新政府会计制度下高校成本管控研究

鲍晖

摘要：新政府会计制度的实施不仅对加强高校成本管控提出了明确的要求，也在核算基础、管控思路和操作依据等方面为高校成本管控创造了积极的条件，各高校应充分认识成本管控的重要性，在推进新政府会计制度实施的过程中采取有效措施，加快落实成本管控，提高绩效水平，促进高校可持续发展。本文分析了目前高校成本管控中存在的缺乏规范化制度体系指导、学校成本管控意识不强、基础工作水平差距较大、成本信息系统功能欠缺等问题，建议各高校从以下方面采取措施解决问题：加强制度建设，建立健全成本管理、核算、控制等制度，保障成本管控的实施；提高管控意识，内部树立战略成本管控理念、培养成本管控观念、加强成本管控培训，外部加强成本管控考核评价，内外协同推进成本管控；完善基础工作，设置成本管理专岗、落实权责发生制、保持人员专业性，筑牢成本管控基础；优化信息系统，完善财务信息系统功能、搭建成本管控信息平台、加强内部控制信息系统建设，多维度推进成本管控信息化。

关键词：新政府会计制度；高校成本；成本管控

一、引言

近年来，高等教育进入内涵式发展新阶段，各级财政加大了对高等教育的资金支持力度，并鼓励和扶持高校自主筹资。与此同时，教育资源的使用效益问题受到社会各界的广泛关注。2019年新政府会计制度开始实施，同年财政部发布了《事业单位成本核算基本指引》，为高校成本核算提供了理论基础和体制保障。2022年财政部发布的《事业单位财务规则》提出：“事业单位应当加强经济核算，可以根据开展业务活动及其他活动的实际需要，实行成本核算。”明确了高校以加强成本核算工作为基础，建立和完善成本管控体系的基本要求。

二、高校成本管控的重要性

（一）高校成本管控是优化资源配置的需要

当前财政形势下，“过紧日子”成为预算的常态化管理要求，高校应该本着提质增效原则，在合理确认成本的基础上，加强成本管理，持续控制、合理降低资源消耗，提高运行效率和效果；明确成本影响因素，为校内预算资金安排及优化资源配置提供支持。

（二）高校成本管控是推进绩效管理的需要

按照全面实施预算绩效管理的要求，高校加强成本管控，一方面，可以提供真实准确的支出和成本信息，满足自身及各相关方了解和分析高校运行情况、评价预算资金使用绩效的需要；另一方面，有助于高校对自身运行成本、管理效能进行客观评价，及时调整业务和其他活动，优化资金绩效，保持可持续发展能力。

（三）高校成本管控是加强信息可比的需要

执行新政府会计制度前，高校主要通过年度财务决算对资金收支情况进行事后、总量反映，不能满足对信息可比性的要求。由于高校间存在地区经济发展不平衡和教育资金投入规模差异，同一高校内部院系、学科的运行和管理特点不同，需要对经费的投入产出过程和效果进行精细化核算，形成标准化考核和动态成本管理体系，满足各方面对成本信息进行横纵向比对分析的需求，为高校內部结构优化提供数据支持。

三、新政府会计制度的实施对高校成本管控的影响

（一）双功能、双报告体系明确了高校成本管控要求

按照新政府会计制度要求，对列入预算管理且涉及现金收支的经济业务进行“平行记账”，通过预算会计生成支出信息，同时通过财务会计生成费用信息，财务会计和预算会计双重功能适度分离，多维度、全面准确地反映会计信息，为高校准确核算和科学管控成本提供了可能性。

根据新政府会计制度的会计报告体系，通过财务报告反映权责发生制信息，满足利益相关者需求，通过决算报告反映收付实现制信息，满足政府预算管理需求。另外，通过对两种报告口径产生的结余信息差异进行调节，最终将财务会计和预算会计联系起来，实现双报告的相互补充、相互衔接，明确了高校加强成本管控的要求。

（二）权责发生制提供了高校成本核算基础

新政府会计制度在沿用收付实现制的基础上，全面引入权责发生制，弥补了成本核算基础单一的不足。高校成本核算依托两种基础并行的双轨机制，功能互补，相互完善。收付实现制以资金收付为核算标准，虽然能够客观反映当期现金流量，但是不能对收入和支出进行权属和期间配比，无法进一步满足高校成本核算要求。权责发生制以当期经营成果和生产消耗的实现作为核算标准，按照受益期间对各项支出进行配比，能够反映既定会计期间高校成本的结构和运行情况，例如，增加了对待摊费用、预提费用、预计负债等的确认，能够精确反映不同归属期间的成本信息，为核算和控制成本提供数据支撑。

