制度变迁视角下的消防治理现代化：现实考量、理想图景与路径探索

李 斌

（云南省德宏州消防救援支队，云南 芒市 678499）

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。消防治理作为国家治理体系的重要组成部分，正经历改革转制后的理念重塑、体制重构、职能重整、力量重组，必须在制度变迁的视角下分析面临现状、展望发展图景、规划实践路径，坚定不移朝着消防治理现代化的目标迈进。

一、现实考量：消防治理现代化的基础条件与短板赤字

当前，在推进消防治理现代化的进程中，已经积累了一些条件，具备了一定的发展基础，同时也要清醒地认识到存在的不足，有针对性地加以改进①。

（一）公共消防资源总量有所增长，但供给不足、配置失衡的情况依然突出

近年来，各级加大财政投入力度，公共消防资源总量持续增长。“十三五”期间，各级财政共投入消防经费4371 亿元，新建消防站2349 个、市政消火栓69.8 万个，新增消防车1.2 万辆、个人防护装备151 万件（套）、灭火器材47 万件（套）、抢险救援器材35.7 万件（套）[1]。但是，公共消防资源供给不足和配置失衡的情况依然较为突出。从消防基础设施来看，全国仍有907 个县（市、区）和开发区尚未组建消防救援站，城市消防站缺建40%以上，市政消火栓欠账率近15%，农村地区公共消防基础设施欠账更为严重。从消防力量建设来看，国家综合性消防救援队伍编制员额19 万人，仅占总人口的万分之1.37，远低于发达国家平均水平，与发展中国家相比也有较大差距。全国已建成并投入使用的消防站中还有631 个没有编制、2837 个达不到最低人员编配标准。从资源配置情况来看，受经济发展水平影响，还存在中西部欠发达地区远低于东部发达地区、农村地区远低于城市地区、弱势群体远低于普通人群等公共消防资源配置失衡现象[2]。

（二）社会消防认知水平有所提升，但行为动力、行为能力不足的情况依然突出

近年来，随着“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的一再强调和《消防安全责任制实施办法》的出台，各级各部门的消防安全责任进一步明晰。尤其是随着追责力度加大，“消防工作是消防部门一家之事”的旧观念已经有了很大程度的改观，社会整体消防认知水平有了较大提升。但是，认知与行动之间，有时是“咫尺之间”，有时却是“千里之外”，从认知能力到行动能力的转化，依然任重而道远。从日常表现来看，消防安全认知能力到行动能力的转化之所以还有较大差距，体现在主客观两个方面。在主观方面缺少行为动力，即做好消防工作的正向激励与做不好消防工作的反向惩戒还不足以令行为主体自觉自愿做好消防工作。在客观方面缺乏行为能力，即纵然有做好消防工作的主观愿望，但是欠缺消防安全风险识别、风险治理等方面的能力，导致行动能力不足，行动效能不高。

（三）消防改革转制持续推进，但能力差距、素质短板、制度缺失的情况依然突出

全国公安消防部队集体转制组建国家综合性消防救援队伍后，担负防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责，提请全国人大常委会修改《消防法》并开展执法检查，部署实施三年专项整治行动，持续推动队伍转型升级、提质强能、固本拓新。《国家综合性消防救援队伍整合改革方案》出台后，又提出了新的改革任务。从目前的情况看，消防改革依然在路上，还有不少工作要做。在队伍能力素质方面，从灭火救援来看，面对大幅拓展的“全灾种”职能任务，队伍专业能力很难在短时间内跟上，人少事多的矛盾十分突出，“高低大化”等传统灭火救援难题和极端气候灾害、城乡洪涝、大震巨灾、森林草原火灾扑救等新增救援任务使得挑战加剧；从防火监督来看，一方面是人员编制太少，无法有效承担起防火监督工作任务，另一方面是监督执法能力普遍有差距，监督检查“查不出问题”，“不会查、不愿查、不敢查”以及执法程序不规范、执法质量不托底等问题还时有发生。在法律制度建设方面，《消防法》亟需系统修改，配套法规、规章亟需出台，消防监督执法的边界亟待厘清，消防安全源头监管与事中事后监管脱节的问题亟待解决。

