云南加快水利建设助力农业发展的现状与对策

袁 伟，王树鹏

（云南省水利水电科学研究院，650100，昆明）

水利是农业的命脉，是支撑乡村振兴战略的根本保障。调研显示，近10年来，随着一批重大水利工程实施，云南水利基础设施持续夯实，重要河湖水污染得到有效整治，水生态环境显著提升，有力支撑了农业高质量发展。但云南水利还存在基础设施比较薄弱、投入不足、融资较为困难、水利工程管理不到位、水利与农业发展缺乏联动、衔接不够紧密等问题，与实现水利高质量发展的目标、助力农业发展及乡村振兴的要求还有很大差距。总结目前的困难和问题，学习借鉴典型经验做法，有助于加快云南水利建设，更好地为高质量发展创造有利条件。

一、云南水利建设现状

1.水利基础设施全面提升

①蓄水保障能力持续提升。近10年来，云南省共新增蓄水库容38亿m3，全省供水水库总库容达146.55亿m3，水利工程供水能力达到219.76亿m3，人均供水水平由313 m3提高到422 m3。

②灌区建设大力推进。近10年来，云南省新建大型灌区6个，完成12个大型、54个中型灌区续建配套与节水改造，新增耕地灌溉面积638万亩（1亩=1/15hm2，下同）、改善耕地灌溉面积750万亩。截至目前，全省共建成各类灌区4388个，其中：大型灌区14个，灌溉面积554万亩；中型灌区347个，灌溉面积1276万亩；小型灌区4027个，灌溉面积1354万亩。

③重大水利工程取得新突破。滇中引水工程创造了6项世界之最，突破了10项世界级技术难题；牛栏江——滇池生态补水工程和楚雄州青山嘴水库荣获“鲁班奖”和“大禹奖”，迪庆州小中甸水库获“鲁班奖”；鲁甸“8·03”牛栏江红石岩堰塞湖整治工程下闸蓄水，3台机组全部并网发电，成为世界堰塞湖综合整治典范。10年来，云南省累计完成水利投资5200亿元。

2.水生态环境显著改善

河湖长制工作全面落实，“湖泊革命”攻坚战全面打响，九大高原湖泊水质总体向优向好，六大水系水质持续改善，出境、跨界断面水质100%达标。沿湖过度、无序、贴线开发现象得到全面遏制和根本扭转。

3.防汛抗旱减灾能力全面加强

强化“四预”措施，抓好水库安全度汛、山洪灾害防御等重点工作。2021年全省库塘蓄水85.15亿m3，解决了12个县级以上城市供水不足问题和173.3万人（次）因旱饮水困难。防汛抗洪成效明显，减少受灾人口28.8万人，减淹耕地14.69万亩。干旱灾害和洪涝灾害年均损失率分别降低到0.24%和0.37%。

4.农村饮水安全和供水保障能力不断夯实

深入推进农村供水保障3年专项行动和城乡供水一体化工程，水利工程供水总量达到150.8亿m3，解决了1370万农村人口和281万建档立卡贫困人口的饮水安全问题，巩固提升了1963万农村人口的饮水安全保障水平。农村集中供水率从83.0%提高到96.7%，自来水普及率从77.7%提高到95.5%。

二、云南水利建设支撑农业发展

1.保障城乡供水安全，降低水旱灾害损失

2021年全省库塘蓄水较旱灾最严重的2010年同期多蓄水20.72亿m3，农作物受旱面积显著大幅下降。组织实施了昆明、曲靖等重要城市供水精准调度，保障城乡供水安全。有效处理巧家县“6·21”暴雨洪灾、麻栗坡县“9·2”特大暴雨泥石流等一系列自然灾害，成功应对金沙江“11·03”白格堰塞湖重大险情，最大程度降低水旱灾害带来的损失。

2.加快灌区续建配套，保障粮食安全

2001年以来国家批复云南实施大中型灌区建设106个，其中大型灌区14个，中型灌区续建配套节水改造92个；2021年云南省农田灌溉水有效利用系数提高到0.502，水资源利用效率和效益明显提升；全省高标准农田面积由2012年的不足300万亩增加至2021年的近3000万亩；粮食产量实现十连增，由2012年的1687.3万t增加到2021年的1930.3万t，粮食播种面积增至6287.1万亩，在全国粮食产销平衡区中稳居第1位，人均粮食占有量达到409 kg，高于国际公认人均400 kg粮食安全标准线。

