理能力和管理能力，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。

1 整体性治理理论的由来及其对街道体制运行的价值预设

整体性治理视角就是在整体政府理论指导下全面审视政府治理框架和运行模式，从协调性和整合性角度审视政府组织体系的整体运行状况，注重审视治理功能、治理层级、破碎化的职能以及信息技术应用等方面的整合以及提供无缝隙、非分离的服务，致力于解决管理碎片化、管理力度分散等问题。

1.1 整体性治理理念下的街道体制运行

传统科层制治理理念强调条块治理模式，“条”为治理层级从上至下的分权及授权，“块”则为职能部门的专业分工，然而职能部门的细分和过分片面追求部门职能化，导致条块分割严重，缺少合作协调，部门本位主义突出，形成部门壁垒，碎片化管理严重。整体性治理理念是在传统科层制治理理念的基础上，进行优化改良，以协调、整合和责任为治理机制，对治理条块、职能、部门间关系等碎片化问题进行有机协调和整合，从部门本位主义走向整体效能主义。

整体性治理理念以“满足公民需求最大化”作为主导理念之下，首先，参与街道体制改革各方要充分理解街道是政府与社会互动的基础平台，是政府与居民连接的接触点，其本质职责是更好地服务辖区居民，街道改革的方向应是致力于建设服务型政府，转变街道职能，同时在其“指导”下的社区居委会应淡化行政色彩，牢固树立服务理念。其次，街道体制改革的目标应是坚持辖区公众利益最大化，街道应关注辖区各个不同阶层和群体的需求，充分提升公共服务的广度和覆盖面，将对辖区的局部管理和服务扩展为全部辖区的管理和服务。再者，街道和社区服务应当更精准地掌握辖区居民的诉求和动态，并有能力提供个性化公共服务，对辖区居民的各类诉求及时、便捷、快速、有效响应，确保对辖区管理和服务的精准性。总之，在整体性治理理念下，街道工作的一切出发点都应是解决居民遇到的问题、满足居民的需求，以问题解决为导向而整合整理各种力量和各方资源，强调整体效能主义。

1.2 整体性治理结构下的街道体制运行

在整体性治理理论下，治理结构是提倡扁平化的网络治理结构。行政决策机构能更及时、充分、准确掌握公众的公共需求，并及时动态了解公众的公共需求变化，使行政决策更为精准、有效；同时也使得行政资源的配置和使用更有针对性，资源投放速度更快，对公众的公共诉求响应更及时，也能在更大范围内组织更多资源对公众需求进行满足，提升行政整体效率。

在传统行政管理和官僚体系均是科层结构，但多层级结构导致在管理过程中出现一定的问题：纵向职能部门命令之间不协调，横向属地管理的GDP发展主义。而按照整体性治理理论，在街道体改革过程中应关注行政管理层级之间的关系，简化压缩管理层级，在纵向上减少行政层级，在横向上加强部门之间的关联度，以有效减少信息衰减，从而提高资源投入和使用的效率，避免资源无谓耗损，将传统科层结构金字塔式治理结构下的分割式管理模式转变为现代扁平化网络状治理结构下新型管理模式，实现条块之间、块块之间更好地沟通协调，提升街道管理的整体效率效能。

1.3 整体性治理运行机制下的街道体制运行

在整体性治理理论下，治理运行机制强调管理主体之间资源和优势互补。依据2022年修订发布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》：街道办事处是由市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，设立的派出机关。街道办事处的主要职责是履行派出它的政府交办的职责，同时也对辖区内居民的意见和要求进行反映；其中行政职责主要包括公共管理、公共服务、行政执法、综合管理、公共安全、应急处置以及统筹协调等事务事项；同时街道与居委会是指导、支持、帮助与协助开展工作的關系。在这样传统的街道管理体制下，街道办事处作为派出机构，对辖区内上级政府部门的派出单位不具有法定管理和领导权限，同时派出它的政府的职能部门可以独立于街道按自己意思对街道配置资源，因此街道并不能有效整合上级和条块在本街道的行政投入和执法权限。正是由于街道的统筹协调无力，在街道运行过程中出现权责碎片化、职能碎片化、资源配置碎片化、公共政策碎片化等问题。

按照整体性治理理论，应加强上下级之间和条块之间的责任和相互之间的信任，通过强有力的统筹协调和整合，将治理功能、治理层级、各有关部门（含公私部门）进行整合，实现各层级各部门在街道投入的行政资源实现有序、互补运行，确保辖区内的政策、规则、服务供给、监控等协同高效运转，以街区整体公共效益最大化的方式运行。

