撤县设区对经济增长的影响研究

摘 要：近年来，随着新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化等重大方针的推进，撤县设区成为各级政府频繁使用的政策之一。为研究其对内陆地区的效果，文章以安顺市平坝区为实验组，挑选周边10个区县作为合成组开展实证研究。通过合成控制法对11城1970—2020年的数据进行拟合，从中虚构一个未受政策影响的合成平坝，来分析撤县设区落实前后的效果。发现，撤县设区对于西部内陆区县的经济影响低于预期，甚至还产生了反作用，建议应在充分调研的基础上，谨慎对待和使用这一政策。

关键词：撤县设区；经济绩效；合成控制法

中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）09-0018-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.018

1 引言

1.1 背景

为促进城市经济社会发展、整合城市资源、提高城市集聚功能和城市化水平，以撤县设区为代表的区划调整政策被各级政府频繁使用。所谓撤县设区，是指直辖市或地级市，在上级政府部门同意批准后，将其所辖县（含县级市）改设为辖区。

20世纪末，在改革开放的号召下，中国沿海城市、内陆城市均掀起了区划调整的热潮。党的十八大以来，新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化等重大方针更是成为区划调整的催化剂。根据民政部发布的统计公报，县级区划从1989年的2829个，增至1998年的2863个，随后不断调整，2020年保持在2844个。尽管总数变动不大，期间伴随着的却是256项行政区划调整。经统计梳理，县改区项目逐年增多，特别是从2009年开始到2020年，年均15个县被调整区划。

地处西南内陆黔中，安顺市平坝区是贵州省内较早改区的县城之一，2014年12月13日，原安顺市平坝县为满足经济社会发展需要，服务安顺市发展大局，在国务院同意下正式撤县设区，并以原平坝县的行政区域为改区后的行政区域。这使得其经济社会发展具有统计数据上的连贯性，可以尽量减少其他因素对模型拟合的影响。至今平坝区已运行到第8个年头，相应的统计数据也积攒整6年，当地经济社会发展是得到促进，还是受到抑制？撤县设区对内陆城市，特别是发展中城市有何种作用？带着这样的问题，文章使用合成控制法分析数据，以发现撤县设区政策产生影响的细节，加深对内陆区划调整的认识，补充现有学术论文成果，为贵州省后续区划更改政策研究提供文献参考。

1.2 文献综述

对于撤县设区的政策研究，学术界已从经济学、社会学、公共管理学、城市规划、区域研究、学术史考察等角度进行探讨。所发布的论文主题围绕施政动因、绩效检验、规制探索等方面开展。从宏观来看，王禹澔、张恩[3]指出撤县设区的研究经历了基于个案的动因与效应研究阶段和基于大样本、广角度、多方法扩展的研究阶段。但是在背景把握层次性、方法适切性、利益主体包容性等方面存在问题，据此给出建议要加强类型学、决策过程、规制标准、地方治理等研究。从微观来看，刘丹[6]探讨了广州市撤县设区若干问题。其认为，撤县设区是建设现代化中心城市的必然选择，是增创发展新优势的重要内容，但在政策落实、组织架构、建设规划、经济管理等方面需施政者加以重视。郭其友、汪阳[2]基于1992—2015年全国县级层面的夜间灯光数据，检验了撤县设区对区域经济平衡增长的影响，认为，“撤县设区”政策可以打破原有行政壁垒，并通过产业集聚效应增强被撤县地区的经济发展水平。李志刚学者[4]对武汉市蔡甸区的治理效应研究发现，受制于发展阶段和地理区位条件，蔡甸区的发展动力机制与沿海地区县市有显著不同，撤县设区给其带来了负面影响：行政资源进一步受限，出现被动边缘化，难以实现快速发展。邵朝对等学者[5]认为撤县设区不仅不能改变粗放型增长模式，反而会加剧当地对土地财政的依赖，导致丧失发展自主性、增强对中心城区的依附性而丧失了发展活力。甄峰等学者[7]通过分析常州行政区划调整指出：能否采取有效的管治、实现空间的整合，是区划调整后的城区中心之间面临的共同困境与难题。

综上所述，撤县设区政策会因为实施地区不同、时间不同而产生不同的政策效果。但现有研究多是对全国或中东部地区进行分析，鲜有涉及西南内陆地区，为文章的研究埋下伏笔。

2 研究方法和数据

2.1 研究思路和方法

衡量政策实施效果，需要借用“对照实验”这一概念。但现实中几乎不可能存在一个经历了县改区，另一个未经历，且两地经济社会条件还完全一样的区域。面对这样的问题， Abadie和Gardeazabal提出了合成控制法，经过学者们反复论证后，该方法已在社会科学领域得到认可。该方法的核心内涵是：利用已落实撤设政策的地区及其周边相似地区的实际运行情况，虚拟出一个未落实该政策的地区，人为创造一个架空于现实的实验条件，从而计量政策带来的经济绩效。因此，文章也使用该方法来进行政策效果数据分析。思路如图1所示。

