当前大数据警务平台实践的困境与对策

刘宇哲

（华东政法大学，上海 201620）

犯罪具有社会性，其形式、对象、危害、特征皆体现了社会发展的变化趋势。当前，数字信息技术发展日新月异，从而带动犯罪数字化趋势不断扩张，公安机关的数字化建设也不断面临新的挑战。习近平总书记指出：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”[1]近年来，全国公安机关大力实施“科技强警”战略，持续开展以“金盾工程”为载体的公安信息化建设，取得了丰硕成果。全国公安机关围绕警综平台、情报平台、地理平台等系统建设应用需要，大力开展社会信息资源和互联网信息资源的汇聚整合工作，建立了不同领域、不同层面、不同类型的大数据警务平台，公安机关掌握的数据种类不断丰富、结构日益复杂、总量急速增长。当前，各级公安机关业务工作已基本实现信息化，随着社会形势日趋动态化，云计算、大数据、移动互联网应用等新兴技术发展迅速且趋于成熟，给大数据警务平台体系的建设带来了新的挑战和机遇。在这种情况下，对大数据警务平台建设的现状进行分析，构建大数据警务平台建设的理论基础，分析当前大数据警务平台建设应用的困境并提出对策，有助于大数据警务平台在法治轨道有序发展。

一、大数据警务平台建设的理论基础

（一）多元共治理论

当前，随着科学技术不断发展，犯罪分子的犯罪模式正在发生天翻地覆的变化，而公安机关的犯罪治理体系建设也随之不断迎接新的挑战。必须注意到，面对层出不穷的新型犯罪，如电信网络诈骗犯罪等，传统的犯罪治理模式——单纯的公安机关负责制，已经无法满足当前的犯罪治理需要，必须引入其他的治理主体共同参与到犯罪治理体系的构建中来。多元共治理论起源于多中心理论，它认为：“政府的管理能力是有限的，单纯依靠政府对公共事务的治理可能存在政府失灵现象，因此必须引入第三方参与市场治理。”[2]在多元共同治理的视角下，刑事犯罪的治理工作并不仅仅依赖于公安机关这一单一的权力中心，还涉及政府其他部门以及企业公司。在公众认可的前提下，这些机构和组织在各自的层面均有可能扮演犯罪治理主体的角色。大数据平台有其自身的科技前瞻性、数字创新性、技术复杂性，而以犯罪打击、惩罚、治理为主要工作的公安机关在面对这样的技术平台建设时，往往会出现能力不足、技术不力、人员不够等困境，这时就需要由其他主体，如一些互联网企业、通讯科技企业、国家数据信息统计平台等，参与到大数据警务平台的建设中来。而多元共治理论，为其他非传统治安主体参与大数据警务平台建设提供了正当性。

（二）数字治理全面参与理论

在当今信息革命和智能互联网深度融合发展的背景下，去中心化与再中心化会导致两极化结构的加剧，微粒化与再组织化会导致利益群体的重新解组，而智慧化与高风险化会导致不确定性的增加。传统那种单元的、纵向的、管制的治理策略已难以立足，“共建共治共享”的治理路径就成为不二选择。其中，社会组织无疑是十分重要的参与力量。[3]近年来，数字化越发成为各类新型犯罪的典型特征，犯罪手法、犯罪方式、变现渠道都与数字信息密不可分，而当前传统的犯罪治理模式中，犯罪治理体系数字化程度有限，数字信息传递不畅，数字整合效率低下，因此必须引入数字治理的理论，将数字信息技术应用到警务系统建设中，以应对数字化的新型犯罪。

（三）协同治理理论

协同治理是指一个或多个公共机构在制定或实施公共政策或管理公共计划或资产的过程中，与非国家利益相关者共同参与集体决策的一种管理安排过程，这种决策过程是正式的、以共识为导向的。[4]协同治理理论一开始是由德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯（H.Haken）提出的，国内的学者将其运用于社会治理之中。何水认为，作为治理社会公共事务的理想模式，协同治理应当是在公共管理活动中，以网络技术与信息技术为支撑，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。[5]协同治理理论为各类社会主体参与大数据警务平台建设提供了理论基础，各个犯罪治理主体之间，并不是冲突、对立的关系，而是具有共同利益的协同合作体，因此我们就需要研究如何在保证公安机关占据大数据警务平台建设主动性的前提下，通过法律法规的规定、协同机制的建立、奖惩制度的应用，邀请更多社会主体参与大数据警务平台的建设，提高大数据警务平台的建设和应用效率，最终实现“科技强警”。

