贯彻实施黄河保护法的机制创新

成协中

（中国政法大学法学院，100088，北京）

《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称黄河保护法）是我国第二部流域立法，是继长江保护法之后全面推进国家“江河战略”法治化的又一标志性立法。黄河保护法的出台和实施，不仅有利于解决黄河流域当下面临的独特现实问题，而且对于落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略具有极为重要的制度探索价值。法律的生命在于实施，黄河保护法确立的法律制度体系，需要通过高效的法律实施机制来贯彻实施。黄河保护法的流域法特点，以及生态环境保护与高质量发展的双重目标，决定了其贯彻实施不能完全依赖传统的法律实施机制，而需要进行机制创新。

一、充分发挥江河流域治理统筹协调机制的作用

黄河流域覆盖面广，涉及行政区域面积大，生态环境脆弱、洪水威胁依然存在、高质量发展不充分、民生发展不足等问题突出。黄河保护法从管理体制机制方面厘清了黄河保护的责任，创新性提出“国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制”，创新性地解决了部门分割、条块分割、多头交叉管理、协同发展动力不足等问题。黄河保护法对流域协调机制作出详细规定，前后共用7个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络、信息共享、专家咨询委员会、联合执法等方面作了系统规定，形成了“国家统筹+流域机构统管+省级协调+部门联合+专家咨询”的流域协调治理体系。

尽管流域管理机构和流域管理机制并非黄河保护法首创，但黄河保护法建立的以流域管理机构为核心的流域协调治理体系，突出了流域管理机构在纵向权力分配和横向区域协调方面的核心地位，有利于实现黄河流域生态保护和高质量发展的统筹协调。2002年《中华人民共和国水法》明确流域整体作为实施机制中一个层级，使流域层级的专门管理机构及其实施流域管理法律制度的权力得以法定化。流域管理机构虽然在形式上依法具有实施法律制度的权力，但法定权威不足。在“流域与区域相结合实施模式”中，各行政区域的实施即“区域实施”成为实施机制事实上的主要方面，但以传统行政区划为基础的切割式、闭合式管理与流域往往超越行政区域的空间属性间存在明显的张力。

黄河保护法建立的黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，为强化流域管理提供了机制保障。黄河保护法明确国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制来全面指导、统筹协调相关工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况，明确要建立黄河流域省际河湖长联席会议制度。如此制度设计，有利于贯彻统一规划、统一标准、统一管理和统一调度的原则，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的协调机制。

二、重视规划与标准的管控作用，完善配套制度

在现代社会，立法越来越难以对各方主体的权利义务责任作出明确规范。法律的实施，也越来越多依赖相关法律机制的协同与配合。规划和标准是支撑法律有效实施的重要基础性制度，规划和标准体系的完善与否，直接影响立法目的和功能的实现。

规划是推动国家战略和法律顺利实施的重要支撑和抓手。作为国家重大战略，黄河流域生态保护和高质量发展中的各项工作都必须坚持科学规划、有序推进。围绕发挥规划引领指导约束作用，黄河保护法作出相关规定：一是构建规划管控体系，第二十二条规定国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系；二是明确编制黄河流域生态保护和高质量发展规划；三是明确编制黄河流域国土空间规划、流域综合规划、水资源规划、生态环境保护等规划的一般要求；四是明确依据国土空间规划，对黄河流域国土空间实行分区、分类用途管制；五是强调规划的约束效力，如第二十七条规定，黄河流域水电开发，应当进行科学论证，符合国家发展规划、流域综合规划和生态保护要求。

标准既是一项重要的监管制度，也是其他监管制度实施的重要载体。标准体系是监管制度体系的重要组成部分。现行国家生态环境标准总数已经达到2202项，其中强制性标准201项，包括环境质量标准、污染物排放标准和环境风险管控标准，强制性标准带有技术性法规的属性，所以某种意义上也是法律体系的组成部分。黄河保护法在总则中特别强调了标准体系对于黄河保护的基础性、支撑性地位。第七条规定：国务院水行政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、发展改革、应急管理、林业和草原、文化和旅游、标准化等主管部门按照职责分工，建立健全黄河流域水资源节约集约利用、水沙调控、防汛抗旱、水土保持、水文、水环境质量和污染物排放、生态保护与修复、自然资源调查监测评价、生物多样性保护、文化遗产保护等标准体系。

