黄河流域实行水资源刚性约束制度的立法思考

陈 飞，王慧杰，李 慧，马若绮

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

黄河是中华民族的母亲河，孕育了5000年光辉灿烂的华夏文明，在中华文明延续发展、生态安全和经济安全保障等方面战略地位突出。黄河流域水资源短缺，天然径流量仅为长江水量的1/17，且具有年际变化大、年内分配集中、空间分布不均等特点。黄河为沿黄400多个城市提供水源保障，供水压力巨大。目前，黄河流域水资源开发利用率高达80%，多个地区存在水资源超载问题，供需矛盾尖锐更是流域高质量发展的最大瓶颈。习近平总书记强调，“有多少汤泡多少馍”，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。为落实党中央、国务院决策部署，更好支撑黄河流域生态保护和高质量发展，推进水资源节约集约利用，黄河保护法设水资源节约集约利用专章，建立了强有力的水资源刚性约束制度。

一、黄河流域水资源存在的主要问题

水资源短缺、供需矛盾突出，是黄河流域面临的最突出矛盾和制约，主要体现在以下几个方面。

1.水资源短缺且呈衰减趋势

黄河流域水资源禀赋较差，大部分区域地处干旱、半干旱地区，多年平均降水量仅为长江流域的40%，水资源总量不及长江的7%，人均水资源量仅为全国平均水平的27%，水资源供需矛盾突出。近年来，由于气候变化和人类活动的影响，黄河天然径流量呈减少趋势。根据第三次全国水资源调查评价成果，2001—2016年，黄河平均天然径流量仅有459亿m3，较1956—2000年系列减少14.2%，较黄河“八七”分水方案的580亿m3减少20.9%。

2.水土资源严重错配

黄河流域产业构成多以传统资源密集型产业为主，尤其是初级加工业占比较高，流域内布局了大量能源、化工、冶金等高耗水、高排放、高污染行业，加重了水资源超载、地下水超采等问题。根据第三次全国水资源调查评价成果，2001—2016年黄河流域水资源开发利用率为85%，地表水开发利用率为82%，开发利用总体过度。目前，流域内有13个地级行政区地表水资源超载，62个县级行政区地下水超载。

3.水资源节约集约利用水平不高

近年来，黄河流域节约用水取得一定成效，主要指标处于国内较先进水平，但节水水平与流域严峻的水资源供需形势、生态保护和高质量发展要求不相适应，不合理用水需求抑制不足、节水缺乏约束等问题依然突出，农业、工业等节水空间和潜力较大。此外，流域用水定额标准体系还不完善；尚未形成完善的财税引导和激励政策，部分地区水价形成机制尚不能全面客观反映水资源稀缺性和供水成本，难以激发用水户的自主节水投入。

4.水资源管理水平有待加强

水资源管理在区域规划及产业准入中的约束力不足，水资源刚性约束作用不够，流域上下游用水矛盾较为突出。取用水计量与监控能力不足，取用水计量率不高，尚未实现监测计量全覆盖。监测基础仍然薄弱，信息共享机制不完善，流域智慧化水平与治理能力现代化要求尚有差距。

二、实行水资源刚性约束制度的必要性与意义

针对黄河流域水资源存在的上述问题，迫切需要通过实行水资源刚性约束制度，将流域取用水总量控制与定额管理相结合，在水资源论证中加强节水评价，严格取水许可及计划用水管理，严格市场准入，加强水资源统筹调配，完善流域水资源配置格局，在增强流域整体水资源安全抗风险能力的同时，推动流域产业转型升级，更好地促进流域协同及高质量发展。

1.解决水资源短缺问题的必然选择

黄河流域现状缺水约46亿m3，未来随着人口增长、城镇化率提高，缺水量将进一步增加，必须进一步提高供水保证率和可靠性。在推进黄河流域高质量发展过程中，黄河流域将始终伴随着水资源短缺的严峻挑战和重大制约。为使有限的水资源持续支撑永续发展，必须控制对水的需求，将经济活动限定在水资源的承载能力范围之内，以水而定、量水而行，真正做到“有多少汤泡多少馍”。

2.促进生态文明建设的关键举措

当前，黄河流域水资源过度开发利用问题突出，存在比较严重的地下水超采、湖泊干涸、湿地萎缩等水生态损害问题。水是生态的控制性要素，实行水资源刚性约束制度，就是要防止、纠正经济社会活动导致的水资源过度开发行为，加强生态保护，促进生态文明建设。

3.促进高质量发展的重要保障

通过实行水资源刚性约束制度，依据水资源条件合理确定经济社会发展的布局、结构和规模，推进水资源节约集约利用，倒逼经济社会发展方式、发展结构和布局优化，使其更为节水、更为环保、更为安全、更可持续。

三、水资源刚性约束制度的框架与内容

黄河保护法设水资源节约集约利用专章，明确在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系，并对地方政府落实水资源刚性约束作出了具体规定，要求黄河流域县级以上地方人民政府按照国家有关规定，在本行政区域组织实施水资源刚性约束制度。

1.注重节水优先

黄河保护法明确要求强化水资源节约集约利用，规定黄河流域水资源利用，应当坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算，鼓励、推广使用先进节水技术，加快形成节水型生产、生活方式，推进节水型社会建设。