2.2 研究

表2展示了政策干预前预测变量的均值，这些数值越接近，代表两者差异越小，对政策干预的计量效果越好。差异显示（见图2）在政策发生后，合成平坝与真实平坝相似，能够反映未撤县设区的情况。

进一步地，以人均GDP（GDP_Pc）为纵轴，以年度时间序列为横轴，实线代表真实平坝，虚线代表合成平坝，垂直于横轴的虚线为正式落实撤县改区政策的2015年，绘制政策效果评估图（见图3）。2015年以前，模型拟合效果比較理想，实线与虚线趋势相差无几，但从2015年起，实线与虚线差距逐渐增大，且实线颓于虚线。平坝的撤县设区政策并未对当地经济发展起到激励作用，政策效果低于预期，甚至低于未落实该政策的情况。

为检验这样的结果是否存在选择误差，接下来进行模型参数调整和安慰剂检验。

3.3 模型调参

在此前的模型中，未对预测变量进行干预，完全由程序自行合成。同时，第一、二、三产业采用的是绝对数值的增加值。考虑到潜在误差，首先在模型中取对经济产生较大影响的1980年（改革开放第三年）、实施积极财政政策的2000年（千亿国债重点支持基础设施建设和企业技术改造，并向中西部地区倾斜）固定参数，人为干预合成平坝在1980年和2000年的人均GDP与真实平坝挂上钩。并将第一、二、三产业更换为相对值。运行效果如图4所示。

图4显示，2015年以前合成的和真实的拟合程度非常好，但在2015年后，撤县设区政策给平坝区带来的经济绩效结果依旧未改变，结论与图3一致，改区对平坝经济发展未带来正向激励，政策对经济的影响效果低于未落实该政策的合成平坝。

3.4 安慰剂检验

合成控制法中的安慰剂检验是将医学上的概念移植到政策研究领域。其核心思想是虚构政策落实地或虚构政策时间进行估计，如果不同虚构方式下的预测变量回归结果依然显著，即表示原来的政策评估很有可能出现了偏误，被预测变量的变动很有可能是受到其他政策变革或者随机性因素的影响。如果不同虚构方式下的预测变量回归结果不显著，即表示原来的政策评估有效，至少是在现行模型下有效。因此，首先根据表1，选择权重较大的普定县，虚构其在2015年进行了撤县设区。其次根据random语法生成1949—2020随机数，随机虚构平坝区的撤县设区政策实施时间。模型运行效果如下。

图5显示，2015年之后，实线和虚线产生了分异，且实线位于虚线上方，说明该政策对普定县的经济发展起到了正向激励作用，该政策存在地区安慰剂效应。另外，将随机生成的1999代入模型发现（见图6），即使平坝区撤县设区的时间提前到1999年，得出的结论与图3也差别不大，即该政策不存在时间安慰剂效应。

进一步表明该政策没有对平坝区的经济发展产生作用。从统计数据上，普定县比平坝区更适合这一政策。

4 结论

受制于数据可得性，目前各级政府的数据口径、数据项目尚存在不统一之处，采集数据时经常发现缺值、前后统计不统一现象，尽管依托线性插值法或者其他统计资料进行填补，难免导致文章的数据出现一定程度的统计误差。同时，为了便于数据收集和计算，简单归结县域经济发展为6个指标，一定程度上也影响了模型拟合效果。在未来的研究中可建立广维度、多指标的综合经济发展测评指标体系，并以此进行详尽的合成控制政策研究。

分析發现，对于平坝区而言，改区并未起到促进其经济发展的作用，不仅低于预期，更是起到了反向作用，亦未通过调参拟合和安慰剂检验。由此可见，撤县改区政策对我国内陆城市，特别是欠发达地区的经济发展的效果不理想，或许确如政府公文中所言——改设平坝区是服务安顺市发展大局，而非促进县域发展。本研究试图提醒，施政者要仔细考虑一个地区的定位，综合衡量撤县设区潜在影响，要注重城市发展与周遭形成互补之势。对于内陆，特别是欠发达地区的政府更应慎重实施撤县设区政策。

参考文献：

[1] 于志强，吴建峰，周伟林.大城市撤县设区经济绩效的异质性研究——基于合成控制的实证分析[J].上海城市管理，2016，25（6）：10-15.

[2]郭其友，汪阳.“撤县设区”的区域经济平衡增长效应的研究[J].南京社会科学，2020（9）：39-48.

[3]王禹澔，张恩.“撤县设区”研究刍议与展望[J].中国行政管理，2021（2）：116-122.

[4]李志刚，闫登辉，栾晓帆.中部地区特大城市撤县（市）设区的治理效应研究——以武汉市蔡甸区为例[J].中国名城，2021，35（8）：22-27.

[5]邵朝对，苏丹妮，包群.中国式分权下撤县设区的增长绩效评估[J].世界经济，2018，41（10）：101-125.

[6]刘丹.关于广州市撤县设区若干问题的思考[J].广东经济，1999（2）：11-13.

[7]甄峰，简博秀，沈青，等.城市管治、区划调整与空间整合——以常州市区为例[J].地理研究，2007（1）：157-167，216.

［作者简介］刘正玮（1995—），社会科学硕士，现任贵州日报大数据公司分析师。