为提升黄河保护法的实施效果，在立法通过之后，必须及时制定、修改法规、规章、规划、标准等配套规定，保证法律规定的各项制度落地生根、有效实施。实践中，各地经常反映法律中一些概念的配套规定不够，影响法律实施。比如，适用长江保护法的县级行政区还不够明确，“一公里”“三公里”范围如何划定还不够清晰，“化工项目”“沿河湖”“生产性捕捞”等有待细化，“二级以下支流”是否属于法律适用范围在实施中还存在争议。为此，要按照立法法的规定，自法律施行之日起一年内完成有关配套措施的规定，尚未出台的要抓紧制定，已经出台的及时修改完善，重要的配套规定要与黄河保护法同步施行。

三、行政执法与司法保护协同

法律的有效实施难以依赖公众的自愿服从和习惯性遵从，需要依赖公共机构的监督与强制。在近现代社会，伴随着公法、特别是行政法的兴起及其在法律体系中地位的日益重要，庞大的国家行政机关作为专门的执法机关，日益发展成为代表国家行使强制权力实施法律的主体。

黄河保护法的贯彻实施，依赖于作为专门执法机关的行政机关。首先，为确保各方的权利义务责任能够落到实处，黄河保护法明确规定了黄河流域管理机构及其所属管理机构的监管职责，规定其应当对黄河流域各类生产、生活、开发建设等活动进行监督检查，并在规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等章节对相关监督工作提出明确要求。根据黄河保护法规定，今后黄河流域涉水事项的监督重点主要包括水资源刚性约束制度落实、取用水过程监管、生态流量监管、水沙调度指令执行情况、河道湖泊管理情况、干支流水库等防洪工程运行管护情况等。其次，黄河保护法明确了建立执法协调机制和开展司法协作的责任。黄河保护法第一百零五条规定：国务院有关部门、黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门、黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构应当加强黄河保护监督管理能力建设，提高科技化、信息化水平，建立执法协调机制，对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务。最后，黄河保护法第十章详尽列举了违反本法的法律责任，覆盖民事、行政和刑事领域。黄河保护法明确并强化了侵权方承担侵权责任、环境修复责任等在内的民事损害赔偿责任。第一百零九条更是规定了罚款上限500万元和双罚制等行政责任。这些举措极大提高了违法成本，增强了法律的威慑力。

如此制度设计，一方面强化了行政执法在法律实施机制中的基础性和主体地位，另一方面也突出了司法的核心与底线地位。形成的行政执法与司法协同的二元实施机制，必将高效推动黄河保护法的贯彻落实。

四、更好发挥检察公益诉讼职能

检察机关是我国宪法确立的法律监督机关。检察机关行使法律监督的职责，既包括行使公诉职能，也包括依法开展诉讼监督和提起检察公益诉讼。与一般环境受损问题相比，黄河流域跨行政区划的环境受损问题涉及范围广、社会关系复杂，跨行政区划检察机关可以打破传统行政区划的约束，不断探索和总结出更多有益经验，更好地服务保障黄河流域生态保护和高质量发展。近年，在最高人民检察院的积极推动下，检察公益诉讼已经成为各级检察机关履行法律监督责任的一把利刃，成为推动公益保护和法律实施的高效机制。