二、当前大数据警务平台建设应用实践

（一）境内实践

在“科技强警”这一战略方针的引导下，随着公安系统大数据战略的部署和智慧警务建设的持续推进，大数据已成为我国社会治安综合治理体系建设的重要力量，为治安防控工作的跨越式、高质量发展提供了关键的助力。随着公安大数据警务平台建设应用的不断发展，尤其在近年来大数据技术、云计算技术以及5G 通讯技术迅猛进步的大环境之下，各地公安机关当前已经积累了大数量、多种类、广范围的数据资源。2022 年，中国公安大数据行业市场规模达到148.8 亿元，较上年同比增长15%。[6]本文着重介绍三个建设已经较为成熟的、具有较强代表性的大数据警务平台。

1.“i 闽警”新一代智慧警务信息综合平台。“i 闽警”是福建省新一代智慧警务信息综合平台，为全省公安民警提供了“一站式”的警务工作平台，目前已集成全省22个警种的195 个业务系统，重点整合归并直达基层的核心业务系统37 个，注册用户超6 万人，90%应用移动化，实现了公安业务“全流程、一站式”办理，按照“服务发展、服务群众、服务基层、服务一线、服务实战”的宗旨理念，遵循“统一标准、联动协同、开放共享、共筑生态、安全可控、智慧赋能”的建设原则，运用大数据、云计算、人工智能新技术，采用“省市一体化”建设思路，为省市建设者提供一个安全开放的平台生态，为各级公安机关领导、专业警种和一线实战部门民警提供一站式智能化的工作台，创新打造了数字新时代的智能警务操作系统。

2.深圳“AI+智慧新警务”。2018 年10 月，深圳公安以“深”字开头统一命名首批13 个信息化攻坚骨干平台，推进智慧新警务建设，实现核心战斗力和社会治理能力跨越式发展。通过大力开展智慧新警务建设，深圳市公安局现已建成深云、深警、深微、深知、深众、深海、深穹、深基、深目、深政、深融、深源、深明等“深”字头系列平台13 个，上线移动警务App153 个，最大限度地把资源投向派出所，推动建设成果在基层落地开花。[7]

深圳公安在智慧新警务方面，主要有三大创新做法。一是统筹建设与整合数据并进，把100 多个系统整合为6 个核心平台，将1500 多亿条数据清理入库，实现“一次采集、全警共享”。二是以问题和需求为导向，加大创新。据了解，深圳公安与中国电科、华为、腾讯等顶尖创新企业合作，成立18 个攻坚团队，建立联合创新实验室，以集群式移动应用为突破口，研发出警务云终端“深云”、民生警务“深微”等平台，让警务走向信息化。三是集中和共享数据，打造共建共治共享的社会治理新格局。深圳已建成全国首个交通联合指挥调度中心，还与华为共同研发了“城市交融大脑”，用大数据重构治理模式。

3.南京“智慧警务服务中心”。“智慧警务服务中心”全称“智慧警务综合审批服务中心”，即“智慧警务Mall”，它于2018 年11 月在南京江北新区正式启用。它有“网证”申领、“无人警局”自助服务、公安行政审批等“五大旗舰店”，能够实现日均2000 余件次的办证需求。“智慧警务Mall”的设计以“复兴号”列车为模型，长达数十米，命名为“智慧公安号”，它依托大数据和人工智能，不仅让群众不需要在窗口排队便可自主办理出入境签证、户籍等许多业务，而且有效节省了警力，让智慧警务真正落地。[8]

（二）境外实践

与中国国内对于大数据警务平台的研究多侧重于具体实践应用不同，国外学者对于大数据警务平台的研究更具广度和深度。其主要集中在理论探索、模型框架、实践应用三个方面。但也存在一些不足和缺陷，比如缺乏跨国比较和跨学科合作、大数据警务理论化和概念化、对大数据警务的伦理问题和法律规制问题的探讨和研究。同时，在美国、英国等国家，由于社会体制的不同，大数据警务平台的制作往往由私营企业主导，成为政府（警察机关）向互联网信息公司购买的一项服务，其具有一定的市场化商品性质。

