开发区代管行政区的管理困境与创新举措——基于河南省内开发区的分析

董雅梅

开发区是改革开放的排头兵，是开放政策的试金石，通过划定特定区域，实施特殊的管理体制、特殊的经济政策。我国开发区分为国家级开发区和省级开发区两个等级，前者由国务院批准设立，后者由省级人民政府批准设立，设立后作为所在地政府的派出机构，在划定的区域内行使相关职能，其本身不具有法律主体地位。经过多年的发展，开发区发展速度与发展空间之间的矛盾越来越突出，加之开发区作为政府派出机构的特殊性，一度使得开发区代管行政区成为相对最优的解决方案被广泛运用。本文在深入考察河南省内开发区后，针对开发区代管行政区的优势、面临的管理困境以及相应的创新举措展开思考。

一、开发区代管行政区模式的必然性

回顾我国改革开放的发展历程不难发现，开发区代管行政区绝非偶然。开发区成立初期规划面积一般不超过20平方公里，分布在全国各地、适应各地经济发展需要迅速壮大并形成燎原之势，成为城镇化的 “加速器” 和GDP增长点，肩负着推动新型工业化发展的重任。

以国家郑州经济技术开发区为例。该开发区于1993年设立，2000年获批为国家级经开区，是河南省首个国家级经开区，规划面积仅有12.49平方公里。开发区管委会作为郑州市人民政府的派出机构，行使市级管理权限，负责对开发区管辖区域内的经济、科技、文化、社会等行使统一管理职能，在人事、规划、土地、项目管理和基础设施建设等方面具有一定的自主权。这些自主权包括，符合国家产业政策、项目投资在一定数额以下的基本建设项目和技术改造项目，大多可由开发区组织论证、审批，超出权限的可由开发区直接报省一级审批等。具有政策优势的郑州经开区起步顺利，但发展空间不足的现实很快就摆在了面前，于是代管行政区域、发展社会事务应需而生。郑州经开区的发展并非个例。

（一）项目落地需要

A开发区引进大型制造业项目，项目建设区域延伸到临近的B县，共涉及B县a、b 两个村庄。A开发区委托B县开展a、b两村的征地工作，征地资金由A开发区承担。项目可能涉及征地的消息传开后，a、b两村村民认为征地补偿标准不应该以B县的标准为依据，应该按照远高于B县标准的A开发区征地补偿标准进行补偿。同时，a村认为b村的果园较多，果树即将挂果，在赔偿中获利较多，计划临时划定一片林地为a村争取更多补偿，b村见a村水井较多，也开始提前谋划打造临时水井的位置。征地工作正式开始，已经投入颇多的a、b两村村民自然不会轻易妥协，征地难度竟比A开发区和B县以往的工作难度更大。为了顺利完成征地工作，也为了a、b两村日后工作能够顺利开展，两村所在乡镇自然而然地站在村民的角度思考问题，帮助两村向A 开发区争取更多补偿。

为了不延误项目建设时间，A开发区不得不让步，投入更多资金。一番决断后，B县顺利完成工作，B县两村获得满意补偿，A开发区项目顺利开工建设，一切看似皆大欢喜，但实际隐痛只有A开发区独自承担。

几年后，省市政府形成决议，B县三个乡镇由A开发区代管，其中B县a、b两个村庄及所在乡镇均在代管范围内，于是双方关系发生了根本性的变化。代管前，借由项目落地将A开发区管委会副主任拒之门外的乡镇干部和村干部，在代管后第一时间登门表态，决心在今后的土地征收、项目开工等工作中发挥积极作用。

（二）保障居民生活和教育需要

C开发区规划面积不到20平方公里，远离市中心，辖区总人口不到2万，开发区管委会主要行使经济管理权限，未设立教育管理机构，开发区内也没有义务教育公办学校。C开发区管委会设立之初多为年轻同志，几年后，年轻同志结婚生子，很快便面临子女就学问题。C开发区与临近的D建成区协商辖区内适龄儿童入学问题，商定C开发区适龄儿童到D建成区公办学校入学，所需教育经费和学生借读费用由C开发区承担。但借读只是权宜之计，三五年后，当C开发区常住人口和适龄儿童达一定数量，协商借读的办法就行不通了。

