加快黄柏河流域综合治理——湖北省宜昌市夷陵区的实践探索

课题组

2018 年，习近平总书记视察湖北，就长江经济带建设提出“共抓大保护、不搞大开发”的总体要求。2022 年，湖北省第十二次党代会提出“治荆楚必先治水”，要求以流域综合治理守住水安全、水环境安全、粮食和能源安全、生态安全底线，统筹四化同步发展。近年来，湖北省宜昌市夷陵区认真贯彻中央、省、市流域治理系列要求，高度重视黄柏河流域系统治理，其治理经验被水利部评为全国基层治水十大经验之一。夷陵区流域综合治理在长江大保护实践中发挥了示范作用。

一、黄柏河流域综合治理的做法及成效

黄柏河是宜昌市境内长江一级支流、葛洲坝库区最大支流，全长 167 公里，纵跨夷陵区、远安县，属于典型的峡谷性河流，流域面积 1926 平方公里，主要流域面积在夷陵区。黄柏河承担着宜昌城区 200 万人生产生活和宜昌市 100 万亩农田灌溉供水的重任，供水区域经济总量约占宜昌市的 80%，是宜昌市名副其实的“母亲河”。流域源头磷矿资源丰富，是长江流域最大的磷矿基地，在全市经济社会发展中具有重要地位。为确保一河清水入长江，自 2015 年起，夷陵区以黄柏河流域为试点，启动流域水生态保护综合执法改革，经过多年努力，逐步探索出了一条“地方立法、源头管控、生态补偿、综合执法”的流域综合治理新路径。

（一）促地方立法，破“九龙治水”，系统构建流域依法管控长效机制

地方立法明确导向。黄柏河流域曾经因磷矿资源粗放开发、水土流失、河道侵占、畜禽养殖和农村面源污染，导致河库水环境质量恶化，经济发展与自然保护矛盾十分突出。近年来，夷陵区委区政府直面严峻生态问题，重拳出击、铁腕治河，开始探索黄柏河流域综合治理。2018 年，在夷陵区先行先试背景下，宜昌市颁布《宜昌市黄柏河流域保护条例》，科学划定河道管理范围，建立流域分区保护制度，将流域划分为核心区、控制区、影响区，明确由外向内层层递进、渐进趋严、逐步升级的分区管控措施。该条例成为全省首部流域保护地方性法规，推动流域保护由“有章可循”上升为“有法可依”。条例的出台，将近年来摸索的综合治理经验以地方性法规形式予以固化，树立了绿色发展的“指挥棒”，为依法开展黄柏河流域保护工作提供了坚强后盾和法治遵循。

综合执法破解“九龙治水”。 2017 年，夷陵区在全省率先成立环保警察大队，出台《夷陵区森林公安与环保警察职能整合实施方案》，在畜禽养殖污染治理、水源地保护、化工企业环保问题整改方面，加强水利、农业农村等部门协作，开展一系列环保专项整治行动，打出了环保执法“组合拳”。 2019 年，夷陵区成立区综合行政执法局，在全省率先实施以“全领域、全地域、大综合”为主要内容的行政执法体制改革，将22 个领域2683 项行政处罚权归口一处，实现“一支队伍管执法”。环保、水利、农业、渔业、海事等部门涉及水生态保护的138 项行政执法权得到集中行使，有效解决了执法部门职能交叉、推诿扯皮等弊端，破解了“九龙治水水不治”的矛盾。

生态补偿引导水质改善。 2018 年，在夷陵区推动下，宜昌市出台《黄柏河东支流域生态补偿方案》，在全省率先建立流域综合生态补偿机制，将水量、森林面积、大气质量、土壤质量等指标纳入生态补偿考核内容，实行水质达标情况与生态补偿资金、磷矿开采指标分配“双挂钩”的考核奖励机制。水质达标县区，可获得生态补偿金和磷矿开采指标奖励；不达标县区，开采指标将被削减并转给达标县区。这种以流域水质改善引导企业控污、减污、实现排放提标升级的奖罚，解决了磷矿开发与水质保护间的矛盾，倒逼流域内形成县区配合、政企融合的强大合力，水质改善、生态保护共建共享成果明显。

（二）建绿色矿山，护一江清水，统筹实现流域经济发展和环境保护互利双赢

倾力打造矿业绿色发展示范区。推动企业引进先进工艺，大力建设井下排水自动化处理系统和地面生活污水处理系统，深度净化排放工业废水和生活污水，实现废水排放标准化；提高水质监测技术水平，实现企业运行监管规范化；鼓励企业推广应用新能源和电力设备等环保型生产工艺，实现矿山建设生态化；通过堆渣场整治、河道治理、环境绿化和办公场所美化，实现矿区环境景观化。截止 2022 年底，流域内 22 家磷矿企业全部达到国家级绿色矿山标准。

