云南“边疆治理”发展史略

赵悦彤 吴之清

（1.云南意远文化传播有限公司，云南 昆明 650217；2.云南师范大学，云南 昆明 650500）

人类步入新时代，城市化过快导致社群解体、生态失衡、犯罪增多、生活失序，维护社会秩序的新机制“社会控制”[1]应运而生。19 世纪末社会学开始关注，接着人类学、法学、政治学也渐次介入“社会控制”的研究领域。

一、何为“社会治理”

社会管理发端于西方和苏联，在我国发展较晚。首先，这些理论形成有多种范式:社会秩序、福利国家、新国家管理等，其行政弊端明显:政府和权利部门私欲膨胀、机构臃肿、效率低下，于是就出现新理念“治理”，这个词源于古希腊，西方认为治理(Governance )是相对于传统统治(Governance)而言的；福柯提出“治理术”认为应该把“硬治理”改为“软治理”；自1989 年世界银行提出“治理危机”后，“治理”概念就被广泛使用。

其次，国内学界对“社会治理”也达成普遍共识:治理是指“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，并在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，满足公民需要；”[2]社会治理是指“政府、市场、社会组织、企事业单位、社区以及公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。”[3]我国依次提出类似理念:“社会管理”、“改进社会管理保持良好的社会秩序”、“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

最后，直至中国共产党第十八届三中全会正式提出“社会治理”命题，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，”[4]社会系统治理，就是要在党的领导下牢牢把握社会治理的主动权，积极引导和支持社会力量参与到治理当中来；依法治理就是要从传统管控向法治保障转变；综合治理就是要充分发挥成员的协同作用，从一元转变为多元，齐心管治、综合行动，从根本上解决矛盾。

总之，传统政府在组织、调节、监控等方面行使权利，其作为单一主体对经济、文化、生态和医疗等进行干预；现代行政要求多种主体参与，平等地合作、对话、协商和沟通，让资源得到合理分配、矛盾得到及时化解、安稳得到全面维护、价值得以充分实现。

二、云南边疆：边情与文化

中国云南与缅甸、老挝、越南山水相连，16 个跨境民族与之有地缘、血缘和族源的关系，边境之间通过互市、通婚、节日等交流形成长期睦邻友好关系，这深刻影响着边境日常生活和彼此文化，乃至民族团结、社会和谐、边疆稳定和国家安全。历史上，东南亚地区受到了中国文化、印度文化、伊斯兰文化和基督教文化的影响，两千多年来，中国和东南亚地区的文化交流伴随着经济交流进行，我国的儒家、道家文化也经由云南传入东南亚地区，至今仍在东南亚的华人聚居区有着深刻影响。云南特殊的自然生态环境、复杂多变社会、多元和谐文化，随着“一带一路”倡议，面向南亚、东南亚开放的格局已经形成。

首先，鉴于中国与南亚、东南亚的互动关系，促进地区政治、经济、文化等方面的交流，可以达到“文化认同”，便于加强我国边疆民族的社会治理。其次，在文化多样和社会开放的今天，云南民族的多元文化则是积累资源、凝聚力量、更新观念、化解矛盾、减少压力、协调进步的社会资本:一者，处理好其与主流文化的关系，是促进民族团结、营造社会和谐、打造边疆稳固、保障国家安全的保证；另者，以社会主义核心价值理念为其道路作引领，则是边疆治理的正确路径。最后，云南边疆历史上往往成为不少民族因战争内斗、环境恶化、生计变更而流离失所、背井离乡的避难之地，由此传统上形成多元性、层次性、变异性的复合体，但民族意识、生存自尊、地区保护相对较强；它们在凝聚心理、强化意识、维系认同等有其独特优势，其在边疆行政中有维护区域治理、规范民族伦理、加强民族团结等方面有积极作用。

总之，云南少数民族思想文化作为一种社会意识形态，有价值观和道德观的评判，对社会有调适、整合和凝聚的功能，但现代化理念要求将其纳入国家共同体意识来调整。社会主义核心价值观是各民族文化变革与调适的标准，其理论上指导各民族文化进行深层调整，实践上可以加快边疆民族融入“中华民族多元一体”的大家庭，使各民族文化更好地融合而朝着现代化迈进。

三、云南边疆：“管理”与“治理”

20 世纪80 年代，随着世界经贸飞速发展以及局部地区动荡不安，社会诸多诉求迫使传统管理方式面临变革，人文社科领域也应运而生“社会治理”理论，这个理念被越来越多的人广泛使用。我国也正式提出“社会治理”，成为了特色社会主义建设的主旋律，其理论就是要挖掘社会潜力、激发组织活力、优化管理能力，“社会管理”从而变成了“社会治理”，我国行政也从“管理”阶段踏入“治理”行列。