在黄河保护法出台之前，各级检察机关在探索通过检察公益诉讼方式守护黄河安澜方面已经取得显著成效。2018年，水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）与河南省检察院共同发起“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，创建了全国首个流域性河湖管理和司法保护衔接平台。2021年，黄委与河南省检察院积极沟通对接，省检察院在河南黄河河务局设立协作机构，共同发布加强协作配合推动河南黄河流域生态保护和高质量发展的意见。2022年，按照最高人民检察院、水利部《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》要求，黄委和河南省检察院建立健全黄河流域水行政执法与检察公益诉讼协作机制，加强对黄河流域水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持监管等涉水领域国家利益和社会公共利益的保护。最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》（以下简称《意见》）并发布相关典型案例，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力检察保障。《意见》特别提出：积极运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、支持起诉等方式，服务堤防工程、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程。深化对农业面源污染、工业污染、城乡生活污染和废弃矿山污染等问题监督，依法适用惩罚性赔偿，助推生态环境保护和修复。

黄河保护法虽然没有对检察机关提起检察公益诉讼作出明确规定，但《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，为检察机关在生态环境领域以检察公益诉讼的方式履行法律监督职责提供了充分的法律依据。在黄河保护法的贯彻实施中，检察机关是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要力量，应当在最高人民检察院和水利部的共同推动下，更好发挥检察机关公益诉讼职能，坚持从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，紧盯黄河上游水源涵养能力建设、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理中的短板弱项，办理一批有影响的公益诉讼案件，助推水安全和水资源优化利用。

五、更加重视市场机制的功能

推进环境治理是一项系统工程，政府调控和市场机制都不可或缺。当前形势下，运用市场手段对生态环境保护的调节激励将发挥越来越重要的作用。市场机制在生态环境保护和资源利用方面的积极功能，实际上早已在环境保护法、水法等立法中得到认可，并在执法实践中得到普遍应用。党的十八大以来，我国在运用财税金融工具、搭建市场交易平台、深化生态保护补偿制度改革、创新经济政策工具等方面进行了积极探索，取得了较好成效。

黄河保护法在充分发挥市场机制的功能方面作出了积极探索。一方面规定了国家在黄河流域建立促进节约用水的水价体系，城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价；另一方面规定了应当实行有利于节水、节能、生态环境保护和资源综合利用的税收政策和金融政策。此外，黄河保护法还对黄河流域生态保护补偿制度作出了具体规定。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也对黄河保护中市场机制的应用提出了明确要求，特别提出“探索特许经营方式，引入合格市场主体对有条件的支流河段实施生态建设和环境保护。加强黄河流域要素市场一体化建设，推进土地、能源等要素市场化改革，完善要素价格形成机制，提高资源配置效率。”

党的二十大报告把推动经济社会发展绿色化、低碳化作为实现高质量发展的关键环节，提出要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全资源环境要素市场化配置体系”。黄河保护法对市场机制的倡导和应用，有助于激发经营主体活力，推动形成政府主导、多元参与的社会共治格局。

六、加强科技创新与信息化建设，为黄河保护提供更充分的科技保障

在数字政府建设的时代背景下，黄河保护也应与时俱进，强化信息网络和科技创新对于黄河生态保护和高质量发展的支撑作用。

发挥科技创新对于高质量发展的支撑作用，黄河保护法中作出了明确要求。重点包括：一是要求加强协同创新，推动关键性技术研究，提升科技创新支撑能力；二是明确协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与其他相关战略的实施；三是要求黄河流域县级以上地方人民政府因地制宜发展清洁能源；四是规定黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强城乡居民对本行政区域生态环境、资源禀赋的认识和教育，采取有效措施，支持、引导居民形成绿色低碳的生活方式。

在法律实施和监督方面，应当进一步加强信息化建设，提升监督科技化水平。加强卫星遥感、无人机、大数据、人工智能等新技术新设备在监督工作中的应用，实现流域水利监督“一网”。结合数字孪生黄河建设，在水利部督查平台总体框架下，以计划管理为主线，推动计划管理、监督任务统筹、力量调配、数据汇集及分析信息化管理，逐步实现流域监督数据共享共用，完成监督数据“一个库”和“黄河一张图”发布。

黄河保护法还首次从法律层面提出要实行黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度，引入约谈制度和向人大常委会报告工作制度。这些机制创新必将极大提升黄河保护工作在地方政府工作中的分量，督促地方各级人民政府依法履行黄河保护的法定职责，推动法律的高效贯彻实施。