3.推广高效节水灌溉，助力特色农业产业发展

2020年云南省节水灌溉面积达到100.17万hm2，其中微灌、喷灌、管道输水灌溉高效节水灌溉面积合计占全省节水灌溉面积的57.6%，较2015年15.95万hm2，提升占比361.88%。高效节水灌溉技术的大力推广应用有力促进了农业种植结构调整和特色产业发展，10年来，云南有机茶园认证面积跃居全国第一，花卉面积和产值增速全球第一，水果产量年均增幅10%，咖啡种植面积、产量、产值均占全国98%以上，全省认定“绿色食品牌”产业基地1888个，绿色有机农产品供给能力得到极大提升，“饮云茶、赏云花、品云果、喝云咖”成为了消费新风尚，云南“绿色食品牌”享誉全国。

4.改革创新培育市场主体，助推现代农业发展

云南省创新机制，通过建立初始水权分配机制、合理水价形成和激励约束机制，引入社会资本参与建设和运行机制、企业和农民合资共享的股份合作机制、节水减排合同管理机制等，吸引社会资本参与水利建设、运行和管理，培育了一大批农业市场经营主体，带动农民增收致富。2016年以来，全省推进实施农田水利改革项目802个，总投资162亿元，农田水利改革由2县3试点扩大到124个县790个项目，水利投资依靠财政投入的比例从2012年的76%下降到2022年上半年的41%。陆良、澄江农田水利试点改革在全国率先取得成功，项目区农民人均年收入增加1543元，带动了27.4万建档立卡贫困人口如期实现脱贫。水利改革深入推进，培育壮大了一大批特色农业市场经营主体，省级以上农业产业化龙头企业、农民专业合作示范社分别由2012年的503户、219户增加至2021年的1079户、1075户，建设国家级优势特色产业集群4个、国家级现代农业产业园5个，省级“一县一业”示范县30个、特色县30个，国家级产业强镇43个、国家级“一村一品”示范村镇118个，初步建立形成“功能区＋产业集群＋产业园＋一县一业＋产业强镇＋一村一品”农业大产业发展格局。

5.推进水价综合改革，提高现代农业节水能力

截至目前，云南省实施农业水价综合改革面积2077万亩，59%的县（市、区）完成水利工程供水价格调整，69%的有效灌溉面积完成了农业水价综合改革，全省7.1万处农村集中供水工程水费收缴率达到97.3%。通过完善农田水利工程体系和用水计量配套设施、发挥市场调节作用、建立水价形成机制等举措，不断提高农业用水效率和生产组织化程度，推动农业集约化、规模化经营，提高科学用水能力和水平。比如元谋县元马镇清和村自2012年实施农业综合水价改革示范项目后，蔬菜生产单季用水量由原来的传统漫灌平均每亩600～800 m3减少到300～500 m3。元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目亩均用水成本从1258元降至350元，亩均增收5000元以上，果蔬产业实现年产值12亿元以上。

6.实施水系水网连通，打造水美乡村

云南省自2016年实施山区“小水网”工程建设以来，大力推进水系连通及水美乡村建设试点工作，2020年以来共实施6个水美乡村建设试点项目，投入水利资金近5.8亿元。文山州西畴县三光片区开展的山区“小水网”项目，采用“农业+旅游”“公司+农户”的发展模式，实施5100亩窖池管网连通工程，通过对区域山、水、林、田、路、村综合治理及提升改造，现已建成集生态修复、土地整治、“五小水利”、特色农业、民族团结为一体的省级石漠化综合治理示范区。

7.强化行业监管，推动农业用水集约节约利用

出台云南省大、中型灌区和灌排泵站标准化规范化管理实施细则、评价标准，编制《云南省节水型灌区评价标准》，初步编制农业综合水价改革验收办法，组织省级评估验收和通过部级复核共50个县区，开展最严格水资源管理考核，加强取水口整治、取水许可等“六个专项”百日攻坚行动及大中型灌区取水许可排查整治、证照办理，推进重点中型以上灌区取水口在线监测等工作，全方位强化取用水依法、规范和计量收费等节约用水及最严格水资源管理措施。

三、面临的形势及存在的问题

1.面临的形势

“十四五”时期，我国将以构建国家水网为核心，加快完善水利基础设施体系，解决水资源时空分布不均问题，不断提升国家水安全保障能力。云南省委、省政府出台了《关于加快兴水润滇工程的决定》等政策措施，积极谋划推动一批重大水利项目，实施“湖泊革命”攻坚战，推进“扩、连、调、供”四大工程，实施农村供水保障3年专项行动和城乡供水一体化工程，加大灌区建设，推动水利数字孪生试点工程实施，着力构建云南现代智慧水网，推动云南水利实现高质量跨越式发展，抢抓水利发展的重大战略机遇，认真做好云南“十四五”水利各项工作，为农业发展提供良好基础支撑。