2 当前中国街道体制的运行逻辑及其权责缺陷

2.1 我国街道体制的运行逻辑

为了更好考察街道办事处职责，本文以2022年H市CN区HQ街道办事处为例进行分析。HQ街道是CN区人民政府（共辖9个街道和1个镇）派出的9个街道办事处之一，管理国土面积4.08平方公里，下辖16个社区，根据第六次人口普查结果2010年辖区内户籍居民为59551人。根据2022年CN区人民政府网站数据，HQ街道办事处共有12位部门领导（其中2位调研员派出援滇、1名为武装部长），下设党政办公室、干部人事办公室、社区党建办公室、社区自治办公室、社区平安办公室、纪工委、监察办、总工会、营商服务办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、武装部等12个部门。从上可以看出：

一是从HQ街道的机构设置可见，HQ街道主要是综合协调机构，除了总工会和武装部外，其他部门均以办公室的形式存在，市场监管所、税务所、公安派出所等具有执法权力的机构均不在HQ街道所属机构中；具体的行政管理职能较弱，这与其是CN区政府派出机构的性质是一致的。

二是结合2022年HQ街道预算收支总表，其支出事项包括城乡社区支持（占全部支出86.23%）、社会保障和就业支出（占全部支出6.62%）等。由此可见HQ街道的主要职责包括政治管理、社会管理、公共服务以及部分经济统筹。对社区的投入、引导、管理、服务是其最主要的职责，确保上级各级党组织和政府的决定、政策和各项工作部署、工作安排在社区落实落地；同时承担辖区内公共卫生、文化体育、就业等公共事业的发展职能，还负责辖区内经济发展软环境建设，统筹做好营商环境服务。

三是从2022年HQ街道预算收支总表我们发现，HQ街道的全部财政收入均来自财政拨款。这也是与HQ街道办事处的机构性质保持一致，这是街道办事处与乡镇虽然具有相同的行政级别，但两者在机构属性却完全不同。乡镇是一级独立的政权形式，具有完整的党委、人大、政协、政府机构，按照宪法规定的一级政府一级预算的规定，乡镇具有自己的征税权和税收收入，但街道却没有；乡镇具有独立的行政管理职能但街道却没有。

总而言之，街道办事处是我国城市基层人民政府的派出机构，是我国政府在城市最基层的行政组织，履行着人民政府的行政管理职能，是城市管理的直接组织者和城市创新管理的直接推动者，管理着城市日常事务，是国家城市行政管理体制的末端、行政管理感知神经的末梢，连接着广大居民自治组织社区居民委员会（以下简称“居委会”）和基层人民群众，向上承担着履行派出其的政府下派的行政事项，向下指导社区进行自治，主要职责是将上级党委和政府的政策、部署和安排向辖区内居民传达和统筹协调落地，做好辖区公益事业、社会稳定、城市管控等工作，同时指导社区自治，及时了解辖区居民诉求并向上反映。

2.2 现行街道体制运行状况及存在的不足

一是街道功能超载、职能不明。由于我国政府与市场的边界没有完全理清，各级政府之间职责边界也不是清晰界定，上级行政机关依据其行政支配地位可以将大量的事项压向下级行政机构，处于行政体系末端的街道则只能将上级转过来的事项全部照单全收。政府与市场之间关系不稳定，导致政府职能不清、经常处于变化和扩张中，并通过行政体系将政府职能的变动和扩张传导至街道，不管街道是派出机构还是一级实体政府，上级机关都将自身难以处理、不愿处理或来自更上级的任务一股脑全都派到了街道，街道职责不断膨胀、功能超载，自身的定位越发模糊，“上面千根线，下面一根针”一定程度上成了街道的真实写照。

二是街道的机构膨胀、庞杂但职能不足。在街道职责膨胀和功能超载的背景下，街道的机构也随之膨胀，并呈现无序状态，与街道承担的众多事务所需的职能并没有匹配起来，行政运行成本也不断增加。从HQ街道的机构设置看，从HQ街道的机构设置看，存在着党政两套体系并行，并有各自独立的职能部门承当相应事务；而且从机构设置看，机构之间存在着大量重叠职能。同时，依据法律规定，街道本身不具有法定独立的行政管理权和行政执法权，只是受托代理派出它的政府的行政职权，街道实际现代城市社会治理所需的职能并未得到满足。這种双向性错配导致街道体制运行越来越不顺畅，运行成本高企，统筹力度明显不足，出现了权责矛盾、效率低下等各种不适应。

