产权发展与集体经济的效率差异

陈军亚

摘要：集体土地产权的发展程度，即权利主体的明晰程度、权利内容的多元程度和权利流转的可实现程度，决定了集体经济的效率差别。人民公社时期，产权结构单一，发展程度低，集体经济缺乏效率基础；家庭承包经营责任制实现了集体土地所有权和承包权的二元分离，激发了农民从事生产经营活动的个体效率，但集体经济缺乏有效实现的产权基础；以土地确权和流转为核心的新一轮土地产权制度改革，重构集体经济有效实现的产权基础，激发了集体经济的效率，增强了集体经济实力。

关键词：产权制度；产权发展；集体经济；经济绩效；治理效率

中图分类号：F121

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）02-0021-06

从党的十五大报告到十八大报告均提出要鼓励、发展和壮大集体经济，表明了集体经济在我国社会主义经济中的重要地位。但从历史实践看，传统集体经济的发展因其缺乏效率基础而被家庭分散经营的形式所取代，集体经济甚至成为效率低下的代名词。近年来，随着我国农村土地产权制度的改革进程加快，以土地确权为基础，通过产权发展、流转和整合，重构集体经济有效实现的产权基础，激发了集体经济的效率，丰富了集体经济的有效实现形式。本文试图分析产权发展影响集体经济效率的微观机理，回答产权发展如何影响权利主体的行为，进而影响集体经济的效率表现，以此说明产权发展是集体经济效率表现的决定性因素。

一、产权发展是集体经济的效率基础

1 经济绩效的差异与产权制度的相关性

虽然崇尚效率的经济学家们一致认为，财产私有制在提供经济效率方面的优越性是推动社会发展的源动力，但在更加尊重自由和秩序的政治学家之间，这一论断并未形成共识。如亚里士多德认为，财产私有制在劳动和报酬之间建立了平衡的关系，因此更易避免公有制下人们劳酬不对等的纠纷。这一观点显然暗含着对财产私有制的效率想象。但是，福山认为，私有财产重要性的争论，往往牵涉到共有财产的灾难，人们往往觉得集体所有和有效使用是背道而驰的，这很可能是一种偏见。在财产私有制出现以前，人类发展进程中很难找到公有财产灾难的历史记录。集体拥有的财产是否能够得到很好的照顾和使用，与集体内部的凝聚力有关，与产权所有制无关。共有财产让位于私有财产，其过程是狂暴的，武力和欺骗扮演了重要角色。显然，关于财产权和经济绩效之间的关系，财产的所有制形式并非一个具有说服力的变量，比所有制形式更为重要的，是产权的结构和制度安排。对此，新制度主义的产权理论作出了重要贡献。

诺思认为，制度对于理解政治与经济之间的关系以及这种相互关系对经济绩效的影响具有决定性作用。有效率的经济组织是经济增长的关键因素，有效率的经济组织需要在制度上作出安排和确立产权以便造成一种激励。这就道出了产权学家们的基本观点：产权制度是影响经济效率及增长差异的基本因素。

沿着这一逻辑，产权学家们考察了产权特性及其功能如何影响经济绩效的表现。诺思认为，产权的本质是一种排他性的权利，对所有者有利的排他性产权能够提供对提高效率和生产率的直接刺激。一个社会的所有权体系如果明确规定了每个人的专有权，并为这种专有权提供有效保护，就是一种有效率的产权结构。这里“专有”的涵义，显然就是指的排他性。阿尔钦认为，产权具有三个方面的特点，即产权的可分割性、可分离性和可让渡性，这些特点使得合作性的联合生产成为可能。这种合作性联合生产的实现取决于“团队生产率”。在团队中，产出并不是每个特定的合作性投入的分产出之和，而是由一个团队所生产的不可分解的没有“投入归属”的价值。持类似观点的还有德姆塞茨，他认为产权包括一个人或其他人受益或者受损的权利，产权的功能是引导人们实现每一种成本和收益的潜在激励。当产权的使用可以完全由个人做出时，收益和成本会向单一所有者集中，就产生了更有效的个人行动的激励。当产权的使用及其成本和收益集中于一群人时，产权的效率就取决于其合作行动的官僚化成本和市场激励的大小。如果合作行动的成本（如偷懒的激励和产权实际管理者的道德风险等）大于市场激励。则团队合作就是一种无效的产权安排形式。