代管行政区后，C开发区着手学校建设，大力发展义务教育，妥善解决辖区居民子女就学问题。C开发区因高新技术产业聚集，上市公司、龙头企业遍布，高学历人才占比普遍高于一般县（市、区），无形中提高了教育预期，带动了辖区教育事业发展。如今，C开发区代管行政区近20年，已建成投用公办幼儿园、中小学近30 所，教育事业各项指标均高于临近的D建成区，成为属地教育领域的佼佼者。

调研中了解到，越是具有竞争力的企业越重视子女就学，普遍认为教育环境优越是留住企业人才的一项重要指标，因此开发区的教育事业不仅仅是区域重点民生工作，也是招商引资、招才引智的基础配套。

（三）开发区项目建设需要

E开发区是一个中部地区的国家级开发区，鉴于开发区管委会派出机构的特殊身份，设立时仅将其作为市政府预算单位开展工作，很大程度上限制了开发区前期建设的投入，制约了开发区的发展。E开发区划定区域在城市边缘，其发展任务就是将原有的村镇建设成为现代化新城区，甚至是从一片荒地上起一座新城，单单从基础建设配套标准及资金投入来看就是一项耗资巨大的工程。如果是一般的城镇化建设，基础配套可制定几种备选方案，但开发区的基础设施是由项目协议书决定的。为了吸引足够优质的项目落地，基础设施建设投入被视为开发区招引诚意和承接实力的一部分。在开发区，基础设施建到哪一步、政府投到哪一步，以及建设时间长短等，都是在项目协议书上明确的，决定这些内容的不是开发区有没有钱，而是进驻项目的投资金额，以及是否能够给地方带来税收、就业、人才、技术等发展要素。

为支持开发区快速发展，市政府批准E开发区为一级财政预算单位，享有一般县（市、区）财政管理权限，并通过代管周边区域，使E开发区实际控制面积已达到建区最初面积的数十倍。考虑到代管行政区既有建成区土地又有县级乡镇土地，为统一标准，市政府决定，凡涉及代管区建设产生的债权债务一并由E开发区承担，这样做不仅省去了繁琐的协商环节，也便于开发区结合自身实际调配资源。但随之而来的是代管区域涉及的社会管理事务也由E开发区承担，所需投入越来越大，导致其在创造高税收的同时也累积了负债。

“先行先试” 既是开发区共有的政策优势，也是开发区作为改革开放试金石所肩负的责任。在促进经济发展、扩大产业布局、凸显发展优势的成长历程中，开发区对行政区的代管是某个阶段 “先行先试” 的创新举措。开发区发展进入快车道首先遇到的问题便是发展空间不能满足项目落地，发展动能无法支撑经济高速行驶的现实，一旦有了成功的代管经验，各地便纷纷效仿，为进入高速发展阶段的开发区增加代管区域，扩大发展空间。为用好管好代管土地，开发区将代管土地上的 “官帽子”“钱袋子”牢牢抓在手中，有效统筹地方利益与经济发展，真正实现了从招商引资到拉动地区生产总值的全流程管理。

二、开发区代管行政区的管理困境

开发区设立之初，划定区域与行政区空间分离，组织管理机构分设，以派出机构的身份行使经济管理职能，一般不承担社会管理职能，或者是经济管理权限大于社会管理权限，以保障经济发展的高效。其后在中央政策激励和地方经济发展竞争驱使下，代管行政区域为开发区拓宽了发展空间，注入了强劲的发展动力，同时地方政府陆续赋予财政税收与人事管理等权限，不断强化开发区的自主权，打造了一个个高效自主的发展空间。但任何事物都具有两面性，代管行政区域刺激开发区快速发展，同时也给开发区带来 “成长中的烦恼”。

