国有土地上房屋征收中居住权保护探析

张又文

(天津大学,天津 300072)

习近平总书记在党的二十大报告中提出,“增进民生福祉,提高人民生活品质”。居住权制度的设立初衷,旨在保护具有亲友关系或特定弱势群体间的居住利益。作为一种新型物权,居住权从权利形式上将房屋使用权在居住权人和所有人之间进行了分配,无疑为解决居民住房问题提供了购买和租赁之外的第三条制度通道,有助于推动“以房养老”和在公租房领域落实“租购同权”,对市民社会意义重大[1]。居住权制度既满足了人民对房屋利用形式的多样化需求,又提高了住房作为物的使用价值,完善了我国的物权体系。新型城镇化建设和城市更新行动作为我国经济新的增长点,在今后乃至一段时间都会发挥重要作用。与其密切相关的国有土地房屋征收工作以及征收中居住权人的权益维护,事关民生福祉和社会稳定,相关法律问题亟需进一步探讨和研究。

一、国有土地上房屋征收中居住权保护现状审视

(一)国有土地上房屋征收中居住权利保护现状

法律规范是司法实践的裁判基石,司法审判是法律实施的客观体现。在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)实施前,虽然居住权制度尚未被正式引入法律规定,但“居住权”一词在司法实践中已被广泛使用。在民事裁判活动中,法院并非将其以狭义居住权即用益物权对待处理,而是作为广义理解。为进一步研究居住权在《民法典》实施前司法实践中的适用情况,笔者在“北大法宝——司法案例”中,以“居住权”为关键词进行全文检索,将案由设定为“行政征收”,截至2023年6月20日,共获得初始检索结果545条,其中2021年前审结的案例520件。

向居住权利人提供有效保护措施,显示了人民法院对于弱势群体的积极保护态度,同时也反映出涉及其他物上权利的房屋在征收中的情况相对较为复杂。

(二)国有土地上房屋征收中法定居住权保护现状

2021年1月1日起施行的《民法典》正式引入的狭义居住权,可以视为对原有居住权利的继承与发展。法院在司法裁判中应当充分考虑居住权制度设立的根本目的——满足特定人群的居住需求,以积极的态度对涉案当事人予以保护,努力将社会主义核心价值观融入具体的司法工作中。经检索,北大法宝收录的2021年至今审结的国有土地房屋征收案件共25起,经笔者阅读筛选,并未发现上述案例中有涉及居住权人在房屋征收中的补偿案件。仅有的“冯某、宿州市Y区人民政府房屋征收补偿案”中(7)参见冯敏、宿州市埇桥区人民政府房屋征收补偿决定案:安徽省宿州市中级人民法院(2021)皖13行初30号行政判决书,载北大法宝,https://cases.pkulaw.com/index,最后访问时间:2023年6月20日。,法院也是将焦点集中在由于共同居住的房屋被征收,政府应依法保障冯某及其家人的居住权方面。

随着《民法典》正式施行,房屋征收中涉及居住权人的案件将逐渐演变为征收处理程序及补偿救济方案如何与居住权制度相衔接,以弥补征收部门与居住权人之间的法律空白的问题。本文认为,在房屋征收中,不仅应将房屋视为所有权人的财产,更应将其上升为密切联系社会公平正义、公民幸福指数的公民权益问题。现阶段对居住权人在征收中定位的缺失,完全排除了居住权人与征收机关的正面沟通,是对居住权人实际权益损害的忽视,不仅不符合我国依法行政的基本原则,亦不符合我国构建和谐征收关系的需要。随着居住权制度的广泛适用,在国有土地房屋征收工作中,行政机关应综合考量分析房屋新型用益物权的法律保护问题,为实践操作提供扎实的细节依据。