1.美国PredPol 警情预测系统。美国PredPol 警情预测系统的制作团队由美国南加州一群专业人士组成，包括数学专家、社会学家、犯罪分析师和政府官员等。该系统主要用于分析和预测财产犯罪，如盗窃犯罪、抢劫犯罪等。该系统的运作方式是通过特殊算法对区域内历史犯罪数据，包括犯罪地点、案发时间、惯犯信息等，进行分析，进而找出未来一段时间内有较高概率会发生犯罪事件的高风险地区。具体到警务实践中，当警员开始操作系统之后，该系统可以在地图上标识出一个边长为500 英尺的矩形区域，即系统认为的该警员在当值期内的重点巡逻区域。

另一方面，由于PredPol 的保密协议，目前无法得知已经将PredPol 警情预测系统实装至警务工作中的城市数量。由于PredPol 是基于区域历史犯罪数据进行测算的大数据平台，其本质上预测的犯罪行为仍然是已知的。基于“壁垒”理论，这种预测系统增加了警察在少数族裔地区的巡逻次数，反而可能会恶化社区的警民关系。

2.日本“数码警察”移动警务App。“数码警察”是由日本东京都警视厅开发的一款警务智能App。在App 的“地图”一栏，可显示周边不法行为高发的各个危险区域。“公开搜查情报”一栏可以详细显示最近收集到的犯罪者情况，包括其年龄、性别、相貌、特征、照片等。一方面提醒使用者提高警惕；另一方面，在遇到不法分子或辨认出犯罪嫌疑人时，用户可以通过App 导航指引，到达最近的警察署报警。

在遇到诈骗、儿童拐卖等罪案时，App 使用者也可马上点击相关按键联系警察，必要时还可打开App 内的警铃，震慑不法分子。“数码警察”还专门设置取证录像功能，方便使用者记录下当时的情况，日后作为证据提交。

三、大数据警务平台建设应用困境分析

（一）平台建设的系统性困境

当前，我国的大数据警务平台建设已经初步完成，大量大数据已经开始在公安机关的侦查与治安实践中发挥作用，但是当前我国的平台建设规划缺乏系统性。第一，建设思维落后。当前公安大数据平台建设的思维已经落后于当前的大数据技术，大数据警务平台的建设思维停留在了大数据这一概念的最表面，即仅仅将大数据理解为“大量数据”，忽视了对各个层面、各个领域的数据进行细致地清洗，导致了大数据反而成为一团乱麻，难以发挥真正作用。第二，平台建设研究缺乏理论支撑。无论是大数据技术抑或平台互联网技术，对于传统以打击犯罪、刑事侦查、维护治安为主要任务的公安机关都属于新事物，其建设亦处于新生阶段，当前学界对如何建设大数据警务平台也没有形成统一的、具有战略指导意义的观点，导致了大数据警务平台的建设缺乏学理上的支撑。第三，总体平台建设体系性不足。在当前大数据时代发展的背景下和“科技强警”的战略指导下，建设大数据警务平台的重要性已经为各级公安机关所公认，然而由于缺乏统一的认识、集中的部署，大数据警务平台的种类繁多、作用各异，有时以地域进行划分，有时又以治安的不同领域进行划分，这种杂乱无章的大数据平台建设导致了部分大数据“死角”的产生，降低了大数据的精度以及作用范围。