全力推动流域经济发展绿色转型。近年来，黄柏河流域经济结构从过去单纯依赖磷矿资源开发，逐步向生态农业、生态旅游、生态康养产业转变。流域上游樟村坪镇依托高山凉都优势，大力发展夏季避暑康养产业，获评“全国森林康养基地试点建设乡镇”。沿线分乡、黄花等乡镇依托资源优势，打造的文旅景区不断增多，三峡大瀑布旅游区荣升 5A、宜昌百里荒高山草原旅游区升级4A，一批生态旅游景点建成。同时，夷陵区瞄准新兴绿色产业，聚力打造“装备制造、大健康、现代农业、现代文旅”产业布局，抢占绿色发展新赛道。宜昌市单体投资规模最大的产业项目——楚能新能源（宜昌）锂电池产业园项目落户夷陵，一期项目已正式投产。流域综合治理统筹四化同步取得了明显成效。

大力开展城市防污综合治理。针对夷陵城区35 万常住人口现状，多措并举，确保河流水质稳定向好。一是在城市垃圾处理方面，通过开展集体食堂禁用一次性餐具、电商企业包装减量等做好垃圾源头减量；通过垃圾前端分类收集、末端处置设施强化升级等措施，确保垃圾资源化、无害化处理，全区垃圾资源化利用率达到 42%以上。二是在污水排放方面，高标准建成城区 4个污水处理厂并对老旧污水处理厂扩容改造；投资 8 亿元，开展主城区全部雨、污水管道管网排查检测、清淤疏通、改造升级等工作，重点排查整治排污口、治理污染源，对流域沿线企业污水排放进行严格管理。截至目前，全区已基本实现生活污水、工业污水、垃圾标准化处理，有力保证了黄柏河和长江水环保指标考核达标。

（三）聚各方力量，抓岸边治理，流域整体形象实现大提升

集聚区域合力，做优城市功能。近年来，夷陵区围绕宜昌主城“北拓”，实施联合周边、统筹规划、协调发展的组团发展布局，把黄柏河流域下游的小溪塔街道、东城试验区同柏临河流域的鸦鹊岭镇、龙泉镇结为一体，组成“主城区组团”。主城组团式发展拓展更新了宜昌城市空间，形成了“长江—黄柏河—柏临河”城市流域发展新格局。在组团发展大格局下，高铁新城、商旅新城、生活漫城、产业旺城应运而生，新的市民中心、学校医院、体育中心、商贸中心建设如火如荼在宜昌北站所在地龙泉镇，正在谋划或实施的重大项目就有 30 多个。新建成的烟火YEAH 巷、美食街区、特色街区热闹非凡，流域城市面貌焕然一新。

凝聚部门合力，做美流域岸边。制定出台全区流域综合治理和统筹发展三年行动方案，各乡镇和区直部门在区委区政府统筹下开展工作，目标更明确、配合更协调、效果更明显。生态环境部门统筹抓好河流综合治理工程，综合治理河道21 公里，治理水土流失面积 15 平方公里，通过岸坡加固、河道清淤、水生植物种植等河道治理措施，提高岸坡整体稳定性，减少水土流失量，实现由天然垃圾场、排污沟向河清、岸绿、景美的生态休闲地蜕变；综合执法部门大力争取长江大保护PPP 项目用于建设热解气化项目，推动宜昌市生活垃圾焚烧发电项目建设；住建部门全力推进城市更新、海绵城市建设及城市品质提升行动，沿流域水系打造了朝阳公园、晨光公园等一批主题鲜明、各具特色的网红公园；经发集团投资 3.5亿，实施黄柏河湿地生态保护修复工程，打造了一批湿地公园，等等。各地各部门相互配合，共同努力，促成人城与山水美美与共。

汇聚民心民力，做靓人居环境。推动全面建立市、区、乡、村四级河湖长制，建立“河湖长+警长+检察长+民间团体”的保护模式，构建流域保护齐抓共管的大保护格局。创新开展“生态小公民”教育，分学段编印《生态小公民读本》，生态教育课程成为全区 6.7 万名学生的必修课，生态环保理念逐渐深入人心。推进流域保护普法进课程、进校园、进家庭。举办“开学第一课、环保进课堂”“美丽黄柏河、我是行动者”等主题普法宣传活动，深化生态保护实践，推广无磷洗涤用品，以“小手拉大手”推动“生态小公民”向“生态好公民”拓展。近年来，接受流域普法宣传的群众达到300 余万人（次），全民依法护水、爱护环境的浓厚氛围逐渐形成。

