基层消防力量转化为基层治理能力提升探讨

龙明伟

摘要：

在中共中央、国务院全面加强基层治理体系和治理能力现代化建设和推进乡村振兴加快农业农村现代化的大背景下，各级各部门聚焦基层消防治理短板，因地制宜建设基层消防监管机构、完善基层消防治理体系，着力打通基层火灾防控和应急救援“最后一公里”。作为贯彻落实上级部署要求的亲历者，笔者结合边疆少数民族地区基层消防力量建设现状，分析当前基层消防力量建设如何转化为基层治理能力方面存在的问题和短板，并就上述问题的解决提出了针对性对策和建议。

关键词：

“一队一站”；基层消防力量；基层治理能力

一、澜沧县基层消防力量建设概况和工作成效

普洱市澜沧拉祜族自治县地处云南省西南部，国土面积8807平方公里，为云南省县级面积第二大县，辖区与缅甸接壤，国境线长80.56公里，常住人口44.14万人，下辖20个乡（镇），165个村委会（社区）、2702个村（居）民小组，辖区100户以上村寨114个和易地扶贫搬迁安置点123个，是典型的边疆少数民族地区农业县。上级加强基层消防力量建设政策出台，特别是省消防救援总队联合省委编办等6部门印发《加强基层消防救援力量建设工作实施方案的通知》和市政府办公室《加强乡镇消防力量建设工作实施方案》下发后，面对县域面积广、火灾防控艰巨而繁重、基层救援力量弱小、广大农村消防宣传缺失的现实状况，县委、县政府高度重视、超前谋划，全力关心和支持基层消防力量建设。[1]一是一次性批复同意在现有事业编制总量内，明确38名事业编制人员专门负责乡镇消防救援工作，在各乡镇设置消防救援所和专职消防队，解决了乡镇消防工作所队身份不合法、编制不合规等问题。二是增加59名（原有85名，共计144名）政府专职消防员用于乡镇开展消防救援工作，队员工资增长103%（从1500元增长至3050元），同步解决队员“五险”、伙食、初装等费用，初步解决了专职消防员数量不足、待遇低、流动性大、留不住人的问题。三是坚持“统筹兼顾，重点先行”的原则，大力推进乡镇专职消防队和消防工作站（以下简称“一队一站”）达标建设，在全县面积大、路途远、救援力量难以达到的谦六乡率先挂牌运行“一队一站”；着力于服务普洱景迈山古茶林文化景观世界申遗项目，推动景迈山消防基础设施和“一队一站”建设正常运行；全国重点镇上允镇、省级重点开发特色小镇惠民镇、拉祜文化发源地洒井乡、边境线长达56.8公里的糯福乡等重点乡镇专职消防队基本建成。四是着力推进乡镇“一队一站”实体化运转，在上级组织事业编制人员培训的基础上，分批组织19个乡镇事业编制人员、专职消防员到大队跟班学习，手把手教、面对面带，提升基层灭火救援和消防检查业务水平，每月初下发工作任务清单，月底检查清单完成情况，并将完成情况纳入事业编制人员和专职消防员绩效考评。经过不断探索，基本实现了乡镇消防工作“专人负责管理、标准化建队模式、实体化清单化运转”效能，闯出了一条解决基层末端应急救援力量建设新路子。[2]

二、制约基层消防力量转化为治理能力的短板和瓶颈

自2022年省、市、县三级联动下发《加强基层消防力量建设工作实施方案》以来，各地先行先试取得了明显突破，基层消防力量建设已经形成百花齐放、百家争鸣的良好发展态势。[3]但从力量切实转化为治理能力還有很长的路要走，仍然存在下列短板和瓶颈。

（一）人员“不专”

一是大部分地区事业编制人员调剂使用，挂在乡镇现有事业单位并从事原有业务工作，且在实际工作中变动较为频繁，无专门的招录、考核、管理办法和职级晋升、考核评定，事业编制人员专编专用、专人专岗差距巨大。[4]二是乡镇现有专职消防员2至8人不等，在乡镇各项任务异常繁重的情况下，专职消防队员未专门从事消防工作的现象普遍存在，给一线灭火救援工作响应迅速、出动及时、第一时间处置警情的要求带来很大挑战。

（二）业务不精通

一是消防工作站方面，人员多为兼职（站长由乡镇分管兼任，副站长由相关单位人员兼任），要求专门从事消防工作的事业编人员还兼任其他工作，加之变动过快，其消防救援工作专业素质难以适应工作需要。特别是随着改革的深入，云南省乡镇 （街道） 行政职权基本目录和赋予乡镇 （街道） 部分县级行政职权指导目录实施以后，乡镇消防工作站执行检查和执法工作开展与其业务能力差距很大。二是在专职消防队方面，各乡镇队伍规模、车辆装备、人员素质、管理水平差别很大，但承担的都是本辖区的火灾扑救和综合应急救援工作等高危工作任务，一线人员90%以上为辖区消防大队专职消防员，且流动性大，乡镇专职队伍执勤模式、初战出动力量无法满足应急救援工作需求，队伍战斗力和凝聚力提升困难。[5]