三是抑制了社区自治功能发育。从法理上看，街道办事处是行政机关，社区居委会是居民自治组织，两者之间不存在行政上下级的领导与被领导关系。但事实上社区居委会工作人员由街道选聘和管理，造成了居委会对街道的依赖，在街道功能超载的情况下其在可能范围之内将本应自身承担的事务转嫁向居委会，这既在一定程度上抑制了居委会自治功能的发育，又在一定程度增加了居委会的行政色彩，在任务分解考核和过度留痕等工作要求下又进一步降低了效率，多方面弱化了居委会本应具有的功能。

3 实现街道运行逻辑优化的具体路径

街道治理是国家治理体系中的重要一环：街道的治理能力、管理能力，是国家治理能力和管理能力的重要组成部分。街道行政管理体制运行是否顺畅，直接关系执政党对城市基层社会的管理和服务能力，直接影响着人心向背，事关政权稳定。借鉴整体化治理理论，应当采取多种措施推进街道体制改革，实现治理理念、治理结构、运行机制质的飞跃。

3.1 发挥党建引领，理清和稳定政府、市场、社会边界，加快推进职能转变

党的领导是保证我国社会主义各项事业取得一个又一个胜利的根本保证，也是确保街道治理取得成功的根本保障，要发挥党组织在街道治理中的核心引导作用。充分发挥基层党组织在社区建设中的核心作用，配优配强街道和社区基层党组织，发挥战斗堡垒作用，通过党建引领确保基层党组织在社会管理中积极发挥不可替代的作用，有效服务社会，深化鱼水深情，确保辖区居民充分感受到党组织的温暖，同时也确保辖区阵地牢牢掌握在党的手中。

加快推进政府职能转变，进一步深化“放管服”改革，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，稳定政府事权，这是有效街道体制改革的基本的前提和外部条件。在现有情况下，应连同派出街道的政府、街道和社区居委会，在社会治理的大框架下整体梳理、区分街道应具有的职责。当前应当突出街道的公共服务与管理职能，将公共服务与管理职能作为街道第一位的职能，街道的资源也应主要投入到该领域，街道将主要关注区域安全、公共卫生、文体事业发展、民生反馈等；同时进一步弱化经济发展和统筹职能职责。淡化社区居委会的行政色彩，充分发挥社区的居民自治组织功能，破除街道对社区的强制性指令和隐形领导，确实构建街道与社区之间的指导、合作关系，并牢固树立服务意识，提升管服务的精准性、全面性，提升自我管理的号召力、凝聚力、公信力。

3.2 加强街道职能调整和机构改革

应加强街道职能调整和机构改革，将管理性职能和服务职能进行区分，将工作内容和性质近似的机构进行整合。从政府与社会的功能看，将街道主要定位为履行基层政府的管理性职责，其服务功能逐步向社会组织进行剥离，在社区自治的框架下街道的服务功能主要向社区自治组织居委会和社区公益性组织让渡。一般体制机制改革都涉及上下相邻、左右相近的机构同步调整职责权限，在政府内部行政事务职责划分看，应减轻街道的行政负担，将街道办事处定位为行政管理的综合统筹和监督协调，将有明确归属的专业化管理职责回归各级政府职能部门，尤其是街道作为办事机构不具有独立的行政管理职能，应从其剥离行政执法工作。

3.3 高度重视并充分运用信息技术提升区域管理整体效率效能

一是在数据方面，加强辖区信息的数据化转型，确保辖区社会公共管理和服务所需的数据能全部数字化并被采集或获取，同时对数据进行清洗，依据管理服务目的对数据进行归集。二是确保网络畅通，实现辖区内公共事务、公共要素互联互通。三是建立与政府相关联的街道管理服务信息平台，与街道管理服务相关的信息可以依托该平台进行汇集、识别、整理、清分、反馈、下发。四是加强信息化基础设施建设，积极主动运用云计算、机器学习等先进技术，加快街道管理智能化水平，为统筹协调提出建议和信息支撑，为居民诉求提供个性化實时响应，实现街道管理和服务能力由事后介入推进为事前预警、事中干预，更精准、更及时。

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