以高质量监管释放金融创新活力

时红秀　邬嘉晟

在2023年3月中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》中，金融业是重点改革行业之一。我国自20世纪90年代以来主要基于分业监管理念设置的一整套机构框架和法律规则，几经变化，至此基本上告一段落，通过此轮改革，必然朝着中国式现代化建设和高质量发展的新要求转型，金融监管格局和金融业发展态势必将出现“重构性”演变。对金融改革方案的多方解读，迄今为止似乎集中在三个方面，一是通过机构整合而出现的职能调整和权责重划；二是国有金融资产所有权的实现形式改革；三是监管机构的行政事业编制变化，以及由此带来的监管从业人员的身份和薪酬待遇影响。需要深入思考的是，党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。那么金融业应该发挥怎样的作用？未来金融监管努力的方向和重点何在？

金融安全和金融业高质量发展同样重要

统筹安全和发展，在金融业里尤其重要。对于金融创新和金融监管，已有的研究文献可谓浩如烟海，这些都是长期金融发展史上持续不断的创新驱动、时常出現的金融动荡迫使监管当局应对和反思的产物。但从风险防范角度看，监管过度和监管不足在金融史上仍然交替出现，迄今不绝。后者因监管不足，个别金融创新可能通过金融体系传导汇集，酿成系统性金融风险，加剧危机动荡；前者为避免危机和动荡，监管者严防死守，陷入“放乱收死”的循环，结果抑制了金融创新，失去其催生技术创新的机会或迟滞产业升级进程。

如果说维护金融安全和金融稳定是底线和保障，那么促进金融业发展、激发金融活力以支撑高质量发展就是目标和方向。经济社会发展的过程，可以理解为社会剩余通过金融业的动员不断涌入实体经济的过程。经济要实现高质量发展，必然要求有足够的金融创新作支撑。统筹安全和发展，要求在保证金融发展效率的同时降低金融风险，在发展和安全之间寻求适当的均衡点，其可被称为“适配性”。这样金融创新与金融监管之间就形成彼此相容、共生促进的良性关系。“彼此相容”就是金融创新的每种行为均有相应的监管进行匹配；“共生促进”是指金融创新与金融监管之间相互协调，彼此成就、相互促进。

警惕中国金融监管理念的“历史锁定”

回顾历史上的三次产业革命，每一次技术进步和产业升级都由不同类型的金融作为支撑。正如陈雨露在《工业革命、金融革命与系统性风险治理》一文中指出的，第一次产业革命的重要标志为蒸汽机的改良与大规模运用，与之相对应的金融业态便是大型商业银行体系，相应的金融监管则为以中央银行为代表的一系列制度设施。第二次产业革命的重要标志为电气化和内燃机车，对应的金融创新是资本市场和投资银行体系发展，随后的金融监管也围绕货币稳定性和资本市场公开透明所展开。第三次产业革命的重要标志是计算机和信息化，对应的金融创新是以风险投资为主的各种创业投资体系。可以看到，产业革命史演变基本呈现出一幅“技术创新和产业革命——金融业态创新——金融监管变革”的脉络。对此我们不妨称之为“陈雨露观察”。

对中国来说，四十多年的改革开放和现代化建设，几乎相当于三次产业革命同时启动的进程。在此期间，中国开启了以大规模重化工业为主的第一次产业革命，相应的金融业态则以大型商业银行和中央银行体系为支撑；几乎同步跟进的以电气化和分散动力为主要特征的第二次产业革命，相应地发展出了以资本市场、投资银行体系为主的金融业态。当然，我国也及时抓住了第三次产业革命浪潮的新机遇，以各种风险投资为主的金融业态从中立下了汗马功劳。对这段历史，张维迎教授在《我所经历的三次工业革命》一文中有生动的叙述。我们不妨称之为“张维迎慨叹”。

中国的三次产业革命和三类金融业态在一代人的时间内同时出现。但这种“压缩饼干式”的发展进程容易引发一个问题：以重化工和机器大工业为主的第一次产业革命自然催生出其支撑性的金融业态——大型商业银行体系，并不可避免地成为主流金融业态，从而使对商业银行的监管占据了监管者的主要精力，自然形成相应的以商业银行为主导的监管理念。在这 种理念下，金融的风险防范、资产的可抵押性、金融主体运营的稳健性获得压倒性优势。而支撑第三次、甚至第四次产业革命需要的金融创新，则容易被视为“异类”。