（二）平台应用的友好性困境

目前来说，我国公安机关已经充分意识到了大数据警务平台的应用需要极高的专业性与技术性，也加强了公安民警专业性的培养与训练，但是从整体大数据警务平台应用的全局来看，专业性仍有较大提升空间。第一，平台设计制作缺乏专业性。由于近年来公安院校的改革与发展，越来越多的公安民警，尤其是年轻的公安民警具备了初步的计算机软件设计知识，可以制作出能够初步完成治安、侦查任务的大数据警务平台，但是相较于市场上的其他同类大数据平台，设计上普遍仍有较大缺陷，导致实践中出现公安民警用不懂、不愿用大数据警务平台的情况，使得大数据警务平台没有起到其应有的作用。第二，平台操作使用缺乏专用性。当前大数据警务平台的建设已经初具规模，部分大数据警务平台的功能也已经较为完备，然而由于缺乏系统的、针对性的平台使用培训，部分公安民警并未全面、熟练地掌握大数据警务平台的运用，往往只会使用单一的、简单的部分平台功能，其他复杂的、高专业性的功能则被闲置了，这大大降低了平台的使用效率。第三，平台协作联动专业性不足。当前，大数据警务平台种类繁多，不同领域、不同地区、不同单位之间都有各自的平台与系统，在这种情况下，仅仅依靠一个平台就试图解决某一刑事案件、完成某一治安任务是非常困难的，需要多平台进行联动，才能发现犯罪线索、固定犯罪证据等，然而当前多个警务平台往往由不同的部门分管，协作效率低、专业性差，多平台联动办案难以实现，掣肘了大数据警务平台的实践应用。

（三）数据收集的效率性困境

大数据警务平台以数据这一资源为核心，其建设、应用、协作都离不开数据的收集。从当前我国数据收集情况来看，一方面，数据的数量已经较为充足，数据的种类已经较为全面，能够初步服务于大数据警务平台的运用；但另一方面，在数据收集的准确性、有效性以及收集效率等方面，还存在着一些问题。第一，数据收集准确性不足。部分数据在收集时，存在着浮于表面、形式主义等问题，不能准确地反映数据来源的特征，在初步收集之后，也没有数据审核机制来修正初步收集中不准确的数据，直接影响了大数据警务平台应用结果的准确性。第二，数据收集有效性不足。当前，由于大数据警务系统所需要的数据来自各行各业，未给数据收集的格式制定明确、统一的标准，导致能够真正用于大数据分析的数据在全部收集数据中占比较低，一些数据即使准确，也需要再次地清洗、整理才能加入数据库之中，又加大了公安民警的工作量。第三，数据收集效率低。由于数据收集人员缺乏科学、系统的培训，数据收集的方式缺乏新意，不同系统中的数据流通性差，部分数据收集仍以填表、摘抄、问卷调查等形式进行，再加上数据的时效性特征，导致同一类数据重复收集，加重了被采集数据对象的心理厌烦感，大大降低了数据收集效率。

（四）价值判断的规范性困境

大数据警务平台作为新兴科技，其在现代侦查中的作用毋庸置疑。然而正是其创新性的特点，导致传统的社会规范对其的约束、规制尚且不足，这就导致我们在建设和应用大数据警务平台时，有时会陷入价值判断的困境。第一，数据隐私风险。对于个体来说，数据这一无形物同其他有形物一样，属于其不可侵犯的私人财产，尽管单一的数据并不一定有具体的价值，但是如果利用大数据整合数据创造侦查或治安上的价值时，隐私权问题是必然要考虑在内的。第二，伦理道德困境。大数据的出现同样带来了伦理问题，由于大数据的特性，其运作的过程以纯粹的理性为主，然而由于警务工作的特殊性，其内容往往与社会规范、道德伦理高度相关，具有较高的感性因素，与现在大数据服务的领域，如无人驾驶、智能家居等具有很大差异，因此必须考虑大数据警务平台在使用中的伦理道德风险。第三，法律法规风险。大数据警务平台提高了公安机关的侦查效率，同时也大大冲击了现有的法律体系，当前在“科技兴警”的方针指导下，大数据警务平台的技术本身已经有了较快的发展，但是在法律层面，无论是《刑事诉讼法》还是《公安机关办理刑事案件程序规定》等指导公安机关侦查的法律，都没有对大数据警务平台这一新兴技术做出明确规定，相关立法尚付阙如。

四、大数据警务平台建设困境对策初探

（一）树立前瞻思维，系统部署平台建设

要按照大数据警务系统的内在机理，基于“科技强警”的基本原则，不断优化各类数据的运用机制，打造具有体系化的综合大数据警务平台。第一，提升平台应用质量。各级公安机关在把握平台建设主动权的前提下，要积极引进外部先进技术、优质资源以及社会全方位信息数据，要将自己的思维与最新的大数据思维进行同步，建设能够符合警务实践需要的高质量应用。第二，实现各平台融合协调。各级公安机关应当根据自己的警务需要，在上级公安机关的统一下，对目前使用的大数据警务系统进行系统性的整合，去除各个系统中重复的部分，填补系统的缺陷。第三，融入行政区域建设。各级公安机关可以将大数据警务平台与当地的其他行政电子系统融合起来，如税务系统、海关系统等，提高平台的利用效率，也能够进一步将其与社会治安综合治理进行对接。