二、当前黄柏河流域综合治理面临的主要挑战

（一）守牢流域安全底线有压力

一是水资源供需矛盾突出。现有农业灌溉及农村生活供水保证率不高，容易受干旱气候影响；城北门户区、主城区生产生活用水主要依赖东风渠供水，水源单一，难以满足宜昌北站及区内新产业园区快速增长的用水需求。

二是防洪排涝任务艰巨。由于自然和历史等原因，城区排水防涝等基础设施建设滞后，调蓄雨洪和应急管理能力明显不足，无法满足瞬时强降雨的排洪。比如，城区骨干排洪通道罗家小河达不到二十年一遇防洪标准，是城区防洪排涝的严重隐患。

三是农业面源污染治理难度大。夷陵区70%地域属于农村，黄柏河流域沿线大量农田及鱼塘种植养殖不够精细，农业生产中长期施用过量化肥农药导致水体质量降低。部分农用薄膜、农药包装废弃物等“白色垃圾”散落农田及沟渠，导致土壤环境恶化。部分村庄管网建设相对滞后，缺乏污水集中收集管网和污水处理系统，已有管网的农村多数也是雨污合流管网，雨污分流不彻底，污水收集处理难。畜禽养殖污染问题突出，2013 年国务院出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》 等相关法律法规仅对规模以上的养殖场污染作出了明确规定,但对小规模养殖场（户）（养殖规模100-500 头）和散养户（养殖规模100头以下）没有规定。夷陵区小规模养殖场和散养户粪污处理设施装备配套率不高，特别是散养户粪污处理设施装备配套率低于50%，沿河、沿沟、沿渠直排外环境情况时有发生，畜禽粪污集中收集处理体系不健全。

（二）职能部门协作机制待完善

一是上下贯通难。夷陵区改革创新成立的综合行政执法局，将全部执法权归口到一个部门后，由于上级并无对应的部门，导致区综合行政执法局要面临“一对多”（25 个市直部门）的工作格局，对上协调难度增加，上下贯通面临困难。

二是部门联动难。黄柏河流域治理需要众多行政部门协同发力，虽然在执法领域有较好的经验，但在法律法规制定及监管过程中，各部门有效联动还存在一些困难。比如，《黄柏河流域保护条例》 修改过程中，在向发改、水利、生态环境、自然规划、农业农村、企业、乡镇以及公检法部门征询意见建议时，各单位部门相互联动明显不够。

三是跨区域协作难。黄柏河流域辐射夷陵、远安、当阳、枝江，四地因黄柏河紧密联系形成“同呼吸、共命运”的生态共同体。在跨区域综合治理过程中，虽然有宜昌市黄柏河流域管理局、宜昌市流域水生态保护综合执法支队的统一领导，但由于地理限制、行政划分，难免存在治水信息难共享、机制难对接、整治难联动的难题，需要进一步统筹规范。

（三）人财支撑力度需增强

一是人力支撑不足。黄柏河流域人口老龄化现象严重。据统计，截至 2022 年底，全区 60 岁以上的人口占比 24%，远高于 20%中度老龄化的警戒线和湖北省平均水平，加上“北上广”、武汉、长沙等城市对劳动力的吸附，区域内中青年劳动力不足，新上企业存在招工难现象。不仅如此，近年来，夷陵区生物医药、新能源新材料、电子信息与大数据等高新技术产业蓬勃发展，但专业技术人才相对缺乏，高精尖层面人才更是难求，只能从外省聘请短期的技术指导，导致持续性发展受限，制约了生态产业发展。

二是财力支撑不足。黄柏河流域综合治理涉及范围广、周期长、项目多、资金大，需要各级部门在确保防洪、供水治理目标前提下，以更高站位统筹兼顾流域生态、景观、交通等多种功能，而现有资金投入以财政资金为主，来源单一，缺口较大。当前推动长江经济带高质量发展，引领带动宜荆荆都市圈一体化发展，加快建设长江大保护典范城市、打造世界级宜昌，宜昌“北拓”等重大战略正在夷陵叠加，三峡水运新航道、引江补汉、沿江高铁及宜昌北站等重大工程也在夷陵实施，如何集中有限财力、争取各渠道资金保障项目平衡支出，这一问题亟需解决。