（三）资产动态管理突破了高校成本管控传统思路

新政府会计制度强化了资产的动态管理功能，着重体现资产存续和受益期内的真实价值，有助于反映资产在运行过程中产生的成本耗费。对高校而言，最主要的变化有：对应收款项定期计提坏账准备，核算资产减值，提示高校关注应收款项回收管理，降低坏账成本，避免风险损失；对固定资产和无形资产分别按期计提折旧和进行摊销，通过确认资产净值及其变化反映资产实际价值，同时使资产在合理的使用期限内承担相应的费用，提高了资产价值和运行成本计量的准确性和科学性；对基建会计核算进行了整合，不再采取对基本建设投资单独建账的做法，将基建业务与其他经济业务统一会计核算，增设“工程物资”和“在建工程”科目对工程建设的投入成本进行系统核算，工程竣工后将确认金额转入“固定资产”。基建并账后，高校资产和成本的核算范围更加全面，信息的完整性得到了提高。

（四）要素和科目设置满足了高校成本管控操作要求

新政府会计制度中设置了费用要素和相关科目，汇总和分类反映业务过程各项支出，为高校成本管控提供了核算依据和操作空间。具体来说，费用要素下分设的会计科目中，业务活动费用反映高校教学科研等主要职能产生的各项费用，属于直接计入成本；单位管理费用、经营费用、所得税费用反映高校教育管理、运行过程产生，由单位统一负担的期间费用，需要根据对应经济事项的性质进行分类，将与业务活动相关的部分分配、归集到成本中；上缴上级费用、对附属单位补助费用、资产处置费用、其他费用一般与业务活动耗费无关，不计入成本。

四、高校成本管控存在的问题和局限性

（一）缺乏规范的制度体系指导

2022年7月发布的《高等学校财务制度》明确提出，高校应根据业务活动的实际需要进行成本核算，并根据本制度制定内部财务管理办法。对照该制度要求，目前各高校现有的管理制度体系中对成本的管控普遍规范不足，缺少成本核算、成本控制、成本监督等方面的具体管理制度，对成本的核算范围、计量标准、归集对象、分摊要求、报告方法等未进行明确规定，制度体系的不完善必然影响到高校成本管控的规范性和科学性。

（二）成本管控意识不强

长期以来，高校教育经费的来源结构是财政拨款为主，自筹经费为辅，办学经费总量充足，资金的无偿性和办学目的的非营利性使高校对资金的使用效益普遍关注不足，缺乏管理和控制成本的内在动力。目前各级管理机构和社会监督机构对高校进行的考核和评价，关注点是资金支出的进度、支出过程的规范性及资金支出的绩效，鲜少对成本的规模、结构、形成过程和支出效果进行考量和分析，高校缺乏加强成本管控的外在压力。新政府会计制度实施的三年多时间里，高校成本管控工作仍处于探索和推进阶段，多数高校还认识不到加强成本管控对推动学校可持续发展的作用，不能主动将其纳入学校的重点工作中并采取合理的管控措施。

（三）基础工作水平差距较大

对照新政府会计制度要求，各高校成本管控基础工作仍不完善。在职能设置方面，多数高校的财务部门中没有设置成本核算、管理和控制等专门科室或岗位，没有系统开展相关工作，限制了成本管控职能的发挥；在业务组织方面，权责发生制核算的推进不够彻底。以固定资产折旧计提为例，各高校已经实现了按期计提固定资产折旧，但是绝大多数高校只是按资产大类计算折旧金额，不能将折旧的计算、计量与固定资产的生命周期和受益项目联系起来；部分高校甚至未能按月完成折旧计提，只在年末汇总计提，不能及时提供資产耗费成本的动态数据。

（四）成本信息系统功能欠缺

高校成本管控必须建立在信息化管理的基础上，高校信息化管理工作开展较早，普遍具备一定规模，目前处于发展的稳定期，但仍存在以下问题：财务信息系统的功能偏于传统化，对成本核算、分析、监督功能储备和拓展有限；成本数据整合所需的信息分布在不同职能部门，如教学、科研、资产、基建、学生、人事部门等，各部门分别有独立运行的信息管理系统，但是不能互联互通，难以实现数据共享，很大程度上阻碍了成本管控的实施。

