清江流域综合治理的对策——湖北省长阳土家族自治县的实践探索

课题组

湖北省第十二次党代会明确提出，流域综合治理要守住安全底线、统筹四化同步发展。 《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》 将清江流域确定为一级流域。做好清江流域治理，对提升湖北省流域综合治理水平、确保一江清水永续东流、推动长江大保护和长江经济带高质量发展具有重大作用。湖北省长阳土家族自治县（以下简称“长阳”）是清江流经的重要流域区，近年来，长阳坚持以习近平生态文明思想为指导，以“生态优先、绿色发展”为导向，围绕“最美清江画廊、最美幸福土家、最美‘两山’价值转化示范区”进行了一些有益的实践探索，为深入推进清江流域综合治理提供了经验。

一、长阳在清江流域综合治理中的主要做法

（一）以做好顶层设计为先导

一是划分治理单元，形成分级传导机制。在省市划定的一二三四级流域片区基础上，突出以共同缔造理念推进小流域综合治理，划分8 个五级小流域，形成“三级流域强管控、四级流域重实施、五级流域抓落实”的传导机制。二是设计治理目标，明确治理任务清单。出台《清江流域（长阳段）综合治理实施方案》 《以共同缔造理念助推小流域综合治理工作方案》 《重要河流流域综合规划》等，与城市发展规划、国土资源规划、产业规划相协调，把生态立县体现到规划中。三是压实各方责任，共守流域安全底线。统筹推进“五水共治”“三长共管”，水利、农业农村、发改、环保等多部门联动，实施清江干流及其支流系统治理，破解“九龙治水水不治”的难题。

（二）以多元主体参与为基础

一是“三轮驱动”聚合力。发挥党委的领导作用。实施“小流域大党委”制，组织“大党委”成员讨论决定区域内关于流域综合治理的重大问题，政府部门引导抓落实。发挥人民群众的关键作用。坚持党的群众路线，依靠人民群众开展流域治理工作，引导人民群众积极投入到能源转型、饮水工程、绿色产业和美丽家园建设中。发挥市场主体的推动作用。在推动四化同步发展尤其是培育壮大流域特色产业中，通过市场主体主动对接宜昌自贸片区，依托中欧班列等运输载体，搭建农产品跨国展示和交易平台，抢占国外市场。二是区域协作促联动。积极探索区域合作，深度融入长江经济带、“一带一路”和“双循环”发展战略。长阳县政府与五峰县政府签订清江一级支流天池河流域横向生态保护补偿协议；县人民法院与清江沿线法院签订环境资源审判协作框架协议，深化区域司法协作，共护一江清水。

（三）以抓好价值转化为核心

一是建立转化评价体系。按照物质供给、调节服务以及文化服务三个类别梳理全县全量生态产品，研究制定长阳生态价值实现实施方案，建立生态产品价值实现体系。明确提出以GEP（生态系统生产总值，也称生态产品总值）作为评价政府绩效的主要指标，建立生态价值产品全目录清单，核算长阳GEP 总值，制定推进生态价值增长的具体措施，建立“GEP+GDP”双增长的高质量发展模式。二是实施绿色转化行动。深入实施长江经济带降碳减污扩绿增长十大行动，探索生态优先、节约集约、绿色低碳发展的长阳实践，建设国家低碳城市试点县。积极稳妥做好“双碳”工作，完善低碳政策体系，建立减污降碳激励约束机制，有序推进能耗双控向碳排放双控转变。三是挖掘人文资源价值。深入推进县域“非遗”资源调查，进一步完善非物质文化遗产项目及传承人资源库，加强“土家族撒叶儿嗬”“南曲”“长阳山歌”等非物质文化遗产传承创新，聚力文化精品创作，打造具有高辨识度的文化IP，在重点景区开展“土家族撒叶儿嗬”“南曲”“长阳山歌”等文化旅游演艺。

（四）以强化法治护航为保障

一是设立“清江保护日”。2015 年，长阳县人大通过立法将 9 月12 日设立为“清江保护日”，这是全国首个由县级人大决定设立的河流保护日，也是湖北首次专门为一条河流设立保护日。经过连续 8 年开展保护日系列活动，增强了人们的护河意识，提升了治水成效。二是制定清江保护法。出台《长阳土家族自治县河流保护条例》 《长阳土家族自治县清江库区管理条例》 《长阳土家族自治县生态环境保护条例》 等，亮出绿色安全发展红线。三是创新司法工作机制。坚持依法行政与检察执法联动，首创“河长+警官+检察官+法官”联动工作机制，全员全域守护一江清水。构建“水上法庭”，提升司法在流域治理中的效率，通过“水上法庭”快速办理有关水资源环境类案件，及时有效保护生态环境安全。