三、优化黄柏河流域综合治理的对策建议

（一）增强底线思维，在保障江河安澜上筑牢新防线

一是蓄发展用水，强供水保障。抢抓引江补汉重大战略机遇，积极谋划实施增设取水口、强化水系连通、完善农田水利设施、新建水源、加固清淤库塘等工程，增强蓄水保供能力。积极开展国土绿化提升行动，将植树造林与乡村绿化美化、森林乡村建设、生态修复工程相结合，改善下垫面条件，蓄滞雨洪资源。有序引导“旱改水”实施，增加农业水源涵养，强化农田灌溉设施建设与管护。实施饮用水水源地生态修复和环境整治工程，推进城乡老旧供水管网改造，加快推进新水厂及配套管网工程的开工建设，支持城镇供水管网向乡村延伸。

二是防洪涝灾害，保民生安全。加快推进河道整治、山洪沟治理，提高河道、山洪沟防洪标准，增强行洪减灾能力。实施山洪极高危险区群众避险搬迁工程，加强山洪监测预警和群测群防体系建设。实施长江夷陵段堤防提档升级工程，开展中小河流河道清淤疏浚工程和堤坝安全隐患整治；以海绵城市建设为契机，提升规划水平，依据城市内涝及管网现状情况，有序实施城市内涝点治理及完善城市排水排涝工程体系。

三是控面源污染，美生态环境。加快推进农业药肥固化物、绿色化，开展农药化肥使用量专项调查，建立农药化肥使用量监测系统，指导农户精准施药、精准施肥。进一步推广病虫害物理防控、生物农药防控等绿色防控技术，优化废旧农膜、农药包装等废弃物回收网点和处理区域布局，培育增加废弃物回收处理企业，完善回收、贮存、转运和处理体系。因地制宜推进农村生活污水处理，健全并优化农村污水管网建设，推动现有污水排水系统实施雨污分流改造。在人口集聚区采用集中处理污水方式，居住分散区以户厕改造为重点，不断强化农村生活污水资源化利用。加快推进畜禽养殖规范管理，在充分调研的基础上，尽快推动《宜昌市黄柏河流域保护条例》 修改，在条例中增加规模以下养殖污水排放管理措施，实现规模以上及以下畜禽养殖排查整治全覆盖。

（二）完善协作机制，在凝聚治理合力上实现新突破

一是深化市区纵向联动。以《夷陵区综合行政执法“一对多”工作机制管理办法》为抓手，主动靠前争取上级支持，定期与上级生态环保、水利、文旅等多部门对接，积极参与市区两级专项整治联合行动，在业务指导、教育培训、信息共享、政策保障及监督考核等方面形成长效机制。

二是深化部门横向协作。进一步完善资源共享、信息互通、案件移送、执法协助等方面的部门间协作细则，完善联席会议、联合巡查、联合会商等联防联治机制，定期开展区公安、生态环保、水利湖泊、农业农村等多部门的联合检查巡查，加大重点特殊时期联合行动频次，以“一盘棋”思想推动黄柏河流域上下游之间产业布局、规划建设、环境保护、生态修复等工作。

三是深化区域联动协作。加强同流域其他县市之间的“对话”，积极贯彻落实《黄柏河流域生态环境司法保护合作协议》 《宜昌市黄柏河流域共治共管合作协议》，在信息资源共享、联合办案、交界水域巡察、日常工作联络等方面加强协作，形成高频次、跨区域纵向联合治理机制。

（三）强化人财保障，在建设幸福流域上展现新作为

一是聚智赋能，激发流域活力。继续紧跟宜昌市“1+4”人才政策风向标，落实《支持夷陵人才发展新十条措施》，依托三峡航运新通道、引江补汉、高铁新城建设等重大战略机遇引流青壮年来夷安居乐业；突出高精尖需求导向，积极引进能够发挥创新引领作用的高层次和急需紧缺专业人才；加强培养本土创新创业人才，支持高校与企业、科研院所联合培养高技能人才和职业技术人才，支持行业领域内企业自主培养高层次人才。

二是多措融资，增强发展底气。协同农业、环保、住建、乡村振兴等部门，积极争取中央、省、市预算内资金。以北部水系连通工程、夷陵区流域综合治理水安全设施巩固提升工程等具有较大收益潜力的水经济项目招商引资，研究建立由金融机构、流域内具有较强实力的企业共同发起设立的黄柏河流域治理保护投资基金。深入推进生态资源资产化，充分利用好水资源及污染处理收费价格机制，维持或补贴治理设施的建设和运行费用等。