（1）提出各行业节水措施与要求

在强化农业节水增效方面，规定黄河流域县级以上地方人民政府应当组织发展高效节水农业，加强农业节水设施和农业用水计量设施建设，选育推广低耗水、高耐旱农作物，降低农业耗水量。在工业节水减排方面，规定黄河流域工业企业应当优先使用国家鼓励的节水工艺、技术和装备，高耗水工业企业应当实施用水计量和节水技术改造，县级以上地方人民政府应当组织推广应用先进适用的节水工艺、技术、装备、产品和材料，推进工业废水资源化利用，支持企业用水计量和节水技术改造，支持工业园区企业发展串联用水系统和循环用水系统，促进能源、化工、建材等高耗水产业节水。在城市生活节水方面，规定县级以上地方人民政府应当组织实施城乡老旧供水设施和管网改造，推广普及节水型器具，开展公共机构节水技术改造，控制高耗水服务业用水，完善农村集中供水和节水配套设施，并加强节水宣传教育和科学普及，提高公众节水意识，营造良好节水氛围。

（2）利用市场价格手段促进节水

规定国家在黄河流域建立促进节约用水的水价体系，城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价，高耗水工业和服务业水价实行高额累进加价，非居民用水水价实行超定额累进加价，推进农业水价综合改革，国家对黄河流域内节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识管理，限期淘汰水效等级较低的用水产品，培育合同节水等节水市场。

2.突出刚性约束

规定国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，开展规划水资源论证，明确地表水取用水总量、地下水取水总量、区域用水量控制指标，实行强制性用水定额。

（1）建立水资源刚性约束指标体系

要求国务院水行政主管部门确定黄河干流、重要支流控制断面生态流量和重要湖泊生态水位的管控指标，省级人民政府水行政主管部门确定其他河流生态流量和其他湖泊生态水位的管控指标；黄河流域县级以上行政区域的地表水取用水总量不得超过水量分配方案确定的控制指标，并符合生态流量和生态水位的管控指标要求；地下水取水总量不得超过本行政区域地下水取水总量控制指标，并符合地下水水位控制指标要求。

（2）制定强制性用水定额管理制度

明确国家制定黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额，黄河流域省级人民政府可以制定严于国家用水定额的地方用水定额，黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域的用水单位，应当严格执行强制性用水定额；超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。

（3）实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度

规定列入高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录的建设项目，取水申请不予批准。

（4）开展规划水资源论证

规定国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大产业政策的制定，应当与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。黄河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标的，规划审批机关不得批准该规划。

3.坚持统一调度

规定国家对黄河水量实行统一配置，国家对黄河流域水资源实行统一调度，明确了水资源统一调度和制定调整黄河水量分配方案的条件、权限和程序，确保水资源调度和水量配置落地见效。

（1）明确国家对黄河水量实行统一配置

规定制定和调整黄河水量分配方案，应当充分考虑黄河流域水资源条件、生态环境状况、区域用水状况、节水水平、洪水资源化利用等，统筹当地水和外调水、常规水和非常规水，科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量，分配区域地表水取用水总量。将再生水、雨水、苦咸水、矿井水等非常规水纳入水资源统一配置，提高非常规水利用比例。景观绿化、工业生产、建筑施工等用水，应当优先使用符合要求的再生水。

（2）明确国家对黄河流域水资源实行统一调度

遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则，根据水情变化对水量进行动态调整。严格限制从黄河流域向外流域扩大供水量，严格限制新增引黄灌溉用水量。因实施国家重大战略确需新增用水量的，应当严格进行水资源论证，并取得黄河流域管理机构批准的取水许可。

（3）加快构建国家水网

国家综合考虑黄河流域水资源条件、经济社会发展需要和生态环境保护要求，统筹调出区和调入区供水安全和生态安全，科学论证、规划和建设跨流域调水和重大水源工程，加快构建国家水网，优化水资源配置，提高水资源承载能力。黄河流域县级以上地方人民政府应当组织实施区域水资源配置工程建设，提高城乡供水保障程度。

4.强化管理措施

规定水资源差别化管理，对水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区采取不同管理措施，调整规范了流域和区域的取水许可权限，明确用水计量等相关要求。

（1）对黄河流域实行水资源差别化管理

国务院水行政主管部门应当会同国务院自然资源主管部门定期组织开展黄河流域水资源评价和承载能力调查评估，根据评估结果划定水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区。规定水资源超载地区县级以上地方人民政府应当制定水资源超载治理方案，采取产业结构调整、强化节水等措施，实施综合治理；水资源临界超载地区县级以上地方人民政府应当采取限制性措施，防止水资源超载。

（2）严格取水许可审批管理

规定黄河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限额以上取水，由黄河流域管理机构负责审批取水申请；其他取水由黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门负责审批取水申请。除生活用水等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可；水资源临界超载地区应当严格限制新增取水许可。

（3）强化取水计量管理

要求黄河流域以及黄河流经省、自治区其他黄河供水区相关县级行政区域取水量达到取水规模以上的单位，应当安装合格的在线计量设施，保证设施正常运行，并将计量数据传输至有管理权限的水行政主管部门或者黄河流域管理机构。

四、结 论

水资源短缺是黄河流域高质量发展的最大瓶颈，黄河保护法规定在黄河流域实行水资源刚性约束制度。黄河流域水资源刚性约束制度内容主要包括四个方面：一是节水优先，规定黄河流域强化各行业节水，推进节水型社会建设，明确行业节水、水价体系、节水市场等措施；二是刚性约束，坚持“四水四定”，明确区域用水总量及分水源控制指标，实行强制性用水定额；三是统一调度，规定国家对黄河水量实行统一配置，对黄河流域水资源实行统一调度；四是强化管控，对水资源超载地区、临界超载地区、不超载地区采取不同管理措施，调整规范了流域和区域的取水许可权限。黄河保护法的出台，将有力推进黄河流域水资源节约集约利用，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力的法治保障。