二、国有土地上房屋征收中居住权保护的正当性

(一)保护公民基本权利的需要

落实居住权人住房稳定是城市管理者治理能力的重要体现,保护好居住权人利益是创造安居乐业的社会环境的必要条件,也是城市开放性、包容性、公平性的直观表现。在不断推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中,政府不仅应在宏观方面对城市房屋征收的过程进行全面把控,更需要科学规划征收程序等微观指引,形成统一的征收补偿规范,服务于国有土地房屋征收工作的有序开展[2]。

有序推进房屋征收的首要条件,就是要妥善处理征收主体各方的矛盾纠纷。居住权人作为房屋征收的新增参与主体,理应引起政府部门的高度关注。根据《中华人民共和国宪法》第13条规定,公民的合法私有财产权同生命权、自由权一样,是与生俱来的自然权利,神圣不可侵犯。居住权人对征收所涉房屋的使用权,亦是其合法的财产权,在征收中不应被忽视。为居住权人提供稳定的居住条件是所有权人设立的初衷,亦是居住权人维持基本生活的必然要求。居住权制度正式被纳入《民法典》,是我国民法学领域的一大进步。现行法律法规对于居住权人在国有土地房屋征收方面的保护空白,亟需引起立法界与实务界的高度重视。行政机关在相关工作中,需要不断完善与提高公共管理服务职能。为顺应《民法典》的有效实施,征收部门亟需加强对征收相关细则的总结与反思,进一步强调居住权人的权益保障,充分发挥居住权制度真正的保障功能。针对现行法律对居住权人因房屋征收而导致的物权消灭仍未做出具体细则的现状,立法机关应当与政府密切配合,加快构建多元化纠纷解决机制,从不同途径探索保障居住权人在房屋征收中权益的方式方法,努力避免因国有土地房屋征收给居住权人带来的权益损失。

(二)构建和谐征收关系的需要

与租赁权人有一定的相似之处,居住权人在目前的征收中亦处于未被定位及考虑的处境。相较于房屋租赁权属于用益物权,居住权具有绝对权、对世权,而且因居住权的支配性和排他性,一经设立便具有较强的稳定性。相较于承租人而言,加强对居住权人在征收中的法律与政策保护更具备现实理由。

首先,传统居住权的设立通常存在于特殊关系人中,对居住权人的保护更多倾向于人文关怀。居住权享有排除对其居住使用形成妨碍的所有权的效力,且居住权益并不会因为房屋产权变动受到影响[3]。其次,国有土地上房屋征收涉及居住权人的个人利益为公共利益作出的牺牲与让步。《民法典》除了作出“居住权”专章规定之外,还在第327条作出了笼统性的概括规定,即居住权人有权主张在原居住房屋的补偿金、赔偿金方面取得相应比例的补偿、赔偿。现行法律对于居住权人作为被征收人的合法权益保障起到了积极作用,为居住权人获得补偿提供了有效的法律依据[4]。最后,根据物权变动原则,居住权的设立必须进行有效登记方才产生效力。所以,行政部门在进行房屋征收过程中,可以根据房管部门的登记清晰辨别有居住权的住宅,以此为依据对居住权人进行补偿,可以更好地推进征收进程。

三、国有土地上房屋征收中居住权保护存在的困境

国有土地上房屋征收的主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)出台于2011年,立法目的旨在保障被征收房屋所有权人的合法权益(8)《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”。。依据该《条例》规定,被征收房屋的补偿对象被限定为房屋所有权人,基于房屋而产生法律关系的其他权利人未被纳入考量范畴。居住权人作为新型用益物权人,与传统的房屋其他权利人存在本质差别,享有依据《民法典》第327条房屋被征收而获得相应补偿的实定法基础。因此,为依法有序保障行政征收领域的居住权存续及居住权人合法权益,切实发挥居住权制度的民生保障功能,亟需对现阶段房屋征收中居住权人所面临的现实问题加以分析。

