以黄河保护法的有效实施保障黄河流域水安全

2023-04-15秦天宝

中国水利 2023年5期

秦天宝

（武汉大学环境法研究所，430072，武汉）

水安全，是一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源性产品及维护良好生态环境的状态或能力。党的十八大以来，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，确立国家“江河战略”，围绕水安全作出多项重大决策部署。党的二十大明确提出“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”的重大要求。

《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）贯彻了党中央在水安全工作上的决策部署，率先回应了党的二十大报告，为黄河流域水安全提供了有力法治保障。在黄河保护法实施阶段，应当坚持贯彻统筹协调治理的保障理念，坚决落实围绕水安全重点领域的保障制度，坚定健全黄河流域水安全的保障措施。

一、坚持贯彻统筹协调治理的保障理念

当下，中国进入推进追求高质量发展的新阶段，社会各方面的联系愈发紧密，发展的整体性衍生出多元化的发展目标、支持政策和法律部门。黄河保护法作为针对黄河流域的基础性、综合性和统领性的专门法律，衔接国家已有的法律法规，借鉴、吸收长江保护法等先进的立法技术，形成统筹协调治理黄河流域水安全的保障理念，以全国“一盘棋”解决黄河流域“九龙治水”的难题。

1.坚持贯彻统筹协调治理的保障理念，最根本的是坚持中国共产党的领导

作为在中国共产党领导下建立的第一个人民治黄机构，冀鲁豫解放区治河委员会（随后更名为冀鲁豫黄河水利委员会）的成立拉开了中国共产党领导人民治理黄河的序幕。中国共产党一直将治理黄河、造福人民作为头等大事，黄河一改“三年两决口”的历史面貌，决口现象七十余年未曾出现。进入新时代，习近平总书记多次视察黄河，立足于中华民族伟大复兴的战略高度，提出“让黄河成为造福人民的幸福河”的重大目标，推动法治化治理黄河进程。

中国共产党秉持初心、矢志不渝，赢得人民信任，取得一系列伟大成就，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的十九大报告把坚持党对一切工作的领导确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。坚持中国共产党的领导，是我国国家治理的根本特征和最大优势。只有在中国共产党的领导下，才能统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于党对黄河流域水安全作出正确决策并贯彻落实，建立黄河流域水安全的新格局。

2.坚持贯彻统筹协调治理的保障理念，重要基础是坚持国家层面的统筹协调

黄河保护法要求建立国家层面的黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制（以下简称黄河流域统筹协调机制），为黄河流域水安全的保障提供了跨地区、跨部门全面指导和系统高效的机制保障，有利于贯彻流域治理管理过程中“统一规划、统一管理、统一调度”的工作原则，实现黄河流域水安全的监测系统化、决策科学化、信息共享化、监管严格化。

其一，黄河流域统筹协调机制负责统筹协调国务院有关部门和黄河流域省级人民政府，在目前已经建成的监测台站和监测项目的基础上，系统性健全针对黄河流域自然、水文、地理、灾害、气象等维度的监测网络体系，实现监测系统化。其二，黄河流域统筹协调机制设立专家咨询委员会，辅助审查审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目，实现重大政策制定、重大规划谋定、重大项目审批的决策科学化。其三，黄河流域统筹协调机制负责协调国务院有关部门和黄河流域省级人民政府建立智慧黄河信息共享平台，突破过去黄河流域治理过程中因行政区划、事权分散导致的信息交流藩篱，实现信息共享化。其四，对于黄河流域县级以上人民政府审批的黄河流域的新建人造水景观，黄河流域统筹协调机制负责组织有关部门加强监督管理，实现严格监管。

3.坚持贯彻统筹协调治理的保障理念，先决条件是坚持多部门的协调治理

坚持多部门协调治理的前提是明晰各级政府及相应部门的职责边界，实现各级政府及相应部门间的权威指挥、科学管理、精准调度和流畅配合。黄河保护法共有84条涉及政府责任的规定，明确国务院职能部门、各级地方党委和政府在黄河流域生态保护和高质量发展工作中的责任，厘清中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间的工作关系。