2.存在的问题

①水利基础底子薄，不牢固。云南省资源性缺水、工程性缺水问题依然十分突出，农田水利基础设施建设依然滞后，截至2020年年底，全省高标准农田面积、农田有效灌溉率仍低于全国平均水平。

②行业规划衔接不够，缺乏协同联动。农业与水利规划缺乏互动衔接，未能做到共建共享，导致部分规划精度不准、覆盖面不够、支撑力不足，一定程度削弱了水利对农业的支撑与保障作用。

③投入保障不足，支撑作用有待加强。灌区续建配套、节水改造、高效节水灌溉等方面的投入较水源工程、河湖治理、水土保持、农村供水等偏少，由于投入有限，很多灌区灌排渠系配套设施不完善、灌溉用水效率不高、灌溉计量设施和信息化建设滞后等问题突出。

④投融资改革动力不足，融资难度大。水利项目的社会基础性、公益性较强，工程直接经济效益收益率低、投融资能力弱。且部分项目存在前期工作经费少、财政配套标准低、地方配套困难、资金到位不及时和到位率低等问题，使得水利投融资改革举步维艰。

⑤管理不到位，工程效益发挥不佳。水利工程缺乏必要的运维经费，管护不到位，部分工程设施产权不清、职责不明，管理交叉与缺失问题时有发生，部分群众对水利改革认知不足，导致水权分配、水价改革工作难以推进。

⑥水利执法监管力度不够。节水政策法规不健全，监管体制机制不完善，基层宣传不到位，水治理创新能力不足，专业人才和高层次人才较缺乏，执法队伍能力素质有待提升，人才培养有待加强。

四、对策与建议

1.加强协同合作，强化顶层规划设计

①保持水利建设与农业发展步调一致。科学规划农田水利，加强信息互动及共建共享，以高标准农田建设为重要抓手，与水利供水工程、大中型灌区协同规划建设，力争水利与农业协同建设、集中连片规模化发挥效益。

②正确处理好水利与农业的供需关系。发挥好农田水利综合效益，让水美乡村、水土保持、节水农业等成为乡村建设发展的品牌，使供需关系更加符合农业产业发展要求、乡村振兴需求和治水发展方向。

③精准做好水利专项规划设计支撑农业高效发展。紧紧围绕云南高原特色农业和重点农业产业，强化农业与水利统筹协调，加强区域水利建设专项规划设计，积极向上争取立项，拓宽投融资渠道，点对点精准支撑重点区域重点农业产业的快速培育和发展。

2.加大水利投入，夯实完善基础设施

①加快“兴水润滇”工程实施，尽快构建水安全保障网络。加快滇中引水一期工程建设进度和二期工程实施，推进规划内大中小型水库建设及大中型电站综合利用、水系连通、城市备用水源建设、乡镇抗旱水源建设、防洪能力提升、水利信息化工程建设等，提升区域耕地的灌溉供水保障能力，积极打造云南水安全保障网。

②强化重大项目谋划支撑。聚焦云南省工程性缺水瓶颈、防洪减灾薄弱环节和水生态突出问题，做好省内重大水利工程、重点水系连通工程等前期工作和项目储备，确保水利建设接续发力，助推农业发展及乡村振兴。

③着力重点夯实特色农业产业区水利工程建设。优先解决特色农业产业区带边缘、高坡旱地等的水源和引调水骨干工程建设，积极主动支持特色农业产业园区、基地建设与培育，支撑云南特色农业产业和“绿色食品牌”的高效、快速发展。

3.加快灌区建设，大力发展高效节水灌溉

①加大大型灌区续建与新建力度。尽快开展柴石滩、麻栗坝2个新建大型灌区验收，加快推进耿马、弥泸、石屏、保山坝、腾冲5个新建大型灌区建设进度。推进以宾川、曲靖、蜻蛉河等为代表的大型灌区续建配套与现代化改造前期工作，并推动实施，积极谋划开展9个大型灌区续建配套和现代化改造。

②加大中型灌区申报立项建设力度。以提高粮食产能和农业综合生产能力为前提，在继续加快推进35个中型灌区续建配套与现代化改造项目前期工作的同时，积极谋划和扩大其余中型灌区年度建设的规划立项，并结合已建、在建水源工程，在水土资源条件适宜的地区，因地制宜规划建设水库配套灌区工程。