(一)居住权人在征收中法律地位不明确

居住权人作为房屋的实际使用权人,如何界定其在房屋征收中的地位,不仅是把握现行房屋征收中居住权人制度适用的基础,亦是保障居住权制度有效、合理被广泛适用的前提。明确居住权人在征收中法律地位的核心,在于探讨居住权在房屋征收中能否作为独立客体存在。倘若居住权能够作为征收的独立客体,居住权人自然有权向征收主体请求补偿,反之则无权。居住权作为法定用益物权,以住宅的使用权价值为内容,属于使用价值权。进一步讲,设立居住权所依附的住宅因征收而灭失,居住权是继续存在还是随之消灭,目前尚未形成统一定论。所有权人获得金钱补偿,抑或是选择安置产权,居住权能否重新设立于代替住宅之上,同样是居住权人在征收中法律地位的衡量标准。

依据我国关于行政征收的相关规定,征收的客体限于房屋与土地所有权(9)《民法典》第243条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”;《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回”;《中华人民共和国土地管理法》第45条规定:“为了公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有的土地的,可以依法实施征收”。,征收的目的在于取得用益物权所依附的不动产。居住权作为房屋附属价值的用益物权,并不包含在直接补偿范围之内。因此,在补偿对象和补偿范围上,相关规定并未直接将用益物权作为征收关系中的客体[5]。理论界目前存在两种截然相反的观点:支持者主张,为切实保护居住权人的利益,居住权可以在新住宅上得以恢复[6];反对者则认为,除征得房屋所有权人同意的特殊情形外,居住权将随着被征收房屋的消灭而相应消灭[7]。

回顾居住权制度的立法进程,原《中华人民共和国物权法(草案)》(以下简称《物权法(草案)》)中曾提出房屋征收作为居住权消灭的法定事由,但最终《民法典》并未纳入上述观点。可否借此理由,认定居住权人不会因征收而丧失居住权,至今尚无明确规定。居住权权利期限的不确定性,一方面将引发“所有权被用益权侵蚀和抽空为虚空所有权”[8]的担忧,影响对居住权人合法权益的保护;另一方面,会阻碍房屋征收所追求的公共利益的实现。

(二)居住权人在征收中的补偿范围不确定

在房屋征收补偿中,房屋所有权人可以选择房屋产权调换,也可以选择货币补偿。在房屋所有权人选择房屋产权调换的情形下,通过判断居住权能否继续存在,即可以妥善解决居住权人的权益保障问题。界定补偿范围,目的在于在房屋所有权人选择货币补偿的情况下,居住权人的合法权益保障问题。根据《征补条例》第17条的规定,对于房屋所有权人而言,补偿内容包括房屋价值补偿、搬迁及临时安置的补偿和停产停业损失的补偿。相较于所有权人而言,《民法典》设立居住权的目的,是为了满足居住权人的基本生活需要,因而对居住权人的补偿不涉及停产停业损失,着重探讨的补偿内容为房屋价值补偿及搬迁安置补偿。居住权人是否享有上述补偿费用,还是仅享有其中某一项补偿,在当前法律规范中尚无明确规定。仅依靠居住权人有权享有征收补偿这一实定法条款作为保护基础过于单薄,导致实践中因为缺乏可操作的具体指引,居住权补偿难以落到实处。居住权人作为用益物权人,住房拆迁后的居住权益无法得到真正的保障。

同时,我国居住权存在有偿设立与无偿设立两种情形,是否将支付对价引入征收补偿份额的评判标准,应该分别占比补偿的多少等问题,都值得详细探讨。这不仅是对居住权人权利的保障,亦可为行政机关有理有据地开展征收工作提供法律支撑。若不对其进行明确划分,极有可能造成居住权人提出补偿方案时漫天要价等隐患,不利于合理补偿效果的实现和社会公正理念的彰显。