首先，云南边疆民族是中华民族的重要组成部分，这个区域是国家整体的一个部分，边疆治理同样从“社会管理”转到“社会治理”，“审视民族地区的社会治理，不能离开中国的大环境”[5]；在国家整体格局中，云南边疆民族区域应该服从并服务于它，即“社会的利益绝对高于个人的利益，必须使两者处于一种公正而和谐的关系之中”[6]。然而，由于边疆民族地区的特殊性，使得其治理观念又有其独特的个性；边疆的特殊性与国家整体性让我们理解“国家不能被理解为一个均质、单一的实体，它是政治、经济、文化不平衡的不同区域组成的一个互动系统”[7]。因此，要理解这个概念才能解读好云南边疆的社会治理问题。

其次，2020 年我国已经打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康，战果让世人瞩目。在全面建设社会主义现代化国家时期，边疆民族区域也和其他地区一样，面临着功能转型、结构变迁的困境，也有利益诉求多样化、治理情况复杂化的趋势，云南边疆行政转变为治理理念也是必然。还有，走进新时代，国家对边疆的政策有一定的顺延性和一定的差异性，即在政府政策框架下允许民族地区有一定的自主权，而在少数民族关系方面要遵照“汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族”[8]的情况，在民族融合的同时要积极促进局部地区的发展。因此，云南边疆民族同其他地区其他民族一样，行政理念也要从传统管理向现代治理转变，强调边疆民族的“社会治理”问题。

最后，社会治理新格局的建构与完善，是我们党对传统治理和社会结构进行全新的变革。就新一轮政府、社会、市场以及公众关系，基本模式就是:整合资源形成共建、激发参与实施共治、促进合作达到共享，强调其合作性和公共性的特色，这也回应了社会治理对合作者的需求和期待，诠释了人类价值以及利益诉求等内涵。相应地，云南边疆也积极推行制度建设和法制建设，减弱政府控制能力，动员广泛的社会力量参与，激发组织活力、化解复杂矛盾、健全和谐稳定的边疆安全体系。

总之，国家重视边疆民族的社会治理问题，在促进民族团结、巩固边疆稳定和整顿社会秩序等方面下功夫，大力扶持边疆民族的发展，使边疆经济得到极大提振，让民族社会早日迈入国家发展的快车道。由此，国家对边疆社会的治理亦有一些思路，注重由边疆管理转向边疆治理。

四、云南边疆：认识与实践

在社会历史进程中，文化如同黏合剂，把民族成员和社会群体牢牢捆绑在一起，因为在社会不同领域，各个民族文化都蕴含着独特的生存智慧，还有经实践检验的发展策略以及相关的变革路径，这也为民族社会的治理提供重要依据和参考，并且形成了一定的认识。历史中的边疆是一个偏僻落后而远离京畿的荒芜之地，是“未开化”、野蛮的代名词，与文明、现代截然不在一个频次；边疆是除地理因素之外的异域存在，它是政治边缘亦是文化边缘，在边疆张力作用下，其文化作为一种“他者”存在容易被解构，加强“中华民族多元一体”的爱国主义思想教育应该成为常态，由此融入社会主义核心价值观引领的“社会治理”势在必行，由此思想上形成统一的认识。云南边疆面临跨境民族的文化交流、跨境婚姻、劳务合作和商贸往来等问题，把跨境民族治理与跨国区域治理有机结合，构建边境、政府、组织和民族等多元主体参与边境协同治理模式，让边疆逐渐融入“社会治理”体系，依法对民族事务进行引导和规范，实现社会利益最大化，这在行动上有了统一的认识。

首先，边疆是多元文化形成的场域，文化的多样性发展却丰富了文化整体内涵，人们习惯以内地观念来看边疆文化的多样性，正是民族多元融合而形成中华民族共同体。“边疆完全可能是充满活力、智慧与创造力的，甚至，由于特殊的历史机缘，边疆可能生产出一种‘中心'并不具备的知识。”[9]。所以保护文化生成的多样性，是边疆文化治理的前提，更是边疆社会治理的重要组成部分。重视边疆民族文化，强调其多样性就是要积极开发文化的社会功能，“新时代边疆文化治理就是要实现边疆地区各民族文化的相互协调，实现费孝通先生所实现的‘各美其美，美人之美，美美与共，天下大同'的各民族文化和谐共存的局面。”[10]关注边疆民族生活与生产实践，了解其物质基础和精神指向，从而更好引导其文化履行相应的社会职能。“社会之间借助‘文化现象'进行的融合，”[11]可见，文化是社会治理中最活跃的因素，发挥文化功能是社会治理的创新方式。因此，萃取边疆民族的政治、文化、民族等认同理念，是着力培育中华民族共同体意识的重要一环，其中的民族团结则是中华民族多元一体的关键，边疆民族族有这样的地理环境和社会基础，其治理必然卓有成效，这是云南边疆从文化角度切入融入社会治理的思路。