（四）社会消防安全环境有所改善，但“旧疾未除”“新病又生”交织叠加的情况依然突出

“十三五”期间，全国各级消防救援机构共检查社会单位4000 万余家，督促整改火灾隐患5800 万余处，临时查封64.6 万余家，责令停产停业、停止使用、停止施工42.3 万余家，为促进经济发展、维护社会稳定发挥了重要保障作用。但是，全社会消防安全基础薄弱的现实困境还未得到有效改善，发展中又衍生出许多新问题，深化改革的进程中还将面临更多新挑战。在传统领域，一些风险隐患长期累积、居高不下，老旧商住混合体、“多合一”场所、群租房等问题普遍，“高低大化”、“老幼古标”、人员密集等场所风险很高，电动自行车引发的亡人火灾频繁发生。在新兴领域，风险聚集、监管缺位的情况突出，储能电站、密室逃脱、电商物流、私人影院、婚纱影城等行业安全监管职责不明确，消防整体防控水平较低。特别是近年来，自建房、厂房仓库等用作商业服务场所的风险凸显、难以防控。老隐患与新风险并存，高风险城市与低设防乡村并存，尤其是农村消防安全治理尚未形成有效的模式，消防安全风险隐患存量难减、增量难控、变量难防的现实难题亟待破解。

二、理想图景：消防治理现代化的逻辑演进与价值导向

消防治理现代化作为当前和今后一个时期消防治理的奋斗目标，应从逻辑演进和价值导向方面确立较为清晰的理想图景。

（一）消防治理现代化的逻辑演进

消防治理现代化既是一个奋斗目标，也是一个奋斗过程，其基本逻辑是：完善消防治理体系→提高消防治理能力→实现消防治理效能，这三个方面构成一个有机整体。

1.消防治理体系现代化。消防治理体系现代化是指党领导政府、部门、企业和社会组织等多元主体，通过实施体制机制改革和制度创新，不断构建和完善系统完备、科学规范、运行有效的消防治理制度体系的过程。消防治理体系现代化是消防治理现代化的前提和基础，可以从两个维度分析。从制度建设的维度，针对当前消防治理存在的体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力等情况，亟需加快制度创新、增加制度供给、完善制度配套、强化制度执行，健全消防治理的“四梁八柱”。从治理主体的维度，要健全完善党委领导、政府主导、单位主责、公众参与的多元治理体系，实施协同共治，切实做到党政同责、一岗双责，进一步明晰政府、企业、公众等多元主体的消防治理权责，形成全社会合力推进消防治理的良好格局。

2.消防治理能力现代化。消防治理能力现代化是指消防治理主体发挥制度优势，对消防治理资源进行科学、合理、公平、高效配置，最大限度提高消防治理效能的过程。消防治理能力现代化是消防治理现代化的核心和关键，这一能力不仅包括党委、政府在消防治理中的领导、主导能力，也包括企业等市场主体落实消防安全责任，实现消防安全自主自治的能力，通常所说的安全自查、隐患自除、责任自负和消防安全“四个能力”都包括在内，同时还包括社会组织和公众参与消防治理的能力。

3.消防治理效能现代化。消防治理效能现代化是指通过健全消防治理体系，强化消防治理能力，实现消防治理效率提高、效果改善、效益增长的目标。消防治理效能现代化是消防治理现代化的标准和目标，消防治理体系和治理能力建设，都要围绕这一根本目标来开展。检验消防治理体系和治理能力建设成效，也必须以消防治理效能是否改善作为根本标准，科学细化量化具体指标，赋予相应权重，进行综合考评。近年来消防救援局连续提出的转型升级、提质强能、固本拓新的要求，都是对推进消防治理体系、治理能力和治理效能建设的具体回应。