（三）保障不得力

一是专职队员工资水平总体偏低。保障标准不统一，即使出台了保障标准，但在执行过程中，受各地区财政状况和协调情况影响，具体落实差异较大，如普洱市在建设方案中明确了专职队员工资保障原则及标准，但执行过程中各县区标准不一，全部按标准纳入财政预算的仅有西盟、孟连等，大部分县区未按标准落实。专职队员工资较低，待遇落实不到位，不符合消防高风险、高负荷、高压力的职业特点。二是业务经费保障情况堪忧。基层消防力量转化为治理力量需要投入一定的资金，用于基本建设、购置和更新设备、培训人员、改善办公条件等方面。当前，“一队一站”业务保障情况异常紧张。[6]在实际工作中，消防部门与乡镇协调困难，经费稍好的县区消防部门千方百计请示汇报分步解决，经费状况不好的县区建设推动难、运行难。日常运行经费如必须开支的差旅费、油料费、修理费、保险费等各地执行标准情况不一，基本都是由当地消防部门统一支付，一定程度上占用了本来就紧张的消防部门经费。三是乡镇级保障分散。在乡镇方面，林草、气象、水务、应急、国土等部门都有防灾减灾资金，保障资金分散使用，标准不统一，资源不集中，保障分散化导致力量不集中，未形成合力。

（四） 调度指挥不畅

一是乡镇级指挥系统未实现全覆盖。消防救援机构现有的指挥体系在县级基本能满足指挥调度需求，在乡镇建设过程中也考虑了救援指挥要求，但现实情况是建设的力度不一致。就云南的情况来说，乡镇级能达到救援指挥基本要求的寥寥无几。二是未实现第一时间接处警。现有的警情处置模式主要渠道通过是110、119等报警电话，全县统一调派处置力量。在实际运行过程中，往往出现乡镇不能第一时间掌握灾情、第一时间就近调派力量处置的现象，应急救援响应迅速、出动及时的要求无法满足。三是应急救援专业指挥机制建设有待进一步加强。将乡镇“一队一站”纳入执勤体系，统一调度指挥的体系未建立，过多依赖于从上到下的行政指挥，难以满足联勤联训、联战联调、防消融合的工作要求。

（五）考评机制不完善

一是建设责任考评落实有差距。省级方案出台后，各市、县（区）均出台了建设实施方案，但具体落实到乡镇政府（街道办事处）建设责任，存在上热下冷、等靠要的现象，相当一部分乡镇在营房设施、办公设备、基本的灭火救援装备方面未落实，影响“一队一站”职能作用的有效发挥。二是日常管理的考评效果不明显。“一队一站”工作奖惩机制未建立；对事业编制人员的考评操作性和可执行性不强；对专职消防员的考评结果应用有差距。因此，进一步完善“一队一站”工作考评机制刻不容缓。

三、基层消防力量转化为基层治理能力的对策探讨

（一）坚持职业化、专业化方向，着力解决人员“不专”的问题

为满足人民群众对消防安全基本公共服务的新需求，推进“一队一站”建设转化为治理能力，首先要解决的就是人的问题。一是落实事业编制人员专编专用的各项政策和措施，应立足事业编制管理属于地方事权的实际，突出消防事业的“公益属性”。根据乡镇经济发展、人口、灾害事故等情况，合理确定每个队站所需的事业编制人员，由编制、人社、消防等部门单位联合制定招录管理办法，县级政府统一组织招录，并明确由属地消防救援机构统一管理和调度使用。二是突出专职队员的专业属性，建立完善适应“一队一站”职业特点的管理机制，推行职业资格制度，培育职业精神，畅通职业发展通道，不断提升“一队一站”职业化、专业化建设水平。

（二）坚持战斗力标准，着力提升“一队一站”人员素质

紧紧围绕履行辖区火灾扑救、应急救援和火灾防控工作职责需求，以提升人员素质为核心，使“一队一站”真正发挥作用，切实将力量转化为治理能力。一是在确保专编专用的前提下，分层级、分类别加强对“一队一站”的业务培训，对于事业编人员，主要通过到辖区大队跟班轮训的方式，重点加强监督执法、灭火救援组织指挥和队伍管理方面的培训；对于专职消防队员，由辖区大队定期组织进行普训，掌握基本的灭火救援和消防检查知识，队员骨干进行重点培训，手把手指导帮带，发挥管理指挥作用。二是参照国家队标准，规范“一队一站”专业化执勤备战机制，纳入统一指挥和调度体系，确保队伍能满足辖区应急救援和灾害事故防控需求。三是持续缩小各“一队一站”规模、车辆装备、人员素质、管理水平的差别，深化开展多样化联合演练、实战拉动、比武竞赛等活动，建立邻近乡镇应急救援协作机制，持续增强队伍战斗力和凝聚力，发挥队伍最大效能。