其次，边疆民族地区关系重叠、矛盾丛生，这个复杂的社会是“人们交互作用的产物。”[12]传统意义上的边疆，因其地理特殊而使其安全问题成为国家重点关注的话题:走私、贩毒、偷渡等是边疆稳定的重要威胁，这个非传统安全“作为时代变化的产物，是安全从观念到实践被引入新的时代内容的结果；”[13]这个情况是云南边疆要融入社会治理的理由。

最后，经济全球化使复杂的民生问题更加严峻，融入国家发展的特殊区情压力剧增。可喜的是，党的十九大明确指出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。可见，唯有发展才能消除贫困、缓解矛盾、保障安全，才能优化国家的整体规划。例如，把公安边防部队全部转为人民警察编制，保证了党的绝对领导，是我国边疆民族地区治理由应对传统威胁转为非传统威胁的举措；注重我们的内部管理和环境治理，加强德育宣传、文化教育，多渠道展开主流意识形态的政治引领，积极发挥边境基层党组织的示范作用，增进民族团结、促进互助共荣。诚然，思想指导、文化固边、爱国教育，实效性也越来越明显。这是云南边疆融入社会治理的实践。

总之，随着改革开放的进一步扩大，我国对边疆民族地方管理赋予了新的内容，其治理也随着社会历史语境的变化而有新意，这个必然转变遵循了“实事求是”、“一切从实际出发”的马克思主义哲学原理。云南边疆迎来了“社会治理”模式，随着实践的进一步深入，民族社会也将获得全新的发展。

五、云南边疆：“社会治理”

边疆民族社会长期被封建专治统治，它是“依靠宗法一体化结构的强大组织力量建立起来的封建大国的存在，必然具有相当苛刻的内稳条件”[14]，社会在政府绝对控制和强权手段管理下维持运转，这是明显的地区统治和社会管理。建国后，贫苦大众翻身做了主人，大家积极参加到社会管理中来，然行政管控思维依然非常强势，虽然在民族区域自治中村民自治组织有一定的活跃性，但其实践仍然是政府管理占绝对优势。这是边疆民族社会治理的前身，也是边疆发展备受热议的话题。那么，云南边疆怎样才能把政府与社会、政府与公众紧密结合起来，形成“齐心共管、互动发力”的治理模式呢？

首先，边疆是偏僻、闭塞、落后的代名词，而其社会进步与国家整体发展的新思路是一致的，这样边疆地区的社会治理也被提到议程上来。具体做法就是要革除政府独掌公共事务的权力，把各种主题的利益吁请纳入社会事务，尽可能理顺一些权属关系，避免行政命令主导，敞开多元矛盾诉求的大门，建立边疆社会治理的多样化体系，鼓励多方参与、积极协调和对话协商等方式，更加民主而平等的进行决策。

其次，传统国家战略中的边疆是一个国家主权边界划分，为保护国家整体利益，更多的强调地缘政治、经济话语等理念，与睦邻友好交流、合作共赢的发展概念也在一定程度上拓展了国家安全空间。在发展全球化感召下“国家的利益已经大大超越其领土范围，并与其他国家的利益交织在一起”[15]。这样，以往地理结构当中的“核心与边缘”提法明显不适应当前形势，对维持国家非主权利益的超边界存在是有害的。应国家现代行政要求，尤其是“一带一路”南亚东南亚区域战略，使云南边疆的社会治理有了新内涵。

还有，我国与周边国家的交流，还能激发边境与内地的交流互信、协调共融和互助发展的资源潜力；边境、边缘与中心、核心二元对立正在改写，云南边疆一跃成为开放的前沿，从封闭走向吸纳、从狭隘走向包容，这个民族融合可开创“你中有我、我中有你”的局面，而这正是现代化治理的最佳境界。可见，边疆民族的生存发展之道已经脱离单向管理手段，转变面向内涵丰富的社会治理，以适应国家战略主导、民族区域崛起、保疆爱国培育的发展需要。

