工业用地用途变更的类型及管控研究

2023-04-16胡卫军

中国集体经济 2023年11期

胡卫军

摘要：当前我国许多城市由于城市更新的需要以及某些企业追求经济利益擅自变更工业用地等原因，许多工业用地变更为商住用地及其他性质用地。许多城市也开始采取如划定工业区块线等措施来保护工业用地。要切实保护好工业用地，从变更源头进行管控也许会事半功倍。文章根据搜集的20条有关工业用地用途变更的案例信息，利用csQCA方法尝试对工业用地用途变更进行组态构型分析，归纳和总结出工业用地用途变更的4种情形并提供相应的管控建议。

关键词：工业用地；csQCA；土地用途变更

工业作为国民经济的主导产业，长久以来一直促进着经济的高速稳定增长。工业尤其是先进制造业的发展需要空间规模的支撑。但是现如今在很多方面，我国城市的工业用地存在许多问题，具体表现在：第一，在经济利益方面，巨大的二、三产业地均产出水平落差加上经济新常态下传统制造业企业生产模式已经难以为继，以沿海发达城市为主的许多城市已经逐步从产业转向成消费驱动，工业性质用地往往成为被“入侵”的对象；第二，在地方政府诉求方面，地方政府故意压低工业地价吸引高产值、高收益项目的行为，以及通过布局优化等政府主导性的更新行为，给企业提质增效以提高政府的财政收入等一系列盛行的土地财政行为，政府和开发商逐渐形成了以追求经济效益为核心的增长联盟；又如城市发展前期城市规划者前瞻性不足，城市规划体系缺乏对产业发展趋势的关注，产业区用地多以单一功能为主导，随着城市发展也逐渐不能满足现实需求，这些行为埋下了日后发生工业用地用途发生变更的“种子”；第三，在国家诉求方面，时下开展的国土空间规划编制工作，在划定城市开发边界并锁定建设用地总量的情况下，生态用地保护、居住用地比例提高、高端金融等服务业用地供给，这些通常也是通过挤压工业用地空间来实现的。

工业用地用途变更问题归纳起来主要为以下两种：一种是隶属于工业用地更新过程中的问题，即在政府的主导下变更或部分变更工业地块性质，以符合城市未来发展的要求。这类涉及的变更是城市发展阶段的产物，也是城市功能完善的要求，因而需要进行合理引导；另一种是企业或者用地权属人追求一己私利私改用途，不仅破坏了工业用地布局规划，也对土地市场产生较大的冲击，甚至对城市工业经济的协调发展带来不利影响，需要采取严格管控措施。

为了应对工业用地不断受到“入侵”的局面，一些沿海发达城市深圳、东莞、佛山等市，率先提出了划定工业用地保护线，鼓励土地二次开发等措施，对城市基本工业用地在量的方面提出明确要求以保护工业用地。但是要想发展好制造业，保证城市基本工业用地总量只是基础一步，在此基础上提高土地资源利用效率才是大势所趋，也是解决资源稀缺问题的焦点。目前国家迫切希望提升工业用地效率、实现工业产业转型升级和优化社会经济发展的空间格局。面对工业化前期发展中出现的资源利用效率低下、空间布局杂乱失序问题，如何系统更新工业用地，保障工业用地的量与质，实施优化城市空间布局是一个迫切需要解决的难题。因此，对工业用地用途变更的模式进行组态构型分析在当前保障制造业用地空间的趋势下，显得尤为迫切且具有重要的现实意义，亦可以为有效推进工业用地的系统更新，提高空间效率以及资源的空间优化奠定有效的基础。

造成工业用地用途发生变更的因素很多，是由多个条件变量组合产生的结果。定性比較分析法（QCA）在分析这种多重复杂因素存在何种排列组合及组合是如何影响事件的发生上有着明显的优势。其中清晰集定性比较（csQCA）适用于处理能够被类别化的数据，基于布尔代数的有关规定二分化处理，将条件变量以及结果变量取值转换为0和1，将质性内容转变成量化的数据，简化复杂事物的同时也保护了潜在的相关现象。为此本研究将采用csQCA分析技术研究工业用地用途变更类型及其前因变量的组态构型。借助该方法明确工业用地用途变更的类型及其前因变量，进而归纳并总结出工业用地用途变更的路径并提出相应的管控政策建议。