（一）大而全的组织架构与精简高效的理念不符

开发区不断发展壮大，面积越大，企业越多，人口越多，管理所需的资源配置就越紧张，管理成本越高，这就要求开发区管委会既要能招商还要能管理。为保障整个开发区的高效运转，管理机构不断增多，人员队伍不断扩大，与开发区精简、高效的体制设置理念和组织人事管理权限产生了矛盾。一方面，类同于县（市、区）的考核标准和繁重的事务性工作促使开发区管委会向大而全的方向发展；另一方面，法治化进程中各项法律制度的完善不断提醒开发区，只有回归本位，立足本职，强化主责主业才能走上良性发展的道路。面对困局，各地开发区根据自身所在发展阶段，因地制宜，于夹缝中不断探索改革路径。

（二）难引留人才

开发区逐渐成熟，功能越来越接近建成区。从城镇化发展的角度来看，开发区在较短时间内经历了从 “县” 到 “区”、由 “区” 到 “城”的快速发展历程，各项工作任务变化快、难度大，对整体管理能力的要求高，人才紧缺成为常态。但开发区管委会作为政府派出机构，薪酬待遇不能完全脱离机关事业单位标准，同时又因其特殊性无法保证相应的政治待遇，留住人才的办法和措施匮乏。

（三）社会职能制约开发区发展

建设用地是开发区最核心也是至关重要的资源，建设用地依附土地，而土地上的社会管理事务涉及方方面面，承担社会管理职能的开发区却并不是具备 “完全治权” 的管理主体，这显然不利于开发区长远发展。与此同时，不承担社会职能的开发区也面临着主动担起代管行政区域带来的行政职能，或与代管区域的属地政府达成合作，共同为居民提供社会服务的问题。什么样的开发区适合代管，什么样的开发区适合与属地政府合作，合作的模式是什么，其核心仍是怎么解决社会管理职能问题，这个问题绕不开，关系着开发区的服务能力。

三、关于开发区代管行政区的看法

调研发现，经济体量越大，开发区越倾向稳步向前，其改革步伐越保守；经济体量越小，开发区越看重招商引资，越能感受到 “以亩均论英雄” 的压力，越希望得到属地的支持。相比较而言已经具备一定基础的中小型开发区更能及时适应改革，勇于探索实践新的管理模式。由于各级各类开发区设立时间和发展速度存在差异，代管行政区的时间也不尽相同，围绕开发区是否承担社会职能的讨论比较激烈。归纳起来，有以下三种类型：

（一）建区较早、已经代管行政区且承担社会管理职能的开发区

这类开发区大多已进入成熟期，开发区已经在地区经济发展中占有举足轻重的地位。这类开发区认为任何重大决策和改革举措都可能在这里产生不小的震荡。出于搞好搞活经济的目的，震荡最好是有利于发展，有利于提高自身排名，有利于招引人才。这类开发区认为承担社会职能不仅有利于开发区自身发展，更是加速城镇化建设、循序渐进推进城市集群化发展的重要手段，是更高战略的具体落脚点，承担社会职能的管理困境应该通过授权和明确开发区法律地位等方式解决，问题解决的过程既是城市集群化发展的过程，也是开发区完成历史使命的过程。因此，这类开发区希望通过人大立法确立主体地位，获得更多行政权力，开发区管委会的法律地位能够等同于县（市、区），机构和人员管理更加规范，并以此为基础建立符合自身实际的激励机制，吸引更多高层次管理人才。从开发区的本质与其应该承担的主责主业看，这类想法真正实现是有难度的。

（二）建区较早、已经代管行政区但未承担社会管理职能的开发区

这类开发区因区位不同可分为两类：一是地处较发达地区的开发区，因区位优势，企业容易落地，土地资源备受重视，建设成本较高。这类开发区通过与属地政府签订合作协议，不断推进财政科学化、规范化、信息化管理，构建上级政府全面统筹协调机制，开发区立足经济发展向代管区域属地政府购买服务的综合管理机制有效解决所需社会事务服务问题。二是地处偏远地区的开发区，土地资源容易协调，但企业较难落地，大多举全市、全县之力发展开发区。这类开发区无力且不需要承担社会管理职能。