从征收工作的实践角度分析,征收部门作为依法组织实施房屋征收与补偿工作的机构,在没有确定法律条款的前提下,准确判断居住权保护的边界,形成合法合理的统一补偿,将成为实践的重要思考内容,进而可能出现相关部门刻意规避居住权人权益保护的隐患。如果赋予居住权人等同于所有权人的法律地位,会极大阻碍征收工作的效率与效果;若完全将居住权人排除于征收补偿的法定程序,又将有悖于立法条款与立法宗旨。在没有法律明文规定的情形下,很难确保实践中权责单位会主动维护居住权人合法权益。

(三)居住权人的补偿给付主体未规定

征收中清楚界定居住权人的受偿内容,是保障居住权人权益的基础条件,但并不能真正推动征收与补偿工作的有序展开。究其根本,居住权人的补偿责任主体才是推进征收补偿活动的关键所在,目前存在两类征收补偿的给付主体,一是由房屋征收部门直接补偿,二是由房屋所有权人间接补偿。明确补偿给付主体,是探讨居住权人能否单独签署补偿协议的前提。上述问题是衡量公共利益与个人利益的关键,也是保护征收过程所涉及三方利益的难点问题,但至今尚未形成统一的处理标准,值得理论界与实务界继续深入探讨。

补偿给付主体的确定,是落实居住权人在征收中合法权益的组织保障。现行法律法规仅针对房屋所有权人的权益作出明确规定,并未涉及居住权人补偿的给付主体。实践证明,涉及其他第三人的征收往往更具有复杂性与多样性,突出了对于居住权人的给付主体定位的必要性。目前,我国的国有土地房屋上征收存在两类给付主体:

一是房屋征收部门作为补偿给付主体。根据《征补条例》的规定,居住权人在征收关系中并非法定被征收人,在法理上缺乏直接向房屋征收部门寻求补偿的合法性。但从实践角度而言,房屋征收部门是负责补偿的责任部门,若完全参照现行法律法规解决,居住权人可能因为诉求没有合法性基础,而遭遇救济渠道不畅通的困境。各行政主体相互推卸责任,将导致居住权人的基本生存权受损,不符合合理执法性原则,也不符合构建和谐社会关系的现实要求。

二是房屋所有权人为补偿给付主体。房屋租赁法律关系中,《中华人民共和国城市房地产管理法》第52条规定了房屋租赁登记制度,但该要件并非租赁合同的生效要件,因此房屋征收部门在征收程序中,并不能准确把握房屋的实际居住人,仅能与房屋所有权人直接沟通。房屋所有权人与租赁权人通过意思自治,对承租人在房屋征收中遭受的损失提供补偿。居住权作为以登记为生效要件的用益物权,不论从强制备案的可查询性,抑或是物权大于债权的角度,能否类推适用租赁权人的补偿方式,由房屋所有权人衡量居住权的利益按需补偿,很大程度上决定了居住权人的合法权益能否真正得到保障。

(四)对居住权人程序保护缺位

《征补条例》规定了征收决定至征收补偿的整体程序,其中第10条、第11条、第14条等条文在补偿标准的制定层面允许被征收人提出异议,赋予房屋所有权人知情权、参与权和异议权。但作为房屋实际居住人和受行政征收直接影响的社会群体,居住权人并未被法律赋予与征收部门进行平等协商的权利。征收程序的法律空白,无异于剥夺了居住权人的参与权,使其不能了解和介入与其利益密切相关的征收程序,自身权益自然难以得到合理维护。

首先,房屋征收中居住权人知情权不明。对于居住权人而言,取得房屋征收补偿款项的唯一途径就是补偿协议,而享有议价权的前提是对征收补偿内容知情。丧失这一项最基本且最为关键的权利,不仅会影响居住权人在之后其他征收补偿程序中的参与权,使其无法对补偿额度进行争取,更可能导致政府公信力不彰。法律法规如果不对征收补偿中居住权人的参与地位作出明确规定,继续排除居住权人的知情权,将使其获得的征收补偿信息内容仅能依附于所有权人。征收补偿涉及房屋所有权人与居住权人双方利益,难免会产生利益冲突。在此情形下,让房屋所有权人来决定居住权人的权益,必然会增加双方矛盾,影响征收进程。