一、工业用地用途变更组态构型的模型设计

Goldberg指出经济、法律以及行政因素在土地用途变更中都扮演了重要角色。他在书中解释道土地用途不仅会受到地价以及不同用途带来的利益差，也会受到区域的政策战略的影响。刘书楷指出土地用途的变更是自然、需求、经济和行政法律机制合力作用产生的。谭峻等分析认为工业用地用途变更的主要驱动因子有经济、制度以及法律驱动因子组成。赵建彬等分析认为工业用地性质发生变更的驱动因素是由国家区域宏观政策、工业土地价格、工业用地与城市区位关系、城市文化因素而组成的。通过文献梳理以及相关专家访谈，本研究选取了区位、政府、社会文化、环境和企业5个前因变量。

二、组态变量设定

根据csQCA方法的规定，需要先对前因变量进行二分条件的设定，如表1所示。具体地，在区位因素方面，根据地块所在城市依据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》所划分的六等土地的土地范围，处于前三等的为1，后三等赋值为0；在政府因素方面，企业变更行为是否符合当地政府的城市发展战略为二分赋值标准；在社会文化因素方面，判别变更是否会显著增加周边地区社会文化生活；在环境因素方面，判别变更是否能有效改善周边环境质量；在企业因素方面，判别企业是否积极配合政府的工业用地用途变更政策。在结果变量方面，本研究将工业用地用途发生的变更形式为“工改工”时赋值为1，否则赋值为0。

三、QCA结果分析

（一）样本案例选择

本研究从实地考察以及相应各地国土资源网站共搜集到了20例工业用地用途变更的案例，并在选取案例的时候考虑了以下因素：一是时效性，考虑到工业用地用途变更与政策制度环境的关联非常大，本文所选取的案例都是近10年发生的案例；二是典型性，这些案例在相关文献或当地政府方面管控方面具有一定的典型性；三是代表性，选取的工业用地用途变更案例都受到了广泛的公众舆论关注。

（二）真值表的构建

将条件变量与结果变量二分赋值设定后，得到了区位视角、政府视角、社会视角、环境视角和企业视角5个解释变量与是否为工改工的变更形式为结果变量的“首次合成”的条件组合，即真值表（Truth Table）作为QCA分析的基础。本研究组态表分析结果显示整个案例存在着13个组态，表明存在可以“合成”的组态类型。

（三）单变量必要性分析

首先进行单变量必要性分析（包括其非集，～表示逻辑非），判断各个条件变量是否为结果变量的必要条件，见表2。

一致性指标反映结果对某一变量的依赖程度；覆盖率说明给定的条件（或条件组合）对结果出现的解释程度。目前学术界普遍认为，当一致性指标值大于阈值0.9时，可将该条件变量视为结果变量的必要条件。

由表3可知，在10个条件变量中，当结果变量设置为“工改工变更”时，达到必要条件的只有区位因素，其一致性值为1，即在结果变量中，“退二优二”的工改工变更形式区域必须满足区域内的基准地价水平适合于工业生产的条件，区域内的基准地价水平对工改工的变更形式具有显著负作用。需要注意的是，环境因素的一致性值为0.888889，虽然未达到0.9的标准，但相比其他因素很接近这个阈值，这表明在全球日益关注环境保护以及近年来我国对世界做出“碳达峰”、“碳中和”目标的大背景下，环境因素当前虽然不是工业用地变更的必要条件，但也是重要影响因素，这也印证了当前尤其在一些三四线城市以及不发达地区对经济利益的追求远甚于环保目标这一基本情况。综上，从单变量必要性检测可以看出，能够独立触发工业用地用途变更的主要维度是区位因素，且环境因素对工业用地用途变更的推动也具有重要的作用。

（四）条件组合分析

将条件组态输入QCA软件会得到复杂、简约和中间解三种结果。由于前两者解的局限性较大，大多数学者采用中间解进行条件组合分析，本研究亦是，具体如表3所示。

表3分析结果表明各组态构型的一致性检验均大于0.8，说明4个组态构型满足一致性条件，均为工业用地用途变更类型的充分条件，同时总体覆盖率大于0.8，表明这些组态构型具有较高的覆盖率。可以看出案例结果与原因条件达成一致的程度较好。

（五）组态构型分析

当简约解与中间解同时出现一个变量，该变量就被认定为核心条件，用“●”和“？笾”分别表示该条件存在与否；如果该变量僅仅出现在中间解中，则认定其为边缘条件，用“●”和“？笾”表示该条件存在与否。“空白”则表示该变量的存在与否对结果的影响不大，如表4所示。