二、长阳推进清江流域综合治理存在的现实难点

（一）守牢安全底线压力大

一是面源污染治理难。化肥农药使用量仍然较大，农地膜等“白色污染”在中高山地区部分存在，生猪“规下”养殖户的粪污治理设施和综合利用设施不全，“粪污”纠纷在农村纠纷中的占比较高，治理难度较大。二是自然灾害隐患大。长阳地势自西向东倾斜，80%以上是山地，呈高山深谷地貌，生态环境复杂，水土流失问题突出，易发山洪、塌方、泥石流等自然灾害，不仅威胁水源涵养功能，而且危及生态安全。

（二）四化同步历史欠账多

一是工业化发展滞后。2022 年，长阳三产比例为26.86:23.51:49.63，同期宜昌市三产比例为10.7:44.1:45.2，二产占比低于宜昌市近 21 个百分点。二是城镇化率低。据全国第七次人口普查，湖北省城镇化率为 62.89%，宜昌市为 63.77%，长阳仅为33.04%，居全省倒数第一。三是农业现代化程度不够。农业以种养业为主，产品品牌散、小、杂，且以鲜销为主，精深加工额极低，农产品加工产值与农业总产值比值为 0.3:1，远低于宜昌市平均水平1.14:1。四是信息化基础薄弱。5G、光纤宽带基础设施建设滞后，大数据中心机架数量较少，信息技术与三次产业融合不够。

（三）跨区协同治理不充分

一是流域跨区协作领域有待拓宽。当前的生态保护补偿多限于支流，干流保护协作仅限于环境资源审判，在整个流域治理措施共谋、责任共担、生态共补、经济共赢、成果共享等方面还需要深入推进。二是生态补偿协议约束力不强。长阳县政府虽然与五峰县政府签订了天池河流域横向生态保护补偿协议，与清江流域多个县市法院签订了环境资源审判协作框架协议，但这种协作是建立在自觉基础之上，其长效性难以保障。

（四）地方治理特色不鲜明

一是“特色水经济”开发力度不够。长阳水资源总量丰沛，水质常年保持在国家Ⅱ类及以上标准，但在水经济的创新开发上力度不大，尤其在水旅游产品的开发利用上明显不够，特色水上体验、游乐项目缺乏，人水亲近互动少。二是河道治理地方色彩彰显不足。长阳历史上有水能造纸、水车灌田、索桥过河等历史文化遗存，也有“河塔镇水妖”“投石求水”等民间传说，但在河道治理中创造性建设水景观、打造历史景观不够，没有充分做到景观与河道一体、历史与现实相融，河道治理的地方特色不鲜明。

（五）保障支撑体系有短板

一是交通网络辐射不够。沪渝铁路横贯长阳而无列车停靠，对外交通主要以沪渝高速、国省道为主。清江隔断南北交通，过江通道不足，清江航道也无法满足交通运输需求，交通网络“北强南弱”。四好农村公路覆盖率低，目前仅建成 155公里，占全县农村公路 5733 公里的 2.7%。二是地方财力支撑不足。地方工业发展滞后，财政收入水平低，用于流域治理的资金严重匮乏。2022年地方一般公共预算收入 6.18 亿元，而地方“三保”财政支出近 40 亿元，财政自给率仅为15%，财政支持流域治理资金不足，一些先进经验因资金缺乏而无法在全县复制推广。

三、优化清江流域综合治理的对策建议

（一）加强源头管控，推进流域安全治理

一是加强农业面源污染管控。种植业方面，推进化肥农药、农地膜在“零增长”的前提下实现逐年递减；养殖业方面，强化对农村“规下”养殖户等重点污染源的监督管理，同时引入市场主体或第三方组织对养殖户的粪污进行有偿收储，经过无害化处理后以农作物“营养液”的方式输送到农民的田间地头，这样既有效处理了粪污，又实现了对农作物的灌溉和施肥，降低过量使用化肥对水环境造成的危害。二是加强地质灾害预警防范。落实“群测群防”机制，提高人民群众在地质灾害防范中的参与度。加强地质灾害隐患点巡查，常态化开展地质监测预判，对风险较高的要进行勘查论证、会商研判、安排部署，筑牢风险防范底线。