五、新政府会计制度下高校成本管控问题的解决对策

（一）加强制度建设，统一内外部管控要求

高校在执行新政府会计制度规定的前提下，应结合自身情况建立健全成本管控制度，用于规范具体工作，主要包括：

1.建立健全成本管理制度

规定本单位成本管理工作的组织机构、领导机制、责任部门、岗位设置和职责要求等具体内容，明确成本管理的工作职能，将责任落实到部门和人员，加强成本管理工作的组织规范。

2.建立健全成本核算制度

一方面，要完善预算管理制度，在预算的全过程管理中强化成本管控要求，利用预算的刚性管理落实成本管控具体措施，通过预算管理制度的实施和运行为成本核算和管理提供保障。另一方面，要完善财务核算制度，在明确成本的核算依据、核算对象、核算范围、核算方法的基础上，分类制定不同项目的成本核算管理制度，统一进行成本结果确认，便于对不同业务活动进行标准化成本核算。

3.建立健全成本控制制度

按照高校内部控制建设要求，通过成本控制制度，对管控中要求的职责分工合理、业务流程明确、审批权限适度、业务活动规范、信息传递顺畅、整体风险可控进行规范；定期开展成本控制自我评价，合理设置评价指标，将评价结果的落实与绩效考核相结合，实现对成本的常态、量化控制。

（二）提高管控意识，协同推进成本管控

1.发挥内部协同作用，提升理解认识，主动管控成本

（1）树立战略成本管控理念

为了提高竞争优势，高校应定立明确的战略发展目标，围绕目标的实现开展成本动因分析，科学管控成本，优化资源配置，实现教学优势、科研优势和资源优势最大化，强化核心竞争力。

（2）培养全员成本管控观念

高校成本管控是全员、全范围、全过程的工作，领导层应给予充分重视，自上而下逐层带动各职能部门负责人和各级教职员工，从思想上建立成本管控观念，提高对成本的重视程度，将成本管控观念与学校管理理念相结合，鼓励全体人员自觉节约成本，主动减少资源消耗。

（3）全面加强成本管控培训

一方面，对财务人员开展业务培训，使其准确掌握新政府会计制度要求，规范执行成本核算与管理，保证成本数据的真实性和有效性；另一方面，对其他人员开展专题培训，促进全体人员用长期战略性的视野认识成本管控的必要性，增强管控工作的落实力度。

2.加强外部协同机制，开展考核评价，促进成本管控

各级管理机构在对高校开展的巡视、审计和检查中应加强对成本管控及落实整改情况的考核评价，通过加强外部监督，促使高校提高对成本管控的重视，自觉做好相关工作。

（三）梳理基础工作，目标导向逐步实施管控

为落实成本管控具体措施，高校必须夯实各项基础工作，稳步筑牢管控基础。

1.设置成本管理专岗

成本核算和管理是落实高校成本管控的基础，应将相应岗位设置为财务部门的关键岗位，明确科室归属和岗位职责，专人专岗开展成本核算和分析，给予适当的成本管理权限，确保成本管控工作与财务管理工作全面融合。

2.落实权责发生制

高校应全面、彻底落实权责发生制核算要求，规范处理资产折旧和摊销、坏账准备计提、费用摊销和预提等业务，扎实推进业务的细化调整，避免形式上简单应付，创造条件逐步完善权责发生制核算。

3.保持人员专业性

为了做好成本管控工作，高校应加强人才队伍建设，一方面，着眼于成本管控要求，引进兼备专业性和技术性的复合型人才；另一方面，加大对现有人员的培养力度，全面提升工作团队的专业性。

（四）优化信息系统，高效管理加强管控

高校应顺应新政府会计制度改革要求，多维度推进成本管控信息化建设。

1.完善财务信息系统功能

财务信息系统是高校成本信息的主要来源，当务之急是加强硬件系统建设投入，在现有财务系统的基础上开发成本管理模块，建立成本信息系统数据库，通过财务信息输出联通其他管理信息系统，提供成本数据信息支持。

2.搭建成本管控信息平臺

针对各部门信息系统独立运行的现状，高校应利用技术力量打通系统间的壁垒，一方面加强现有系统间的功能联通，推进信息协同和数据共享；另一方面建设信息平台，整体规划开发，按照成本管控要求建立子系统，适时对各部门独立运行的信息系统进行迁移和嵌入，实现互联互通。

3.加强内部控制信息系统建设

按照高校内部控制建设要求，信息系统应实现全覆盖、全联通。通过不断强化内部控制信息系统，可以使高校领导层关注成本管理，加强管控监督；管理层掌握成本信息，及时进行成本控制，同时有助于从内部控制角度促进成本管控信息系统整体优化。

六、结束语

综上所述，新政府会计制度下，高校应大力加强成本管控，采取实效措施，优化资金使用和资源配置，提高运行绩效，促进高校持续健康发展。

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