1. 组态一：～区位*政府*企业（M1）。根据表4可知，～区位*政府*企业（M1）是所有工业用地用途变更组合中覆盖面最大的条件组合方式，其覆盖率为0.555556，说明这是工业用地用途发生变更的关键性组合形式。本组态构型的核心条件是区位基准地价水平较高，政府以及企业都有较强的意愿做出用地变更，政府主导企业搬迁至城市边缘地区，原有地块变更为其他性质用地，不仅能显著降低用地企业的投入成本，变更后也能使该地块的经济效益最大化，提高了政府的税收，达到双赢的结局。其突出特点是随着城市的不断发展，原处于城市中心地块的工业用地已阻碍了城市的发展，其高昂的地价不适合于工业发展，同时随着周边商业及住宅的密集化，会产生对内交通压力增大、对外交通不畅的情况，周边工业用地的存在也会使得周边居民的居住品质逐渐下降。这类型的变更主要形式为“退二进三”，相对于周围住宅地产、商业地产更高的前期投入与更长的回报周期，变更行为会让政府以及企业都能从中获利。如珠海城市更新富华里CBD项目，按照规划，该片区内原工业项目将逐步向西部城区产业园搬迁，原址用地向商业、办公等功能转化，发展现代服务业。

2. 组态二：～区位*政府*社会文化（M2）。本组态的核心条件是会对周边地区社会文化生活带来持续性影响，覆盖率为0.333。每一个城市都拥有属于其独特的文化内涵，深刻影响着生存其中的居民，同时城市文化因素也会加快工业用地用途变更的过程。工业用地用途变更反之也能提升城市文化并扩大城市影响力，两者相辅相成。某些地块由于历史文化因素或者为改善周边居民的生活，将工业地块变更为社会公益性文化用地或者道路等，这种类型的变更对经济利益的追求较小，是属于政府精神文明的建设工程。如近些年各地涌现的工业创意园等。与组态一类似，组态二的主要变更原因还是区位的因素，由于城市经济文化发展原地块已不再适宜进行工业生产，迫切需要变更以实现区域内社会文化效益的最大化。

3. 组态三：区位*政府*～社会文化*企业（M3）与组态四：区位*政府*环境。这部分包含着两个具体的组态构型，并且都包含着区位基准地价较低、符合政府的城市发展战略以及改善环境目标要求三个变量，约简合并后，总覆盖率为0.555，特点是区位地价水平较低，适合工业生产，尤其以一些乡镇工业用地为主，但特点是效率低，工业用地多且分布较散，而且多与农用地以及宅基地交错分布。出于城市转型以及环保目标的要求，将原有的一些污染较重的产业逐渐淘汰，原地或易地建造工业园，使相关产业集约化，同时变更为研发等环保新型工业用地。如苏州黄桥将原有污染的电镀产业园淘汰，规划建设了智能制造服务产业园，重点引进智能装备、新能源、半导体等环境友好型、创新型项目。

四、结论与建议

本研究从组态视角尝试分析影响工业用地用途变更类型的重要前因及其相关的组态构型，并将这几种组态分别命名为政府主导型城市核心区工业用地变更（M1）、政府主导型工业用地社会文化目标性变更（M2）、政府主导型非核心区城市转型目标性变更（M3+M4）三种。这三种合法性变更与企业擅自变更工业用地用途的违法性变更共同构成工业用地用途变更的4种情形。

第一，对于M1、M2型的工业用地变更，是属于城市发展阶段的合理变更，且通常情况下用地的性质发生了改变，变更后所在地块的相应的经济效益、社会文化效益都得到显著的提高，因而要有效合理地引导变更。政府部门要通过土地置换、易地搬迁等方法保证原有工业用地的土地量基本不变。同时，对变更后的企业在土地利用效率方面也要提出更高标准的要求。

第二，对于M3+M4型的工业用地变更，是对以往粗放型土地投入以及环境污染比较大的项目进行的变更，通常发生在发达地区的乡镇以及原有的工业园区。根据是否符合城市转型目标合理引导变更，否则坚决实行清退，并对变更后的环境效益、土地利用效率显著提高的企业提供嘉奖。

第三，对擅自改变工业用地性质的企业，监管部门应当加强监管，完善相关法律法规，加大擅自改变的违法成本，责令其恢复土地的工业用地性质。

根据上述结论，政府部门对工业用地性质的变化起到至关重要的作用。决定工业用地变更与否的决策者要具有全局意识，加强对工业用地用途变更的监管，合理引导符合城市发展目标的工业用地的系统更新，对违背城市发展目标的变更以及擅自变更的行为要坚决予以处罚。同时也要对变更后的企业提出更高的要求，提供更好的政策支持，为工业用地注入新的活力，保障工业用地的基本量与效率。面对全球产业进入深度调整时期应借鉴和吸取国外的经验教训，避免走许多发达国家工业用地用途变更泛滥导致产业空心化的老路，为把我国建设成为一流的制造业强国守住最基础的工业用地“红线”。

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