由此可见，一个更一般的解释是：决定经济绩效差异的是产权的特性及其功能，以及对这些特性和功能所作的制度安排。产权特性包括三个方面：首先是产权的排他性。产权的排他性意味着清晰界定的权利主体。以及该主体在特定方式下使用一种稀缺资源或决定谁可以使用一种资源的权利。同时，也保障该权利主体享有使用资源的全部收益和承担全部成本。其次，产权的可分割性。产权是一个权利束，是由所有权及其派生出来的占有权、使用权、处分权、收益权等组成的一束权利。不同的权利内容可为不同的经济主体享有。最后，产权的可交易性，即产权所包括的全部或部分权利在不同的经济主体之间可自由转让。这一特性一方面使得权利主体得以自由组合各种权利关系，自主选择权利组合的形式，另一方面，权利的可交易性也为权利主体自主进入和退出某种组合形式提供了可能。所以，一个有效率的产权制度，应该建立在能够充分发挥产权的三个特性及确保其相应功能实现的基础之上。

2 产权发展与集体经济的效率

产权发展即产权的各种变化，包括产权内容的丰富、产权体系的完善、产权的流转以及产权相关权利的组合。本文从产权结构变化和经济效率表现的相关性考虑，将产权发展界定为三个方面，即权利主体的明晰化、权利内容的多元化和权利流转的可实现性，以此分析集体土地产权的发展如何影响集体产权结构下的效率表现。

一是产权发展激发个体行动效率。在集体土地产权制度下，产权可分解性的特点促使权利内容的多元化。在集体土地所有权基础上，衍生出承包权、经营权、收益权等一束权利，权利可转让性则保证集体成员通过承包、租赁等形式成为各项权利主体的可能。产权改革和发展赋予集体成员权利主体资格的过程，即权利主体明晰化的过程，建立在权利内容多元化基础上的权利主体明晰化，激发集体成员从事经济活动的主体意识。一方面，激励权利主体为排他性的获得收益而增加努力程度，另一方面也强化其行使权利的成本约束，二者均可以提高劳动生产率。增强权利主体的行动效率。

二是产权发展促进集体经济的合作效率。在权利主体明晰的基础上，权利的可交易性给各项权利主体之间自由组合形成制度性的合作生产提供了可能。作为集体经济组织的成员，可以获得比单个经济主体行使权利的利益之和更大的收益，即获得由合作效率带来的增量收益，这是合作实现的利益基础。这种合作效率的获得取决于两个方面：（1）合作的自主性。受市场竞争的影响，分散的、相对弱小的权利主体即意味着有限的利益实现能力。只要合作生产能够带给权利主体超过单独生产的利益增量，合作就成为一种低成本的、基于增量收益而做的理性选择。（2）合作的自愿性。合作的自愿性源于自由的保障，只有能够自由地支配自己的人身、行动和财产并且彼此权利平等的人们才能缔结契约。任何强制性和非自愿性的合作都会弱化权利主体之间的有机联系，削弱其自我整合能力。所以，非强制性的、自愿性的合作有利于减少合作的摩擦成本，增进合作效率。

三是产权发展提升集体经济组织的治理效率。集体土地产权制度下，集体产权的行使需要依托于一个具体的经济组织，集体经济组织对集体资产的管理和使用，需要通过某个具体机构来实现。但是，“为了所有者的利益对财产的管理是如此巧妙”，如果管理者和所有者的身份不一致，则可能导致产权的低效率。集体经济组织的治理结构和集体内各权利主体之间，往往形成一种事实上的委托代理关系，治理结构的效率体现在最大化确保代理人对利益目标的追求和委托人的利益目标之间的一致性。对于集体经济组织成员而言，这种有效的权利包括两方面的内容：一方面是通过某种决策机制，对代理人和委托人之间的利益一致性增加激励的权利；另一方面是当发生较大的利益偏离时，通过权利的出售或转让，即“用脚投票”的机制对代理人的行为进行约束和纠正的权利。在此意义上，产权发展能够提升集体经济组织的治理效率。

二、产权发展与集体经济的效率：历史演变和实践检验

建国以来。我国农村集体土地产权制度改革经历了20世纪50年代的单一产权结构阶段、1978年以后的产权结构二元分化阶段和现阶段的产权结构多元化阶段。以农村集体土地产权为基础的集体经济的发展也经历了三个波段：人民公社时期、分户经营和集体经营相结合的双层经营体制时期和集体土地、家庭承包的合作经营时期。

