GATT/WTO框架下取消领事认证议题的最新进展及对策

2023-04-15赵世璐

辽宁工业大学学报(社会科学版) 2023年1期

关键词：领事跨国公证

赵世璐

本刊核心层次论文

GATT/WTO框架下取消领事认证议题的最新进展及对策

赵世璐1,2

(1. 华东政法大学国际法学院，上海 200042；2. 上海海关学院《海关与经贸研究》编辑部，上海 201204)

无论是在跨国商贸往来还是在跨国诉讼中，一国文书如需在另一国得到认可，需要经过相关认证程序。其中，领事认证作为重要的认证方式之一，为确保跨国文书的真实性起到了重要作用。目前我国仍旧采用“双认证”的领事认证制度，这阻碍了对外开放的进一步深化。我国应该积极考虑加入《关于取消要求外国公文书认证的公约》，降低领事认证收费标准、推进领事认证电子化及完善公证制度，加速跨国文书流动的便利化，进一步简化和取消领事认证制度。

领事认证；取消认证公约；跨国文书流动；贸易便利化

一、引言

无论是在跨国商贸往来还是在跨国诉讼中，一国文书如需在另一国得到认可，需要经过相关认证程序。其中，领事认证作为重要的认证方式之一，为确保跨国文书的真实性起到了重要作用。步入21世纪以来，全球向着开放、畅通、透明、便利的趋势迈进，面对日益增长的认证需求，由于各国的法律制度不同、关注点和利益诉求不同，传统的领事认证制度已经无法满足当前全球对跨国文书流动便利性的需求。

二、领事认证的内涵与效力

领事认证是指一国外交、领事机构及其授权机构在公文书或其他证明文书上，确认文书最终签署人身份及其签字和印章真实性的一种活动[1]。经过领事认证后的文书在另一国境内被接受的几率更高，因为不会被怀疑文书上的签名或印章是否属实而影响文书的法律效力。但是领事认证不对公证书或者其他证明文书证明的事项行使证明职能，不对文书内容本身的真实性、合法性负责，文书内容由文书出具机构负责。

经领事认证的文书内容被更改、替换的，领事认证书无效。经领事认证的公证书或其他证明文书依法定程序确定有错误而进行更正的，原公证书或其他证明文书上的领事认证自动失效。经领事认证的公证书或其他证明文书依法定程序撤销的，领事认证书自该公证书或其他证明文书因撤销而失效之日起同时自动失效。

在我国，2016年3月1日生效的《领事认证办法》，其第三条和第六条对领事认证及其分类做了明确规定。第三条规定：领事认证是指领事认证机构根据自然人、法人或其他组织的申请，对国内涉外公证书、其他证明文书或国外有关文书上最后一个印鉴、签名的真实性予以确认的活动。第六条规定：领事认证分为国内文书的领事认证和国外文书的领事认证。外交部和地方外办负责办理国内文书的领事认证；驻外使馆、领馆以及外交部委托的其他驻外机构负责办理国外文书的领事认证。

由于领事认证涉及文书签发国和文书使用国双方，两国之间可以相互免除领事认证，或只有一国单方面免除领事认证，但不影响另一国是否免除领事认证的态度。目前，中国签发的公文书在送往外国使用前，应当先由外交部领事司或有关省、市人民政府外事办认证我国公证机关的印章和公证员的签名属实后，再由有关国家驻华使领馆认证公证文书上我国外事部门的印章属实。同样，外国签发的公文书在送往中国内地使用之前，一般需要在文书签发国办理公证手续后，再由中国驻该国使领馆办理领事认证。因此，我国的领事认证制度俗称“双认证”。