（二）着眼四化同步，推进流域综合治理

一是走新型工业化道路。围绕钙钡、水能、风力等特色资源和工业发展基础，支持华新循环经济产业园、钙钡产业园建设，做“长”绿色材料产业，实现产业聚集；推进抽水蓄能、风力发电、页岩气等项目建设，做“宽”清洁能源产业，扩大产业门类；拓展丰润生物、一致魔芋的发展思路，做“深”特色产品加工，提升产品附加值。二是实施“大县城”战略。围绕“一主三带五组团”，拓宽城市骨架，推动城乡统筹发展，为农村人口向城市转移创造良好的空间环境。推广板桥铺移民安置点的做法，在“大县城”骨架内或乡镇集镇合理选点，有序实施生态移民、建设移民等，逐年推动农村人口向城镇转移。三是大力发展农村特色产业。充分利用长阳的自然资源优势和农业探索成果，推动以精品水果、高山蔬菜、道地药材、清江鱼等地方特色产品为主的各类生产，发挥“土家源”“清江味道”“清江椪柑”公共品牌优势，探索“区域公共品牌+企业品牌+产品品牌”母子品牌模式，促进特色农产品产加销一体化和一、二、三产业融合发展。四是加快信息化建设步伐。系统布局数字基础设施建设，加快数字信息化平台建设，推动数字孪生共建共享。推进数字产业化和产业数字化，促进数字经济和实体经济深度融合，充分发挥数字要素的经济价值。加快构建智慧环保体系，推进智慧化精准治污，以信息化为支撑服务流域综合治理。

（三）拓展跨区合作，推进流域协同治理

一是建立智库联盟，共商治水之策。推动清江流域各县市联动协作，共同建立清江流域生态保护和高质量发展的基础数据库，定期发布清江流域生态保护和高质量发展的动态进展，引导流域县市之间主动协作和共享发展。建立科学的评价机制，避免“一哄而上”和“超前开发”，奏响清江流域协同发展“大合唱”。二是运用经济杠杆，共出养水之力。争取省政府的支持，清江流域沿线县市政府间建立流域上下游生态补偿协议，每年共同出资建立生态补偿资金，专项用于流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水污染防治、生态环境保护等。以两个交接断面水质达到水环境功能区为基准，经监测确认开展上下游政府间“双向补偿”。三是实施项目联动，共谋发展之道。在清江全流域布局和发展新能源产业、新材料产业、新型装备制造业，推进新兴产业、清洁能源、绿色农畜产品、生态文化旅游产业发展，实现产业结构绿色转型升级。鼓励上中游县市在下游县市产业园区投资建设产业项目，形成“飞地经济”，带动流域经济社会均衡发展。四是深化司法协作，共担护水之责。总结清江流域各县市法院环境资源审判协作经验，在省法院的支持下，深化协作共识，增强协作约束力，建立长期协作制度，扩大协作效果。

（四）依托特色资源，推进流域创新治理

一是大力发展特色水经济。充分发挥传统的用水供应、水上运输、水产养殖、水力发电等水经济形态优势，推动提档升级，统筹产业发展和生态保护。积极探索发展节水治污、水生态修复、水数字经济、水权交易、水文旅文创、滨水休闲康养等水经济新业态，通过创造性开发水上游乐项目，推进水上旅游产业发展。二是彰显河道治理地方特色。长阳河道众多，河道治理要综合考量生态环境、人文、景观、历史等要素，可学习借鉴恩施州宣恩县的治理经验，把优化水生态、建造水景观置入历史文化元素，把河流打造成特色鲜明的生态之河、景观之河、休闲亲水之河。

（五）补齐支撑短板，推进流域高效治理

一是深入实施大交通战略。通过构建“五纵四横”交通干线网络、增建清江大桥等举措，实现交通“大动脉”畅通，缓解县内交通“北强南弱”的现状。做好农村公路提档升级工程，逐年扩大四好农村路里程，疏通交通“毛细血管”。提升对外交通质量，争取沿江高铁、呼南高铁在长阳磨市镇交汇建站，结束长阳无高铁站的历史。二是多渠道争取治理资金。对上积极争取财政预算内资金支持，用好对口帮扶资金。积极发挥市场作用，通过提高水资源费征收标准、排污权有偿使用等途径筹集补偿资金。创新金融手段，探索运用公债、PPP 模式、环境污染第三方治理、环境保护责任险、社会公益捐赠等手段，以及用好财政补贴等方式，吸引和鼓励各种社会力量参与到流域综合治理之中。