其次,房屋征收中居住权人协商权不明。居住权所依附的住宅因征收而消灭,居住权人在征收中丧失原有的用益物权。排除征收部门与居住权人平等对话的权利,不利于对居住权人的保护。居住权人在征收中的法律地位低于房屋所有权人,如何提升居住权人的对话能力,能否将其纳入征收补偿的协商程序,目前仍然没有明确规定。居住权人应在征收过程的哪一环节介入协商,还是与房屋所有权人一样,允许其在任何环节参与协商,都是值得深入探讨的问题。

最后,房屋征收中居住权人救济权不明。居住权人非房屋所有权人,《征补条例》并未赋予其在有争议的情况下提起行政诉讼的权利。居住权人不享有诉讼主体资格,其救济途径也无法律明确规定。我国国有土地上房屋征收行为由政府主导,属于行政行为,当被征收人的合法权益受到侵害时,可以根据法律赋权提请行政复议乃至诉诸人民法院。居住权人是否具有诉讼主体资格,需要根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条的规定,判断征收行为是否与权利人存在事实上的利害关系。从法院对于承租人的角色定位分析,既有司法案例皆否认承租人是房屋征收的利害关系人。居住权人作为新型物权人,在征收中是否存在法律上的利害关系,也需要明确的认定规则。

四、国有土地上房屋征收中居住权保护制度构建

房屋具有耐久性、稀缺性、不可隐匿性和不可移动性等属性特点,法律必须对与不动产相关的权利变动作出登记的特殊规定,探索居住权人的权益保障,以居住权设立的法律条件为基础,区分不同模式下的居住权人类型。在居住权设立主体方面,房屋所有权人不仅可以为第三人设立居住权,同样可以为自己设立居住权,即将房屋所有权出售给第三方金融机构,同时在此房屋设立居住权,形成以房养老的保障模式。为第三人设立居住权,根据“以无偿为原则、有偿为例外”的原则,可以分为有偿居住权人和无偿居住权人。因此,居住权人大致可以划分为以房养老居住权人、有偿居住权人及无偿居住权人三种类型。应当加快构建房屋征收的居住权制度,分别考量三类居住权人的权属差异与实际需要,形成与实践操作更为匹配的征收制度。

(一)厘清居住权人在征收中的定位

设立房屋居住权将使房屋所有权人和实际使用权人分离,发生租赁法律关系的房屋亦存在同样情况。关于承租人在征收程序中的定位,在立法层面始终未将其纳入被征收人或者利害关系人的范畴,司法实践层面亦是如此。相较于租赁权而言,居住权的权利属性属于用益物权,立法宗旨意在满足特殊群体的生活居住需要。解读《民法典》第327条的规定,可以发现居住权人不应被完全排除在征收程序外,应当赋予其在国有土地上房屋征收中享有部分权利。追溯居住权的立法进程,《物权法(草案)》第189条曾规定:“因住房灭失,住房所有权人获得赔偿金的,应当给予居住权人适当补偿;没有独立生活能力的居住权人,也可以放弃补偿,要求适当安置,但因居住权人故意或重大过失致使住房灭失的除外”。虽然该条文最终没有被纳入《民法典》,但仍可以据此判定,居住权曾被认为具有物上代位性,且应当赋予其高于租赁权人的法律地位。

征收行为应以私权的充分保护为前提,充分尊重被征收人的合法财产权益。在房屋未设立居住权的权利结构中,被征收人应当限定为所有权人。居住权人作为与被征收房屋具有密切联系的新型权利主体,因行政征收将丧失对房屋的占有、使用及部分收益的权利,因此,被征收人的范畴应当扩大至居住权人。应当注意的是,居住权人虽然可以作为被征收人,但在法律层级上仍低于房屋所有权人。实践中,应当避免过度提高居住权人在房屋征收中的地位,以免弱化房屋所有权人的决定权。