再有，步入新时代，我国的市场经济获得快速发展，转型发展得到提升，然而新的利益格局又存在新问题、新挑战:就民族区域的经济发展参差不齐，边境人口流动、文化融合也大大加剧了社会结构的复杂性，新的安全问题日趋突出。云南边疆民族地区虽然传统粗放的管理模式已经悄然改变，可其规范性不足，成熟度不高，但将民族区域自治和社会法治结合，因其民族特殊性和多样性而有自治的功能优势。

最后，民族地区的社会治理当然要符合国家治理体系和治理能力的现代化要求，同时照顾民族意愿与利益诉求。让社会力量参与到多维建构中，通过全维布局与多维构建实现内在统一。通过调试、优化、改革与发展实现自我创新，让法制与自治结合而发挥自治优势；在组织引导和管理的同时，要解决门槛高、手续繁的问题，要培育市场、要扶持弱困；对传统革新的同时，要搭建交流平台和信息窗。

总之，民族区域自治强调少数民族在处理公共事务上自治，而政府部门是管理的主体；现代治理则要求公众积极参与社会事务的管理，即多元主体的参与，配合法制法规、明确责任权利，通过协调主体关系、激发参与热情，确保各司其职、互动协作，这就是云南边疆民族的社会治理。

六、云南边疆：共建、共治与共享

新中国建立初期，借鉴苏联模式对社会治理问题进行了可贵探索:借助权力机关来完成规划、组织、协调等社会管理，是计划经济时期的“大政府”格局，公共权力被无限扩张，极大地忽略了经济的市场调节作用，社会职能没有发挥余地，相关资源不能有效激活，政府调控常常失灵。十九提出“打造共建共治共享的社会治理格局”是对之前社会主义建设的总结与凝练,也是新时代对社会治理作出的全新设计。云南边疆民族地区是国家治理体系的重要组成部分，对其社会进行治理既要符合国家整体规划与现代化建设要求，又要符合少数民族共同意愿与地区利益诉求，相关措施都是治理体系的内在要求与治理能力的彰显。

其一，统筹兼顾要发动群众，让其参与到多维建构当中，通过全维布局与多维实践来促进民族地区的发展。云南边疆在完善现代化法治的同时，把自治和法治巧妙结合而更多关照边疆的特殊性与多样性，进一步激发自治潜力。

其二，“以经济发展为中心”战略极大地激发了市场的活力，唤醒了许多的社会力量；随着我国社会走进新时代,政府的一元单向管理模式被打破,社会多元结构也发生了多层次变迁，不同情况的社会成员愿意贡献自己的力量，都积极参与到社会公共事务当中，并以饱满的热情乐此不疲，而与之相适应的利益诉求也逐渐显现。随着我国社会主要矛盾的变化，现代化治理的推进在完善国家治理体系、提升治理能力方面显得日益重要。

其三，我国行政治理模式的变迁有三个发展阶段，这也与江必新所指出的“行政法经历的三种形态”[16]相吻合。第一阶段，建国之初,国家公共行政权由政府把持，行政机关与相关人的关系是命令与服从，表现为直接、公权力、秩序等行政模式；第二阶段，经济建设替代阶级斗争，在经济建设为中心的背景下，行政主体从国家—政府，衍生出政府一企业，由于市场经济的发展，政府也向服务型转变，方式从第一阶段单纯秩序行政转变为秩序行政与服务行政，更加方便协调经济关系，大大加强了社会福利的共享，行政向“社会协同、公众参与”靠拢；第三个阶段，除国家、市场外，出现社会治理第三场域，即社会主体参与到公共事务治理当中，政府部门与社会成员合作互建，这时的行政除授权、控权和服务外，还要积极推动社会自治、促成大众参与、唤醒公民觉悟意识，即“共建”“共治”。

可见，我国正处于第三个阶段，加大服务型政府力度，要求政府将公共事务中的一部分交给市场或者社会。这个时期参与社会治理的主体是政府、社会、组织、企事业单位、社区和个人，他们平等合作、对话、协商和沟通；政府激发公民参与意识、培育公共事务能力，形成功能互补、配置合理、资源匹配、互助共建的良性循环。多元主体的共治、巧配资源的善治成为新时代社会主义社会治理的鲜明特征，党委领导、多主体参与、治理重心下移。无疑，传统“力治”、“强治”已被现代“共治”、“善治”所取代，共治就是主体多元、方式多样、秩序合理、协调灵活，实现社会的有效治理；善治就是以人为本、随机应对、因地制宜，让社会成员有获得感、满足感和幸福感。云南边疆经历了历史的考验，如今已经融入了“共治”与“善治”的理念，逐渐开启由政府主导、多主体参与、大众受益的“共建、共治与共享”模式。