三、领事认证制度存在的合理性及其弊端

（一）领事认证制度存在的合理性分析

领事认证作为跨国文书在各国流转之间的一道门槛，在维护各国利益、维持国际交往秩序中发挥着重要作用。领事认证制度的存在有其合理性，主要体现在：

第一，经过领事认证可以降低伪造文书的情况。由于两国之间文书的真伪在对方国家难以识别，领事认证能确保跨国文书形式上的真实性，能有效地降低伪造文书的情况。

第二，领事认证可以反映外国与一国合作交流程度、人员往来密度，跨国文书有力地支撑对外交往和经贸合作，两国跨国文书流动情况为双方调整领事要求提供重要的参考和借鉴。

第三，领事认证收取的费用是使领馆收入的来源之一，对维持使领馆的有效运转具有一定的作用，这也是一些最不发达国家不愿意取消认证要求的重要原因之一。

（二）领事认证制度的弊端

第一，领事认证会增加不必要的成本，导致对进口商和消费者的价格上涨。在某些情况下，每批货物的领事认证费用达数百美元，可能超过较小件货物的发票价值。

第二，领事认证会造成不必要的延迟。领事认证办理过程中，当事人需要前往大使馆或领事馆办理，但是这些大使馆或领事馆的所在地与当事人的所在地并非完全一致，来回往返会耗费时间，同时当事人还需要在使领事馆规定的工作时间内才能办理。这种不必要的延迟对当事人来说是一种巨大的损失。

第三，领事认证会增加腐败的机会。在很多不发达国家，领事认证的程序缺乏透明度，收费标准也不完全统一，而且经常以现金的形式来支付手续，这些情况为腐败创造了条件。

为解决这一问题，应欧洲理事会的请求，海牙国际私法会议自1959年开始着手起草旨在简化认证程序的公约。第九届海牙国际私法会议第一委员会负责起草工作，完成的草案即《关于取消要求外国公文书认证的公约》（简称《取消认证公约》），该草案于1961年10月5日向海牙国际私法会议全体会议提交获得通过，并于1965年1月24日正式生效，截至2022年7月22日，该公约已经有124个缔约方。该公约采用简化的“附加证明书”制度，规定只需要文书签发国主管机构对文书签发附加证明书，就可以替代原来文书签发国和文书使用国的领事认证手续。

四、GATT/WTO框架下取消领事认证议题的晚近发展

（一）《关税与贸易总协定》（GATT）时期取消领事认证议题的情况

GATT1947第8条是关于进出口规费和手续，其第4款对领事事务进行了规定。1951年8月8日，GATT缔约方大会第6次会议第4项决议明确提出“取消领事发票和领事签证”的建议。1952年11月，GATT各缔约方建议在1956年12月31日前取消领事手续（consular formalities）。1956年11月，只有9个缔约方继续普遍实行领事手续，其他7个缔约方只在少数例外情况下维持领事手续。1957年11月，缔约方再次重申其1952年关于取消领事手续的建议，他们还建议取消领事发票（consular invoice），改用商业发票（commercial invoice），并免费或按名义价格收取证明或签证商业文件的费用。1962年10月，取消领事手续建议提出十年后，缔约各方再次建议取消领事手续。1969年12月，领事费用和手续被列入非关税壁垒说明清单，由GATT工业产品委员会处理。1988年11月，乌拉圭回合非关税措施谈判小组将领事手续列入需要制定多边规则的措施类别。1989年5月，GATT秘书处为非关税措施谈判小组编写了一份关于海关和领事手续的背景说明，记录了GATT过去为取消领事手续所作的努力，领事手续仍然被认为是贸易的障碍。1989年6月，GATT秘书处为联合国欧洲经济委员会国际贸易程序便利化工作组编写并提交给非关税措施谈判小组的一份研究报告建议，应采取适当步骤，敦促取消领事手续。