综上所述,本文认为,居住权人应当纳入被征收人的法律定位,但在法律层级上仍附属于房屋所有权人。赋予居住权人在征收补偿程序中享有部分实体权利,一方面有利于保护居住权人的合法权益;另一方面,能够通过差异权利,保障所有权人的主导地位。

(二)明晰居住权人的征收补偿范围

居住权人应当在国有土地上房屋征收活动中获得补偿,法律对此已有明确规定,《征补条例》也相应成为其主张合法权益、获得法定补偿的制度依托。《征补条例》中对于房屋所有权人的法定补偿费用分为房屋价值的补偿费、搬迁与安置补偿费及停产停业补偿费,对居住权人的征收补偿也应参照上述规定执行。但鉴于设立居住权的立法目的,在于保障居住权人的基本生活需要,因此其所享有的法定补偿范围中,应当排除停产停业补偿。

1.居住权人完全享有搬迁与安置补偿费

国有土地上房屋征收的补偿标准,强调补偿的合法性与公正性,否则会影响政府公信力及征收工作的顺利开展。彰显公平性的前提条件,是严格考察房屋的实际居住情况。国有土地上的房屋征收,必然导致居住权所依附的住宅消灭,产权人与居住权人将同时面临自行解决临时住房的问题。搬迁与安置补偿费既是国家对配合征收工作的被征收人的政策性激励补助,也是被征收人寻求过渡性住房所需的必要补贴。在该项补偿费用层面,所有类型居住权人的权利与所有权人不存在任何差异,应当享有完全的补偿。相关司法判例中,已有判决支持房屋征收中的广义居住权利人享有完全的搬迁与安置补偿费,即《民法典》颁布前的司法判例中已涉及此项费用。法院认可该项费用不应以户为计量单位,而应对所有实际居住人分别发放(10)参见周定真、周戴华等与周美华、车荷林等共有纠纷案:上海市第二中级人民法院(2019)沪02民终8732号民事判决书,载北大法宝,https://cases.pkulaw.com/index,最后访问时间:2023年6月20日。。虽然本文所讨论的狭义居住权制度的权能属性有所改变,但是在一定程度上仍然是对广义居住权利的延伸。

2.居住权人部分享有房屋价值的补偿费

除遗嘱设立居住权的情形外,权利双方需要通过签署合同设立居住权。合同内容应当基于双方的意思自治与公平协商,明确约定房屋征收中各自的受偿范围,并作为最终获偿的依据。房屋征收部门可以在征收时进行合同审查,对于合同明确约定的部分进行相应补偿;对于没有明确约定征收补偿的居住权,应当明确居住权依附于房屋所有权的基础之上,对补偿协议的确定应取决于所有权人。

一方面,在以房养老的金融模式下,应当对金融机构补偿方式的选择权进行限缩,即只能选择房屋产权调换。对于居住权人而言,设置居住权的目的是老有所依、老有所住,并非简单的金钱补偿;对于金融机构而言,在获得房屋所有权时即已承诺对居住权人的生活保障,如果放弃产权调换而选择接受安置补偿,不仅是对合同义务的违反,也将导致作为弱势群体的居住权人因居无定所而拒绝搬迁,从而引发新的征收困难。

另一方面,为第三人设立居住权的群体大多都具有家庭关系,房屋所有权人在选择补偿方式时应慎重考虑,尽量选择房屋调换。对于有偿设立的居住权人而言,如果对产权调换后的房屋环境不满意,有权提出参照承租人的补偿,由所有权人将剩余年限的居住权费用一次性返还,公平解除居住权合同。返还剩余年限的合同费用,应该仅限于居住权人提出,房屋所有权人无权强制要求;对于无偿设立的居住权人,所有权人选择货币补偿应与居住权人协商,全面考虑居住权人未来的基本生活需要,以实现对于居住权群体的权利保障。