（二）加强技术培养，强化民警专业能力

必须认识到，“科技强警”并不只是装备强警，如果没有与之匹配的专业技术人员，再好的装备也无法发挥其作用。第一，强化技术培训。在公安院校，要开设具有创新性的、实践意义的大数据课程，提升他们的技术能力，使得公安机关不断注入人才活力。第二，加强警企合作。部分大数据警务平台是由公安机关通过官方程序外包给符合资质的互联网技术企业制作的，在制作的合同结束之后，绝不能让企业甩手不管，应当定期邀请企业中的技术人员对公安机关负责大数据条线的民警进行培训和指导，甚至可以邀请他们在线下的平台中心进行定点驻守，带动公安民警技术能力的提升。第三，固定平台运用范式。大数据警务平台从根本上来说，仍然是侦查工具之一，对于不同类型的案件和不同要求的侦查任务，平台的使用方式当然也不同，应当注意总结经验，形成范式，在下一次碰到同类案件时就可以遵循之前的运用范式，提高侦查效率。

（三）建立统一标准，提升收集数据质量

大数据警务平台的数据质量，直接决定了大数据警务平台的运用效果，因此必须采取措施改善公安机关当前收集数据的质量。第一，规范操作细则。对于不同的数据采集，既要针对其特殊性，制定符合统计需要的操作细则，也要注重其普遍性，即以客观性、准确性作为制定操作细则的根本原则，同时在现有的数据收集操作上，要增加二次核查的程序，以确保错误的数据得到修正。第二，统一数据格式。当前在数据收集的实践中，存在着普遍的格式不统一的情况，导致收集完的数据还需要再进行二次清洗，耗时耗力，因此需要在第一次数据收集时就进行格式上的统一，并且在各个行政区域进行推广，提高数据收集的质量。第三，建立追责制度。在数据收集的过程中，要将每一项数据的收集都具体落实到个人、单位，一方面能够增强数据收集人员、被收集对象的重视程度，另一方面也能进行责任上的追究。

（四）明确价值规范，贯彻“以人为本”原则

大数据分析、人工智能、算法等高新科技在公安机关的警务活动中发挥越来越大的作用是大数据时代发展的必然趋势，但高新科技产品设计者、研发者和使用者仍是人类自身。因此，必须坚持贯彻“以人为本”的原则，在警务活动中，大数据警务平台只能作为警务人员的工具，而不能代替警务人员做出执法、维护治安上的决定，警务人员也不能因此免去其责任。第一，完善立法规范。在进行立法时，应当把握两个尺度的平衡，一是提升大数据警务平台的应用能力以提高侦查效率，二是确保个人、企业、国家的数据隐私不被侵犯。第二，明确价值规范。具体而言，警务人员与大数据警务平台在警务工作中的地位是不同的，“以人为本”的价值规范，要求执法、司法的结果最终仍然需由警务人员判断并且负责，而不能完全按照大数据警务平台的结果进行决策，这是警务活动中运用高新科技必须坚守的底线和遵循的基本准则。第三，加强学理研究。对于大数据警务平台的适用，除了刑事诉讼法学、刑法学、法理学等传统法学科之外，也涉及社会学、政治学、伦理学等其他学科的研究，应当注重跨学科学理研究的协同合作，在吸收国外当前研究、立法实践的经验基础之上，达成共识，以助于现实中的大数据警务平台实践。

结语

随着社会的信息化程度不断提升，数字信息技术在公安机关侦查与治安实践上的应用也越来越广泛。大数据警务平台作为大数据技术在公安机关治安领域的实践应用，其实践效果直接反映了我国公安机关的信息能力。近年来，在“科技强警”战略的指导之下，在建设、应用、协作等方面，我国的大数据警务平台的实践都已取得一定成效。相信随着相关法律的完善、建设体系的优化、数据技术的发展、复合型侦查人员培养工作的加强，大数据警务平台必将在警务工作中发挥更大的作用。