从上述分析可见，在GATT时期，各缔约方意识到领事认证对跨境贸易便利化的阻碍，并为取消国际贸易中的领事认证一直不懈努力。

（二）世界贸易组织（WTO）时期取消领事认证议题的最新进展

1995年1月1日，GATT1994正式生效，WTO正式开始运作。GATT1994第1条第2款第4项规定GATT1947缔约方的其他决定也纳入GATT1994，因此，1952年、1956年和1962年决定中关于取消领事手续的建议仍然有效。2005年3月，乌干达和美国提交了关于取消领事认证内容的提案，明确表达了禁止与货物有关的领事交易的要求，包括与领事相关的费用。GATT第8条规定，缔约方有必要减少收费的种类和数量，但对收取特定的费用并没有约束性的禁令。乌干达和美国的提案明确禁止领事认证这一不必要的制度，消除过时的市场准入壁垒，作为对GATT第8条的澄清和改进。该提案认为，无论领事认证曾经达到何种积极的作用，目前都不能满足贸易环境和跨国文书的流转速度，落后于其他现代的跨境程序。这对发展中国家尤其是最不发达国家造成了负面影响，应尽一切努力立即消除此类要求。

随后，不断有其他成员加入乌干达与美国的联合提案，并且提案中对取消领事认证的理由更加完善。2020年约旦给WTO来文中，通知WTO各成员，约旦政府取消了关于货物价格和原产地的领事认证要求。2021年4月16日，挪威和美国在WTO贸易便利化委员会会议上再次提交了关于取消领事认证的提案。在随后6月7日、7月5日、7月30日新提交的提案版本中，哥斯达黎加、巴西、瑞士、欧洲联盟被列为了共同提案方。

由于新冠肺炎疫情的大流行，阻碍了跨境流动，大大增加了贸易成本，一些成员建议向领事程序数字化迈进。挪威和美国的提案就是在这一国际背景下提出的，挪威和美国表示愿意就这项可能的建议与各成员进行对话和协商。贸易便利化委员会就“重新讨论采取全球行动消除领事要求的必要性”的建议进行了第二次交流。

为了加快实施WTO《贸易便利化协定》，减少货物流动的时间和成本，提高各国海关效率，取消领事认证的提议在很大程度上可以为各成员消除不必要的限制和瓶颈，特别是增加各成员中小微企业的出口机会，减弱新冠肺炎疫情对企业在时间和成本方面造成的影响。这项提案涉及WTO成员在GATT 1994和其他WTO协议下的义务，同时在WTO《贸易便利化协定》中，第10.1条“减少和取消手续，责成各成员审查进口、出口和过境手续及文件”也成为一个重要的突破口。挪威和美国的提案中提出，其在对《贸易便利化协定》10.1条款的评估中发现有关领事认证收取的费用给私营部门造成很大的负担，除了增加领事处的收入之外，其他各方基本没有得到任何实质上的利益。《贸易便利化协定》第10.1条可以作为取消领事认证的一个重要工具。

（三）该议题难以达成共识的原因

WTO谈判既是WTO重要工作职责之一，也对促进国际自由贸易、遏制贸易保护主义有重要意义。新的贸易议题一般来说都需要经过多边贸易谈判才能形成新的贸易规则，由于取消领事认证的提案自从提出以来就在成员之间产生了巨大分歧，发达经济体与发展中经济体，尤其是最不发达经济体之间难以达成共识，这也是WTO《贸易便利化协定》在谈判中没有纳入取消领事认证议题的重要原因之一。

（四）中国对于该议题的态度

20世纪90年代初，我国领事认证办理数量年均约3万份。根据海牙国际私法会议2021年开展问卷调查的情况来看，中国国内领事认证的份数2018年为143万份，2019年为138万份；中国国外领事认证的份数2018年为72万份，2019年为71万份。目前中国领事认证的数量与20世纪90年代相比明显增长，这也反映了领事认证需求的增加。

目前，部分国家如捷克单方面免除了对我国的领事认证要求，部分国家对某些特定范围内的文书认证予以免除，但仍有许多国家坚持双认证。另外，由于办理领事认证的文书具有跨国性，要在国外使用就必须附上文书使用国要求语种的译文。某些国家需要本人亲自办理认证，有些驻华使领馆受工作人员和办事场所等因素限制，办证时间频繁改变，办证时间较长，这些都增加了领事认证的繁琐程度和难度。如2014年，阿根廷领馆系统瘫痪，这是第二次阿根廷领馆出现出证日期顺延的事情，对于企业来说，这样的延误对交易带来较大的损失。