1 人民公社时期的单一产权结构与难以实现的集体经济效率

一是集体土地产权结构单一。兴起于20世纪50年代中国农村的集体化运动是一个彻底的产权变革和重构过程。从20世纪50年代末期互助组的出现，经过初级农业合作社和高级农业合作社的发展，我国集体经济的实现最后被固化为人民公社的形式。在这一进程中，完成于20世纪初期的土地改革赋予农民的土地私有权也被逐步集中到人民公社这一集体组织手中，由此确立了我国的集体土地产权制度。但这一时期的集体土地产权结构单一，农民权利主体缺位。

首先，集体所有权主体模糊。1962年党的八届十次会议上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社六十条）第二十一条规定，生产队范围内的土地，归生产队所有，正式确立了土地产权“队为基础，三级所有”中生产队的权利主体身份，但生产队作为事实上的权利主体，还受到生产大队和公社的制约。作为生产队的上级组织，生产大队和公社事实上持有对生产小队收益分配权的干预。这意味着生产队作为权利主体，并不能排他性地行使其权利。

其次，个人产权主体缺位。1958年中共中央在建立农村人民公社的决议中写明，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分将在发展中不断增长，逐渐代替集体所有制。这一规定可以解读为人民公社作为一种类似全民所有制的制度安排，土地产权归全体集体成员所有。但是，在全体成员内部，产权不具备量化可分性，因此，农民作为权利主体的身份是不可界定的。

二是个体劳动效率低下。产权主体身份的缺失使得农民失去了自主行使收益权的能力，将人们的劳动投入与其收益相联系的是工分制的分配制度，无论是评工计分还是定额计分，工分制体现的都是依附于一定时间单位或者一定土地面积的劳动投入的数量而非质量。这意味着可能存在缺乏质量的无效劳动也参与了收益分配，无效劳动的存在显然会降低个体劳动的效率。一个有力的佐证是这一时期人们在其自留地上的劳动投入及其效率实现程度。农民拥有自留地的土地支配权和收益权，自留地的产出不算在集体分配的范围内而完全被农民所有，农民在自留地的生产积极性远远高于在集体大田里的生产积极性。所以，工分制下的收益激励实际上是一种无效或低效的激励，激励无效性源于产权和收益之间关联性的缺失。这是导致农民劳动效率低下的根本原因。

三是合作效率难以实现。由于缺乏权利主体的身份，人民公社的出现，并非农民自主选择的结果，而是国家取消农民土地产权而将农民组织起来的结果。虽然在“饥饿逻辑”和“过好日子”的驱动下。农民并未对国家政权的组织力量表示太大的反抗，但是，由于缺乏利益最大化的产权激励，工分制下的收益分配又存在一定程度的无效激励，无法实现的利益动机激发了农民的逆向选择。如人们流传的“出工人等人，干活人看人，收工人赶人”等行为就是逆向选择的结果。如同信息不充分下的交易行为会造成“劣币驱逐良币”的后果一样，激励不充分增加了集体劳动中“懒惰驱逐勤劳”的可能性。

合作效率的下降不仅由于激励无效，还与约束不足有关。据调查，人民公社时期超支户的存在及其欠款不还行为是一种较普遍的现象。据统计，1978年甘肃省榆中县的分配中，超支户占全县农户的37.2%，分空户占19.8%，也就是说，有57%的农户劳动一年却一无所得。事实上，超支户的欠款行为和“分空户”之间具有较直接的利益关联，但由于农民相互之间缺乏有效的或排他性的产权约束，使得“分空户”分担了“超支户”的行为后果却并未对其产生约束。甚至，理论上还有可能形成一种负向激励，即分空户也有可能减少其劳动投入而变成“超支户”。这种负向激励效应的存在和扩散也会降低集体劳动的合作效率。

四是集体经济组织的治理效率低下。人民公社确立了生产队为基本的生产和核算单位，生产队并非基于农民在转让其土地产权过程中与之形成某种契约关系而产生的经济组织，它的出现是国家权力向农村渗透的结果。因此，生产队的合法性源于国家授权，而非农民认同。这意味着生产队和农民之间是一种单向的监管和被监管的关系，而非双向的监督和约束关系。由于缺乏必要的监督和约束，一方面，大量的干部和管理人员脱离直接的生产劳动，增加了农民群众的负担。据调查，1977年，甘肃省陇西县渭河公社直接从事生产劳动的人数只占全社劳动力的57%。另一方面，干部和管理人员对生产费用的浪费、不合理的开支及贪污挪用等现象得不到约束。1977年，甘肃省渭源县农村可分配总收入为2234万元，扣除各项费用后，社员可支配收入只有1183万元，只占可分配总收入的53%。