同时,居住权人投入的房屋装饰装修费用,应作为衡量居住权人在房屋价值方面获得补偿的重要标准之一。房屋租赁存续期间面临房屋征收,承租人有权要求与出租人公平分担装修损失(11)《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第11款第4款规定:“因不可归责于双方的事由导致合同解除的,剩余租赁期内的装饰装修残值损失,由双方按照公平原则分担。法律另有规定的,适用其规定”。。对于居住权,可以参考承租权的认定规定,即作为房屋实际居住人,在房屋被征收时,居住权人对于装饰装修费用的主张应当承担举证责任。若不能达到证明标准,则由其自行承担举证不能的不利后果。如此,一方面可以合理区分与所有权人投入费用的差别,另一方面能为房屋征收部门确定房屋装饰装修费用的补偿价值提供参考依据。

(三)明确居住权人获得征收补偿的路径

1.确定征收部门为居住权人的补偿主体

当前,作为房屋所有权人的补偿给付主体,行政部门未将涉及房屋其他附属权利的权利人纳入其补偿范围。譬如,涉及租赁合同的房屋,由房屋所有权人对承租人进行补偿;对于涉及抵押等债权的房屋,债权人有权仅就该抵押物的补偿金优先受偿。对涉及居住权的房屋沿用此方式,可以降低行政机关的执法难度,但增加了补偿款项的落实难度。居住权人作为低于所有权人的被征收人,享有的其他相应权利不构成征收的实质阻碍。应当将居住权人的补偿主体确定为征收部门,以区别于其他的权利人。

一方面,居住权设立往往存在于特殊关系人之间,并且居住权人大多处于弱势群体地位,与其他权利人有着本质差异。由于特殊关系具有多样性,为保障补偿权益及其初衷顺利实现,将征收部门作为补偿给付主体,是最为公平且能够合理满足各方需求的方式。另一方面,居住权作为用益物权,在权利层级上高于其他债权人,对其进行更高的保护标准,更能凸显物权的位阶属性。如果将居住权的补偿权益转为居住权人与房屋所有权人的协商结果,由房屋所有权人对其进行补偿,与债权在征收中的地位不存在明显区别,难以匹配居住权的特殊权利属性。

2.赋予居住权人单独签订补偿协议的权利

确定居住权人的补偿给付主体为征收部门后,应继续探讨该项补偿是设立单独的补偿提存,还是统一提存于同一账户,由房屋所有权人二次转交。预判风险是完善制度的基础,规避风险后的制度是实务操作的有效依据,能有效保障制度切实可行。倘若不赋予居住权人单独的协议签订权,由所有权人转交补偿价款,难免发生所有权人与居住权人因利益冲突而克扣居住权人的补偿份额,或者所有权人领取补偿款后拖延交付甚至拒绝交付给居住权人的情况。

现阶段,尚未有具体法律条文对居住权人是否具有单独签订协议的法律地位做出明确规定,但其他用益物权人在征收中的地位对此具有借鉴参考意义。《中华人民共和国土地管理法》第46条中,对宅基地使用权等用益物权人在征收中的独立签署补偿地位已有明文规定。居住权人同样作为用益物权人,亦可以赋予其相同权利,以满足居住权人在征收中的保护需求。在这方面,美国将房屋附属权益作为单独的补偿范围,未将其与土地价值掺杂混同;日本也通过相关立法,赋予所有权人以外的主体获得补偿及其救济的权利。作为用益物权的居住权是绝对权,其合法权益亦应受到法律保护,并确立用益物权的被征收地位。在登记设立层面,居住权人有权对抗房屋所有权人之外的任何第三人,即能够基于物权请求权来保护自己的权利[9]。

(四)完善居住权人参与征收补偿程序

在房屋征收过程中,居住权人作为行政行为的直接影响对象,将其纳入征收参与体系符合时代发展要求。赋予居住权人平等参与权,将有助于形成共同治理、共同监督、共同享有的征收新格局。需要明确的是,居住权人只享有补偿程序阶段的参与权,对于征收的前期性工作,居住权人不享有参与权。