③加大高标准农田及附属配套建设。以提高灌溉水的利用效率和效益为目标，加强田间灌排、机耕等工程改造和节水灌溉建设力度，完善量测水设施、信息化管理等附属设施设备，同步推进田间节水灌溉工程及生态灌区建设，争取到2025年累计建成高标准农田4000万亩以上。

④加强协同建设，高效发挥农业产业效益。创新农田水利建设机制，明晰工程建设的责任主体，鼓励推动骨干工程以水利项目和社会资本主导性投入建设为主，田间工程以农业高标准农田建设项目和企业、合作社或种植大户等投入建设为主，无企业或产业园区投入种植生产的区域辅以政府投入参与农田水利建设。

4.深化投融资改革，多渠道筹集水利资金

①强化涉农资金整合，推动农田水利建设。集中整合水利、农业、林业等涉农资金，合力开展大中型灌区与高标准农田等规划实施，形成集中连片开发建设，最大化发挥工程效益。

②强化地方债券支撑，推进水利建设投入。在积极争取中央、省级资金补助项目建设的同时，强化水利项目组织和策划，积极争取地方政府专项债券项目。

③紧抓金融优惠条件，扩大贷款建设效果。紧扣国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构为水利基础建设提供的信贷优惠与便利条件，加强水利投融资主体规范化建设，提升水利投融资主体实力，增强水利项目融资能力，大力推进云南重点水利工程建设。

④强化水价综合改革，大力引入社会资本。以水价改革为抓手，深入推进农业水价综合改革，督促各地确立合理的水价形成机制，严格执行水费计收与管理制度。创新水利建设和管理模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，着力改善社会资本参与水利项目建设及管理收益率过低、投入不积极的问题。

5.推进机制建设，切实落实工程管护措施

①加快工程产权制度精细化改革，落实管护主体。深化落实和明晰工程产权，明确工程产权所有者的管护主体责任，健全完善管护主体管护制度。

②健全农田水利管护组织，建立长效机制。深入推进管理体制改革，完善多元化管理模式，加强用水合作、用水协会等基层组织建设，明确管护责任，确保每项（段）工程都有责任人、有经费保障落实。

③以农业水价综合改革为抓手，保障工程运行。以项目工程建设带动取水口计量设施配置，深入开展农业综合水价改革，采取“按方计量”“以电折水”等方式计收水费，持续巩固并提升农业综合水价改革成效，切实提高农业水利工程运维管护能力。

④深化水利管理与服务改革，提升管护水平。引入市场竞争机制，加快培育专业服务公司、协会组织等各类水利工程运营主体，进一步完善基层水利服务体系建设，着力培育专业化、现代化农田水利建设与管理技术队伍。

⑤健全完善相关政策法规，支撑水利管理改革。进一步完善现有的农田水利工程管护经费补助政策，加强相关配套法规制度建设，制定社会投资农田水利相关法规，明确社会投资主体及地位、收益方式等，建立多元化的水利投入运行机制，切实支撑水利管理体制改革。

6.强化监督管理，支撑农业用水集约节约利用

①厉行节水，强化用水总量和强度控制。重点实施用水总量和用水强度“双控”制度，大力推进农业产业结构调整，发展高效节水农业。建立农业水价综合改革长效机制和农业节水奖惩机制，提高农业用水计量率，推动农业节水。

②优化调度，实行城乡水资源统一管理。完善城乡水资源保护和水污染防治协调机制，依法对各类水资源统一规划、统一调度和统一配置。统筹安排生活、生产和生态用水，统筹城乡供水、水资源综合利用、水环境综合治理、防洪排涝等涉水事务管理，促进水资源合理开发、高效利用和有效保护。

③加强科技推广，强化农田水利科技应用。加强灌溉制度、灌溉预报、定额用水等农业节水技术基础研究，大力推行低成本高效节水技术，包括农业生态肥料、生态农药、生态病虫害防治等，强化农田水利新技术、新产品、新材料等推广应用。

④强化监督管理，支撑农业用水集约节约利用。持续开展大中型灌区标准化规范化建设管理和节水型灌区评价，以农业水价综合改革倒逼农业节水。继续开展县域节水型社会达标创建、最严格水资源管理制度考核，全面完成取水口整治、取水许可等“六个专项”百日攻坚行动，推进重点中型以上灌区取水口在线监测等工作，全方位强化取用水依法、规范和计量收费等节约用水及严格水资源管理措施。

⑤加强法规建设，提升监管执法队伍能力。探索建立地方系统的水法规制度体系和各类用水技术标准体系，建立统一高效的水利监管体制机制，加强高层次人才培养和引进，强化水利行业执法监管机构、队伍建设，持续提升人才队伍综合素养和业务技能。