（三） 健全机制，提升“一队一站”综合保障水平

经费保障一直以来都是制约“一队一站”力量建设和发展的瓶颈性问题，提升综合保障水平，才能切实将力量转化为治理能力。一是加大力度落实现有保障政策，突出要解决的就是队员工资总体水平偏低的问题，将省、市、县《加强乡镇消防力量建设工作实施方案》有关专职队员工资保障原则及标准列入县（区）级政府检查考评重要指标，让队员在工作中有干劲，并愿意长期留在岗位上，减少人员流失率。[7]二是制定合理的经费保障政策，为基层消防力量转换提供必要的经费支持，将“一队一站”建设所需的消防业务、人员保障、装备购置、营房建设、车辆维护、人员伙食补助、被装等经费纳入保障范围，统一划拨，集中使用，满足“一队一站”的日常工作需求。三是按照“一支队伍搞救援”的建設理念和“一个盘子统资源”的治理模式，统筹使用各类防灾减灾资金，统一标准保障，集中力量办事。同时，加强对经费使用的监管和审计，确保经费合理使用和效益最大化，为基层消防力量转换为基层治理力量提供坚实保障。

（四）强化指挥体系建设和管理，提升救援能力和防控水平

“一队一站”建设方案明确规定：县、（市、区）级消防救援机构负责救援调度指挥。要实现这个目标，一是要将指挥调度系统拓展覆盖到乡镇级，建立集无线、有线、卫星通信等功能于一体的可视化调度指挥、情报掌控、辅助决策和指挥平台，可借助乡镇现有的“雪亮工程”“天保工程”等平台，也可在乡镇建立一体化指挥中心时共用，实现对警情、舆情、火情、队情等360度全方位、无死角覆盖，进一步优化调度指挥效率。二是改进接处警模式，实现乡镇第一时间接处警情，就近调派力量处置，最大限度减少中间环节和指挥层次，提升灾害事故处置效率。三是按照“防消联勤、一专多能”的原则，探索建立专业指挥与行政指挥相结合的制度，确保应急救援任务有序高效完成。

（五）规范考评激励机制，提升队伍效能

“一队一站”考评激励机制可从四个层次建立完善。一是将基层消防力量建设和治理能力水平纳入各级政府检查考评范畴，倒逼责任落实，考评结果应作为分管乡镇领导绩效考评的重要内容。二是在对相关部门年度消防安全责任制落实考评中，涉及基层消防力量工作落实的部分也应有相当分值体现。三是要紧紧抓住乡镇消防事业编制人员的考评和结果应用，建立健全考评细则并认真组织实施，其考评结果应作为工作评定、成长进步的重要依据。四是建立专职消防员全过程考核机制，科学设置专职队员岗位级别，考核结果与绩效工资、晋级、表彰奖励直接挂钩，符合国家队招录条件且表现优秀的，加大招录比例，解决队员成长进步问题。

结语

新时期，基层消防能力转换为基层治理能力是必然发展趋势。为提高基层治理能力，充分发挥消防工作的作用，各个部门应加大联合力度，加大宣传教育力度，并从人才、资金、制度等方面着手，持续优化基层消防治理工作，为构建和谐美好的社会贡献力量。

参考文献

[1]

关于全面推进地方政府专职消防队伍建设发展的意见，应急〔2023〕85号.

[2]云南省消防救援总队等6部门关于印发加强基层力量建设工作实施方案的通知，云消〔2022〕95号.

[3]邹华归.关于基层消防治理能力建设的几点思考[J].消防界（电子版），2023，9（05）：4-6.

[4]蒋予昕，韦功兵，曾阳.“一队一站”筑牢平安防护墙[N].广西日报，2023-02-08（008）.

[5]赵鹏璞，任志军，张珊珊.以“一队一中心”打通消防安全“最后一公里”[N].中国应急管理报，2022-10-18（005）.

[6]张蓬.新形势下推进消防治理体系和治理能力现代化的有效措施分析[J].今日消防，2022，7（09）：114-117.

[7]袁利锋.强化基层消防力量建设的初探——以河南省“一队一中心”工作为例[J].中国应急救援，2022（05）：76-78+83.