坚持多部门协调治理的重点是辨析黄河流域不同河段面临的最紧迫水安全问题。黄河流域水文形势复杂，概而言之，黄河上游重点关注生态系统退化和水源涵养功能下降等问题，中游重点关注生态系统脆弱和水土流失严重等问题，下游重点关注来水量不足和河口三角洲湿地萎缩等问题。黄河保护法采取了“一般规定与特殊措施”相结合的立法模式，先以黄河流域的绿色发展作为原则和目标对政府职能提出一般性要求，后以黄河流域段的不同治理需求制定针对性措施。

坚持多部门协调治理的保证，是用好用活黄河保护法设立的多部门协调治理制度。黄河保护法共出现了35处“会同”，第七条和第一百零三条至第一百零七条分别规定了“多部门协调治理制度”“责任制和考核评价制度”“约谈地方政府制度”“政府向同级人大报告制度”。在施行阶段，要保证协调治理制度的高效顺畅运转，设计多元化和科学化的考核与评价方案。

二、坚决落实围绕水安全重点领域的保障制度

第十三届全国人大常委会委员长栗战书在黄河保护法实施座谈会上指出，“要把生态保护与修复放在首位”“要大力推进水资源节约集约利用”“构筑沿黄人民生命财产安全的稳固防线”。黄河保护法第三章至第六章划分了4项黄河流域水安全重点领域，规定了针对水生态损害、水资源短缺、水灾害防治和水环境污染问题的保障制度。坚决落实围绕水安全重点领域的保障制度，要从系统性和整体性出发治理黄河流域当前突出存在的各项问题，确保黄河安澜，守护人民安宁。

1.坚决加强黄河流域生态保护与修复

黄河“体弱多病”，存在流域生态本底差、流域资源环境承载能力弱和流域生态环境脆弱等问题。黄河上游的高原冰川、草原草甸、三江源和祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易出现生态系统退化、水源涵养功能降低的现象。为加强黄河流域生态保护与修复，其一，黄河保护法第三章明确了“坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理”的原则，从农业、林业、渔业等行业的规范科学发展出发，制定涉及水土保持生态建设、河湖生态保护治理、地下水超采治理等方面的具体路径。其二，黄河保护法第一百条至一百零二条规定了生态保护与修复的多元化资金来源、优惠税收政策和生态保护补偿制度。上述两个方面的规定回答了生态保护与修复的责任主体、工作范围、方式方法、监督指导等基本问题，加大了黄河流域生态保护与修复的实践推行力度。

2.坚决推进水资源节约集约利用

改革开放后，沿黄河周边地区经济社会发展迅速，农业灌溉、工业生产、居民生活、生态维持等用水需求大幅度提高，水资源短缺已成为黄河流域的最大矛盾。为推进水资源节约集约利用，其一，黄河保护法第四章明确“坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算”的原则，确立优先满足居民生活用水、保障基本生态用水、统筹生产用水的用水秩序，制定水资源刚性约束制度、水资源统一调度制度、地下水取水总量控制指标、黄河重点流域限额以上取水申请制度、强制性用水定额管理制度以及负面清单和高耗水产业目录制度，实行水资源差别化管理和以节约用水为导向的水价体系。其二，黄河保护法第一百零二条支持在黄河流域开展用水权市场化交易，推进黄河流域水资源配置向政府与市场“两手发力”共治的新格局转型，推进政府严格控制总量、市场水权交易盘活存量，发挥市场机制在优化水资源配置中的重要作用。

3.坚决构筑稳固抵御水旱灾害防线

黄河流域具有“水少沙多”“水沙关系不协调”的特征，下游仍然存在泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等棘手问题。黄河流域的最大威胁是洪水，可能危及下游滩区近百万人民群众。为构筑稳固抵御水旱灾害防线，其一，在水沙调控方面，黄河保护法紧抓水沙关系调节这一“牛鼻子”，要求完善水沙调控机制、建设水沙调控工程体系、实行黄河流域水沙统一调度制度以及严格执行采砂规划和许可制度，稳固水沙关系。其二，在防洪安全方面，黄河保护法要求完善防洪防凌调度机制、体系化建设防洪工程、编制防御洪水方案和防凌调度方案、对河道进行管理清障、提升沿黄城市洪涝灾害防御和应对能力，使黄河流域自然灾害可预测、可防控，坚决构筑稳固抵御灾害、保护人民群众生命财产安全的防线。