（三）建区较晚且未代管行政区的开发区

这类开发区即将驶入或正在驶入快车道，在项目落地、园区管理等方面与代管区域属地存在职责不明、协调不力等情况，需要上级政府承担大量协调工作。具体又可分两类：一类出于对发展空间和对基层乡镇绝对领导权的渴求，迫切希望实行行政区代管模式并承担相应的社会管理职能，希望得到更多的法律授权和建立更加完备的管理机构，从而留住更多的优秀人才，迅速提升自身综合实力。这类开发区坚信将基层的 “官帽子” 和 “钱袋子” 管住，开发区招商引资工作就能更上一层楼，经济发展才是应该考虑的首要目标，代管行政区以后面临的管理困境并不是需要关注的重点。另一类希望解放思想，朝着高效高薪、灵活发展的方向前进。

四、解决开发区代管行政区管理困境的创新举措

自党中央、国务院2017年启动开发区改革创新发展工作以来，各地高度重视，开发区主战场、主引擎、主阵地作用愈发明显。2023年2月，党中央、国务院对深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展作出了新部署，开发区需要结合自身实际认真贯彻落实，不断探索解决现阶段代管行政区管理困境的新举措。

（一）实行服务购买，代管但不承担社会管理职能

开发区社会管理职能是营商环境的重要组成部分，同时也是开发区转型升级的重要依托，不能被排除在开发区功能以外。在这方面，贵州双龙航空港经济区就是成功探索。该区为避免因托管能力不足导致的异化托管，与原属地政府在协商的基础上设置了一年的托管过渡期，并对以后的工作进行了总体约定。双龙航空港经济区管委会以未来一段时间内的部分经济收益为成本，通过购买服务的方式，将一部分经济、社会事务反委托给原属地政府管理，其中包括但不仅限于社会保险，涉及中央转移支付及省直、市直相关部门安排的涉农、惠农、社会救济、救助、优抚、补助、补贴、补偿等各类民生资金拨付和发放工作，以及社会化管理和社会化服务工作。双方协商制定了详细的税收返还方案，签订了能够解决原属地历史上建设托管区产生的债权债务问题备忘录。

（二）实行人大立法，代管且承担社会管理职能

随着开发区不断发展，代管行政区相应的社会事务使开发区逐渐 “政府化”，开发区由原本仅承担经济管理和招商引资职能逐步向一级行政区职能的方向发展。开发区在职能不断扩张的同时也面临着行政权力的放与不放、机构编制的增与不增、法律主体地位的立与不立等问题，但开发区和代管区域属地政府之间并不都能够达成良性合作发展关系，如果两个主体在同一系统内进行考核，协调必定顺畅，否则便是 “两家事出不了一家言”。在不得不承担社会职能的情况下，有权限的地方应通过人大立法明确开发区在当前发展阶段的法律主体地位，改 “派出机构” 为 “派出机关”，明确开发区在承担社会管理职能的同时，拥有等同于县（市、区）的管理权限，保障开发区科学化、法治化、规范化高速运行。

（三）以税收促协作，实现开发区内外联动

调研中发现，各地多注重开发区管理体制的研究，往往忽视了管理机制可能和应该发挥的重要作用。应该强调的是，这里的机制不单指开发区管理机制，它包括整个地区围绕开发区发展带动区域经济发展的管理机制。近年来，开发区在行政管理上逐渐趋向县（市、区）模式，多数情况下开发区与县（市、区）是战友和兄弟关系，各负其责，相处融洽，偶尔出现项目争夺也多是开发区占优势。但在经济转型发展的关键期，在影响地区发展的重大项目落地攻坚期，开发区作为主战场，更需要地方的供给和协助，而不是孤军奋战。调研中，我们了解到一些乡镇招商的例子，例如F乡对接一个项目，因为土地无法满足项目需要，最终由县政府决定将项目落在G 镇，项目税收实行按比例分账，G镇拿大，F乡拿小，彼此皆大欢喜。试想开发区周边县（市、区）招引的项目落在开发区代管本县（市、区）土地上，同样增加本县（市、区）收入，这样就能够起到既扩大开发区政策辐射范围，又调动周边县（市、区）招商积极性的作用，如此一来，代管区域社会管理职能的配合度也将大大提高。