取消领事认证已经成为大势所趋，中国对于这个议题应该予以高度关注，应该综合考虑我国国情以及在取消领事认证方面仍需解决的问题，在权衡国家利益的基础上，争取该议题谈判的主动权。

五、中国对取消领事认证制度的相关对策

自新冠肺炎疫情暴发以来，世界经济停滞不前、复苏缓慢，目前我国繁琐的“双认证”制度显然已经不适合国际经贸发展趋势。

（一）积极考虑加入《海牙取消认证公约》

由于历史原因，目前中国内地还没有加入《海牙取消认证公约》，仅在双边司法互助协定和双边自由贸易协定中有免除认证的规定。随着民间要求加入《海牙取消认证公约》的呼声不断高涨，中国应该适时修改原来的“双认证”制度，加大跨国文书流转的便利性。在海牙国际私法会议2021年开展问卷调查中，中国也高度赞赏了该公约在简化跨国文书认证、促进贸易自由化和便利化方面发挥的作用，并表示中国正在积极考虑加入该公约。

（二）全面实施《贸易便利化协定》

《贸易便利化协定》规定的海关和边境手续具有可预见性、便利性和统一性，确保了海关通关效率，较低了贸易成本。该协定自2017年2月22日正式生效以来，为促进国际贸易的发展做出了重要贡献。《贸易便利化协定》第10.1条要求各成员审查其进口、出口和过境手续及文件，确保有利于货物的快速放行和清关，减少贸易商的合规成本和时间。该条款还要求成员根据贸易政策、规则与实际情况的变化，审议手续与单证要求，尽可能减少贸易限制。2021年，WTO贸易便利化委员会对协定生效四年来的实施情况进行了评估，中国已经全面实施了《贸易便利化协定》，认真履行了协定规定的相关义务。在新冠肺炎疫情对全球经济造成巨大冲击的情况下，中国需要继续全面实施该协定，助力全球经济复苏。

（三）降低领事认证收费标准

领事认证因其权威性，短期内在全球范围内取消领事认证难度较大。除了尽可能简化认证程序之外，各国还都采取下调领事认证费用的办法，减少领事认证作为一种非关税贸易壁垒带来的负面影响。2018年3月9日起，中国公民在驻外使领馆办理民事、商事领事认证的费用从150元和300元调低至50元和100元，降幅达66.7%。自2018年11月1日起，对一式多份公证书不再按份计费，除公证书正本按原标准收取公证费外，副本不分民事、商事每份一律收取50元[2]，这为公民和企业大大节省了经济成本。针对部分外国驻华使领馆，如也门、阿联酋、柬埔寨等存在领事认证收费偏高、办证周期过长等问题，中国积极与之沟通对话，兼顾各方利益关切，充分发挥合作共赢的力量。

（四）推进领事认证电子化及完善公证制度

除此之外，我国可以积极考虑文书认证电子化。2017年7月21日，我国全国和地方统一启用领事认证电子签名和防伪二维码，有利打击伪造认证的不法现象，提高认证机关的鉴别能力。同时，外交部领事司积极打造“电子领事”平台，启用了“领事认证网上填表系统”，认证电子签名和认证贴纸附加二维码，领事认证服务更加便捷高效。

在简化我国领事认证制度的同时，还必须完善我国的公证制度。为了不断提高对外开放的质量和水平，我国涉外公证要持续服务国际合作与对外交流。2017年，北京市公证协会先后与“一带一路”沿线国家俄罗斯、哈萨克斯坦、荷兰等国家建立了互访关系，进行密切交流和学习，提供公证法律咨询，帮助企业与“一带一路”国家签订合作开发项目等相关公证事项，为中国与“一带一路”沿线国家的共同发展提供公证力量。目前，我国积极推进领事认证与涉外公证“一站式”服务，个别地区在公证机构同时办理文书公证和领事认证、线上办理涉外公证、公证机构开辟领事认证“绿色通道”、增加领事认证送办服务等，大大缩短了办理时间，推动跨境便利化。