（二）消防治理现代化的价值导向

价值导向是指在多种价值取向中将其中某种或者几种取向确定为主导追求方向的过程。方向不对，努力白费，消防治理现代化只有确立正确的价值导向，才能确保正确的奋斗方向。作为一种基本的公共安全服务，公平合理是消防治理最基本的价值导向，主要应体现在以下几个方面：

1.人际公平。我国宪法明确规定，公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，任何公民享有宪法和法律规定的权利。体现在消防治理方面，公民应平等享有国家提供公共消防安全服务的权利，不应因身份、地位、年龄、职业、性别、健康状况、教育程度、宗教信仰等方面的不同而受到区别对待。需要特别强调的是，由于老弱病残幼等弱势群体更容易受到火灾的威胁，因此需要采取更为有效的治理措施，提供更加精准的服务。

2.域际公平。幅员辽阔、区域差异大是我国的基本国情。体现在公共消防资源配置方面，客观上存在区域配置失衡、城乡配置不均等情况。推进消防治理现代化，就是要通过采取增加投入总量、强化中央调控、统筹区域发展和城乡发展等方式，进一步优化公共消防资源配置，最大限度缩小公共消防服务供给的地区差距、城乡差距，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中最大限度体现消防治理的域际公平。

3.族际公平。从广义上看，族际公平属于人际公平的内容。我国是一个多民族国家，民族分布呈现出大杂居、小聚居、交错居住的特点。由于各民族的文化传承、民族风情、用火习俗、建筑风格等方面各不相同，在消防治理方面也应因情施策、精准施治，使各族人民都能享受国家公共消防安全服务，为筑牢中华民族共同体意识贡献消防智慧、消防力量。

4.代际公平。代际公平是可持续发展战略的一项重要原则，即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。这条原则在环保和资源开展利用领域强调得最多。在消防领域，为了加强环境保护，我国已于2005 年停止生产哈龙1211 灭火剂，2010 年停止生产哈龙1301灭火剂。再如，做好文物古建筑消防安全治理，必须注重保护文物古建筑的原貌，为后世留下珍贵的文化遗产，这些都是代际公平理念在消防治理中的体现。

三、路径探索：消防治理现代化的体系重塑与能力迭代

消防治理现代化的逻辑表明，治理体系是前提，治理效能是目标，治理能力是关键[3]。实现消防治理效能现代化，必须推进消防治理体系和能力现代化。

（一）健全依法治理体系

法治是治国理政的基本方式，是推进消防治理现代化必须遵循的基本思维方式和行为方式。要“跳出消防看消防”，充分借助社会资源，可采取专家参与、委托调研、委托立法与自身立法相结合的方式，对现行《消防法》进行一次全面修改，加快出台配套法规规章，对消防执法的权责边界进行精准界定，使消防执法人员心有所畏、行有所止[4]。要跟进国家机关改革进程，对《消防安全责任制实施办法》进行修改，进一步厘清相关部门的消防工作职责任务，真正把“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求落到实处。要学习借鉴公安机关的做法，出台119 报警受理范围规定，避免用“全灾种、大应急”这样模糊的提法混淆具体警情受理范围，造成公共消防资源的浪费和基层的无所适从、疲于奔命。

（二）健全综合治理体系

社会化是消防工作的本质特征，综合治理是消防治理的重要方法，也是我国的治理优势所在，是指多部门联合运用多种方法手段对消防安全领域开展的治理行为。要充分发挥消防救援机构专业监管的作用，用好用足消防监督执法手段，提升监督执法质效，形成监督执法闭环，严肃查处消防违法行为。要充分发挥信用监管的作用，让消防安全失信行为成为“过街老鼠”，各部门实施联合惩治，努力营造全社会消防安全守信行为蔚然成风的良好风气。要充分发挥检察机关的法律监督职能，对带有行业性、系统性、区域性、典型性的消防安全突出问题实施协同共治，视情发送检察建议书、提起公益诉讼。要着力解决乡镇以下缺乏专门消防机构和消防力量的问题，健全基层消防治理体系，打通城乡消防治理的最后一公里。要构建精准消防宣传体系，广泛利用优势宣传资源，将消防知识运送至千家万户，发动广大群众投入到消防治理中，打好消防群防群治战。