1.保护居住权人在征收补偿中的知情权

构建良好的征收前置程序,在征收决定中对各方利益诉求进行综合考量,是顺利推动房屋征收进程的必要需求,能够有效降低当事人的诉讼率。赋予居住权人享有与房屋所有权人同等的知情权,行政主体有义务告知其房屋征收信息并提供必要的协助,房屋所有权人也应对居住权人及时通知[10]。首先,政府部门作为征收公告拟定者,应当具有前瞻性,在房屋征收时有义务对是否设立居住权信息查询确认。居住权人作为房屋征收政策外部效益的受损方,将其实际情况列入征收实施方案,可以同时兼顾社会利益和个人利益。其次,可以借鉴域外经验。如《法国行政法》规定,公用征收者有义务向所有者和用益权人发出个别通知[11]。补偿协议应将涉及居住权人权益部分及时向居住权人公开,有效保障被居住权人的权利行使。最后,在发布征收公告时,应明确将实施方案印发给居住权人,对涉居住权人的权利保护部分与所有权人分开说明,并在协议中注明补偿的依据及计算方式。居住权人对补偿方案有异议的,有权申请行政复议乃至提起行政诉讼,请求撤销或变更补偿方案,以维护自己的合法权益。

2.细化居住权人在征收补偿中的协商权

《征补条例》设定的公告异议主体为房屋所有权人,如果承租人因为没有话语权而采取对立思维,将形成“零和博弈”局面,最终造成多方利益受损。居住权人作为新兴权利群体,将其纳入有效的协商机制,可以在很大程度上解决这一问题,将“零和博弈”变为“正和博弈”。

一方面,将居住权人纳入听证程序中。首先,听证制度旨在抑制公权,改变政府单向信息传导机制,积极维护居住权人的合法权利,使行政权的行使更加公平、公正、公开。其次,完善征收听证制度,保证居住权人对征收具体情况的发言权。以合理比例将居住权人纳入听证参与人员,可以提高听证的广泛性和科学性,充分保障居住权人的参与权。经过听证程序的补偿结果,不仅为居住权人的权益提供了合理保障,同时提高了政府补偿结果在居住权人群体中的可信度,进而有效提升政府公信力。

另一方面,将居住权人纳入选择房屋价值评估机构程序中。司法实践中,当事人通常对房屋征收决定与补偿方案并无异议,但基于认识差异,对房屋价值的评估结果是大多数房屋征收补偿案件的争议焦点。在补偿方面,虽然《征补条例》在第19条、第20条分别对评估机构的选定和评估结果的产生作出了具体规定,但仍难以满足实践操作需求。对此,可以参考美国关于被征房屋价值评估的规定,由征收双方分别评估后进行协商,协商未达成一致可以将此纠纷向法院提起诉讼。行政法官作为主持行政机关听证和行政裁决的官员,作出中立性裁决,以判定被征收房屋的最终价值[12]。

3.明确居住权人在征收补偿中的救济权

利害关系是用以判断行政行为和当事人权利义务之间关系的标准。指向诉的利益中的原告适格[13],赋予居住权人为被征收人的法律地位,同样意味着居住权人对征收补偿享有司法救济的权利。首先,居住权人的合法权益在房屋征过程中遭受行政机关侵害时,仅能够对征收补偿协议中与自己相关的内容提出异议,寻求司法救济;其次,公告中如未涉及居住权人的权益保障措施,居住权人有权要求征收部门对其补偿方案进行解释说明;最后,在房屋征收补偿协议签订期间,如果征收部门拒绝与居住权人签订单独补偿协议,或者征收部门同居住权人签订补偿协议后,未按照协议约定履行责任,居住权人有权向法院提起诉讼,以维护自身合法权益。