4.坚决完善流域污染防治措施

黄河污染问题，直观反映在河水里，问题体现在流域内，根源则要追溯至岸上。要从综合治理、系统治理、源头治理的思维出发，解决农业生产流入的农药化肥污染、工业生产的高耗能高污染企业排放污染和城乡居民生活垃圾污染，推进重点河湖环境综合整治。黄河保护法第六章明确包括水污染物总量控制、排污口监管整治、地下水污染防治及土壤和固体废物污染防治、农业污染防治等5个层面的污染防治规定，全面保障居民生活、农业和工业用水安全。为完善流域污染防治措施，其一，政府可以制定更为严格的地方水环境质量标准，应当补充制定或严于国家标准制定地方水污染物排放标准，严格控制或削减区域重点水污染物排放总量指标，排除潜在污染源的污染风险，划定地下水污染防治重点区。其二，政府应定期严密监测黄河流域大气、水体、土壤、生物中有毒有害化学物质的含量，指导农业生产过程中农药化肥的科学使用，采取联防联控等手段严防固体废物、农业废弃物对土壤和河流的污染。

三、坚定健全黄河流域水安全的保障措施

党的二十大报告明确提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，坚持全面依法治国，要求国家的政治、经济运作和社会各方面的活动均依照法律进行。黄河保护法的有效实施，为坚持在法治轨道上运用法治思维和法治方式推进黄河流域水安全保护提供了高位阶的法律依据。

1.在经济发展层面，应当依法编制各级黄河流域高质量发展规划，坚定以高质量发展规划引领黄河流域水安全

习近平总书记指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。以贯彻创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的高质量发展规划引领水安全，契合《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《黄河流域生态环境保护规划》和《“十四五”水安全保障规划》等文件的精神与逻辑主线。

黄河保护法第七章描绘了一幅黄河流域环保创新、人与自然和谐共生的壮丽图景。要依法通过黄河流域各项高质量发展规划与国家重大战略及区域协调发展战略协调联动，科学规划城乡区域布局、绿色产业布局，利用现代化技术手段提升沿黄地区的科技创新能力，引导居民自发形成绿色低碳的生活方式，最终促成黄河流域的高质量发展。

2.在文化赓续层面，应当依法保护传承弘扬黄河优秀传统文化，坚定以文化自信提升强化黄河流域水安全

黄河是中华儿女的母亲河，中华文明于此发轫，中华民族于此发源。黄河流域在相当长的历史时期是中国的政治、经济、文化中心，奔腾的黄河塑造了中国人民自强不息的坚强品格。习近平总书记指出，要推进黄河文化遗产的系统保护，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。

黄河保护法第八章作出详尽规定，要编制实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强各类文化遗产和红色遗产的保护力度，促进包括公共文化基础设施、文旅产品、文艺作品在内的文化产业发展，统筹协调体系化建设，加大黄河文化在世界范围内的影响力。保护传承弘扬黄河文化，让全国人民接续传承中华文明的悠久历史与成就，提升民族文化自信，让最广泛的人民群众参与黄河流域法治进程，在推动黄河流域生态保护和经济发展的同时强化黄河流域水安全。

3.在执法司法层面，应当依法处罚违反黄河保护法的各方主体，坚定以最严格制度、最严密法治捍卫黄河流域水安全

习近平总书记强调，“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”，习近平生态文明思想的核心要义之一是坚持以最严格制度、最严密法治保护生态环境。黄河保护法起草过程中，最高人民法院与最高人民检察院相继发布“黄河流域生态环境司法保护典型案例”和“检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展典型案例”。黄河保护法施行后，捍卫黄河流域水安全的执法司法能力将得到进一步提升。

黄河保护法第十章详尽规定了违反该法的法律责任和处罚方式，与现行法律法规妥善衔接，充分保障法律责任条文的有效实施，以最严格制度、最严密法治捍卫黄河流域水安全。其一，明确政府和有关部门的法律责任，新增针对国家工作人员的行政处分规定，有利于环境行政执法部门的履职尽责。其二，处罚更为严厉，“双罚制”、行政处罚上限提高到500万元等规定极大提高了违法成本，增强了法律的威慑力。其三，将采取补救措施、政府代为治理、恢复原状等环境修复责任列入法律责任，有助于黄河流域水安全的及时恢复。其四，依据《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，追究破坏黄河流域重点保护区和饮用水水源保护区、违反野生动物和自然保护地管理规定行为的刑事责任。