（三）健全源头治理体系

消防安全源头治理是指针对治理对象抓住其本源问题而进行的彻底整治，体现了预防为先、治本为主、标本兼治的原则，是提升社会本质消防安全水平的重要举措。要健全城乡消防规划体系，尤其要把好消防安全布局关，最大限度降低因消防安全布局不合理而带来的难以消除的消防安全风险。要把农村消防规划纳入乡村治理的内容，重点解决农村消防水源缺乏、道路狭窄、建筑耐火等级不高、电气线路敷设不规范等问题。要健全建设工程消防设计审查验收制度，把好建设工程的消防安全源头关，防止带有先天性消防安全隐患的建筑投入使用，留下无穷后患。在当前对源头监管与事中事后监管实行“分段式”管理的体制下，要着力抓好管理衔接，消防救援机构要全面参与到消防规划、重大建设项目评审等环节，提出专业意见。

（四）提升系统治理能力

消防安全系统治理是指运用系统性原则和方法进行的消防安全治理。这是一种整全性的思维模式和行为模式，与零敲碎打、头痛医头、脚痛医脚的运动式治理模式相区别，要求治理者能够做到前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。要综合考虑辖区经济社会发展实际，因地制宜采取消防安全治理措施、治理方法，总体上与当地发展阶段相契合，最大限度嵌入社会发展进程，可适度超前但不能完全超出当地承受能力。要对辖区消防安全形势做出全要素、全方位、全地域的分析研判，在此基础上科学实施决策、系统配置资源，可考虑分阶段、分步骤、分轻重缓急加强针对性资源配置，逐步实现能力提升。要对治理行为进行全过程、全流程、全周期的精准管控，坚决杜绝“口号治理”“数字治理”“纸面治理”“形象治理”等不良现象。

（五）提升科学治理能力

消防安全科学治理是指要坚持实事求是原则，遵循消防工作的客观规律进行科学谋划，防止用“拍脑袋决策”“长官意志”代替科学决策、民主决策。客观上看，中国幅员辽阔，各地情况千差万别，发展程度、产业结构、生活习惯、民间习俗、文化传承都有很大的区别，没有一种治理模式能够全国通用，必须充分调动各地的积极性、主动性，探索适合当地实情的治理方式。要增强消防治理的精准性，实现治理项目化、项目清单化、清单责任化、责任时效化，有针对性地解决重点难点问题，有效防范化解重大风险，防止粗放型的“大呼隆”治理，一哄而上，雷声大雨点小，见不到治理成效。要建立容错纠错机制，在不断试错中发展和完善治理方法，不断发现新问题，整改新隐患，在治理中学习治理，真正提升科学治理的能力水平。

（六）提升持续治理能力

消防治理是一项始终与人类社会相伴相随的治理活动，只有新的起点，永远没有终点。任何想要毕其功于一役，通过一个或者几个专项整治解决所有问题的想法，都是不切实际的。要保持战略定力，对于法律规定的职责、研究决定的事项，要树立久久为功的心态，坚持不懈地抓下去，有些领域的治理，甚至要持续抓几年、十几年，甚至要一直常抓不懈，才能确保成效。要树立功成不必在我，功成必定有我的信念，尽量避免短视行为，不搞政绩工程、形象工程，一代接着一代抓，一茬接着一茬干，实实在在夯实社会消防安全基础。要善于在接续治理中总结完善制度，形成管长远、能持久的消防治理措施，在全社会形成稳定的消防治理预期，让治理者和参与者都知道如何行止，而不是千人千面、五花八门，令人无所适从。

注释：

①本文第一部分内容的相关数据，都引自尾注[1]的文献。