中国要实现高质量发展，必须勇敢拥抱未来，这就需要构建一个适应未来创新的金融模式与之相适配，更需要一个相应的监管体系与这种金融模式相适配。从“陈雨露观察”到“张维迎慨叹”，我们有理由提醒自己，特殊的产业革命历史进程会不会造成我国金融监管理念的“历史锁定”。

有活力的金融创新呼唤高水平的金融监管

一部金融发展史，也是金融监管和金融创新之间关系的演变史。有研究表明，一个运转高效的现代市场，必须有一个相应严格而高效的政府监管做后盾。正如前不久李强总理在海南调研时指出的：“只有管得住才能放得开。”

本次金融监管改革方案中明确要强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，还特别将投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等各个环节的制度安排，能够通过更统一的制度设计，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网，快速掌控风险范围和传播链条。

坦率地讲，我国长期以来擅长的是机构监管，即以准入审批和经营牌照为表现的许可式监管。但真正能够高效识别风险的监管手段是事中监管，即行为监管和功能监管。尤其是行为监管，无论是否有牌照、是否有资格，只要在金融市场上有任何违反现有规则的行为，就能被及时发现和查处。这就意味着监管方需要有高效的风险识别能力和查处手段。这就要求监管方必须提升自身监管技能，具备超越市场主体的专业化水平，有能力对市场上无论怎样复杂的股权结构、资产构成、关联关系、资金流向进行穿透式监管。

相反，动辄靠窗口审批、发放许可证一类的监管方式，必然无法适应快速演化、充满活力的金融业。如果监管理念不转变，搞“削足适履”式的管控，一定条件下可能也能保障金融稳定，但可能会使我们错失金融创新带来的高质量发展机会。在当前及今后全球竞争形势下，这种错失可能是中国式现代化不可接受的。

在市场经济条件下，经济增长的历史其实是人们在不确定性世界里，不断通过试错而实现创新决策，推动专业化分工不断深化，从而形成竞争—合作交易秩序不断扩展的过程。其中金融通过配置风险以配置资源，源源不断地动员一个社会的剩余流向创新领域，去资助或补偿那些前沿冒险活动。这就需要构建一个实现有效监管从而促进金融创新的“适配器”。检验这个适配器“性能”的，是其能否和怎样在尽可能广泛的参与者之间，实现“出资人”与“用钱人”之间的匹配，催生更多创新。地能尽其力，人能尽其才，货能畅其流，方能打造一片生机勃勃的产业发展图景。我们分别以已有的指标体系讨论了这种适配性的存在性，以出资人——融资人——监管人的动态博弈模型讨论了这种适配性的形成机理，并以工业革命史中的若干案例，讨论适配性在不同环境和历史阶段呈现出来的后果。

如何打造金融创新与金融监管的“适配器”

“适配器”意味着金融监管机构不能过度干预金融创新，但也不能完全放任不管。应该通过适当的监管措施，支持和促进金融创新的发展，同时避免金融创新带来的风险，确保金融市场的稳定性和公平性，为经济增长和社会发展作出贡献。

金融监管体制改革引发国内外极大关注。新体制架构的落地运行需要一个过程。但从激发金融创新活力、促进金融高质量发展，以支撑经济高质量发展的要求看，下一步我国金融监管与金融创新的适配性，必然成为此次改革后亟待解决的大问题。

重塑监管理念，实现监管与激励创新的平衡。监管部門应当采取适度、有序、柔性的监管手段，避免过度约束创新活动。要在尊重市场规律的前提下，为金融机构提供便利的政策环境，以激发金融市场活力。提倡创新型金融产品与服务的研发及推广，并优化配套机制，以促进金融创新服务和产品的孵化。同时，建立健全有序的退出机制，对不符合监管要求或被监测到违规行为的金融创新行为，要给予一定程度的约束。

优化监管机制，强化事中监管能力。持续改进和创新监管机制，以适应金融市场的快速发展。加强跨部门协同，将各部门、监管机构的力量团结起来，共同组成一个健全的监管体系。利用科技手段，如大数据、人工智能、隐私计算等，实现监管部门间的数据安全共享和应用，在实时监测金融市场动态的基础上，做好金融风险的预警、防范和应对，确保风险可控，创新活动能持续推进。

监管队伍建设应突出专业化和法治化，避免过度行政化。引入优胜劣汰机制，吸引更多高水平、专业化的金融专家和法律人才涌入监管队伍，淡化行政级别和公务员身份色彩，使整个队伍具备适应新业态、新形式金融活动的监管能力。

（作者单位：中共中央党校〔国家行政学院〕经济学教研部，中共中央党校〔国家行政学院〕研究生院，其中时红秀系该校经济学教研部教授）

责任编辑：孙 爽