此外。由于人民公社是政社合一的体制，生产队作为权利主体，对集体经济的生产经营管理权利的行使，是通过行政命令的方式，而非真正体现社员意志或遵循农业生产规律的方式。这一时期盛行的生产经营管理中的“浮夸风”和“瞎指挥风”即是证明。这一现象对农业生产的影响最终损害了集体经济的效率表现。

2 家庭联产承包责任制时期的土地产权结构分化与瓦解的集体经济

人民公社时期农民“从分到合”的进程践行着“土地归公”的逻辑，这一行为逻辑的最终目标是要确立国家权力在乡村的执政基础和秩序，但因产权结构缺乏效率基础，集体经济最终变得不可持续。20世纪80年代初兴起的以家庭联产承包责任制为主要内容的土地改革，践行的是“地权属民”的行为逻辑。一方面，它保留了土地最终所有权的集体归属，另一方面，又通过契约形式赋予农民土地经营权的主体身份，集体土地产权得到一定程度的发展。

一是土地产权二元分化。家庭联产承包经营责任制最主要的特点，是农户与生产队或生产大队签订土地承包合同，取得一定数目的土地经营权，并在每年按照合同约定的数量上交国家税收和集体提留后，享有余下的土地产出收益。即通常所言的“交足国家的、留足集体的，剩下都是自己的”。这一制度安排下集体产权有了较大发展，土地所有权仍然归属于集体，但土地承包权和所有权发生了二元分离，农民通过和集体签订承包合约而获得了土地承包权，且其权利在国家政策和有关文件中得到制度性表达，农民和集体之间，形成了一个由所有权和承包权构成的产权共同体。

二是分散经营的效率有限提升。家庭联产承包责任制，通过明晰家庭享有土地承包权的主体身份，极大地增强了家庭在农业生产活动中的积极性，释放出家庭经营的效率。一方面，建立了将家庭对土地的劳动投入和可获取的收益直接相联系的产权基础，这为提高农民的土地经营效率提供了收益导向的内生激励。据研究显示，这一时期，我国农业生产效率比人民公社时期提高了20-30%。但另一方面，“分”的趋势导致家户经营陷入土地细碎化、生产方式传统化和市场盈利能力低下的困境，限制了家庭经营效率的持续提升。

三是集体经济的合作效率和治理效率难以体现。从制度安排上看，家庭承包经营责任制具有两个经营层次：一层是“统”的层次，农村集体经济组织作为所有权主体，对生产经营活动进行管理和调节，包括生产服务、管理协调、资金积累等；另一层是“分”的层次，即家庭分散经营，农户成为拥有独立经营权的经营单位。但在实践中，由于农民的承包权和经营权并未出现分化，且承包权的转让受到法律制度的制约，这就限制了产权不同权利主体之间进行合作的可能，双层经营中集体经济的有效实现形式难以确立。一方面，虽然农民在生产过程中仍然存在常见的邻里互助等现象，但多带有偶发性和自发性的特点，在集体经济层面，较少出现组织化或制度性的合作行为。另一方面，尽管在城镇化和工业化进程中，农民外出打工导致部分土地荒芜或出现私下的转让行为，但由于不具备土地流转的制度保障，农民无法通过正常的市场交易获取权利转让的收益，这也抑制了其通过土地集中获取合作化生产效率的动力。

总体来看，由于土地产权发展程度较低，且农民的承包权和经营权的不可分性，这一时期集体经济发展中“分”的趋势明显，“统”的功能薄弱，“合”的动力不足，集体经济组织弱化制约了集体经济的发展能力，集体经济趋于崩溃。

3 产权结构多元化的发展与现代集体经济的效率

近年来，以土地确权和流转为核心的新一轮土地产权制度改革，赋予农民长期稳定的土地承包经营权，并允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转其权利。山东东平等我国农村许多地方，以土地确权和流转为基础，以土地股份合作社为制度载体，探索出了集体经济效率有效实现的新形式，增强了集体经济的实力。

一是土地产权结构多元化发展。自2002年《中华人民共和国农村土地承包法》以法律形式赋予农民长期稳定的土地承包经营权为标志，中国农村土地产权制度改革有了更大发展。从2004年至2008年，中央连续五个“一号文件”都指出，要进一步完善农村土地管理制度，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。上述规定，给农村土地产权结构的发展勾画了清晰的轮廓。在“统分结合”双层经营体制的基础上，土地产权的内容进一步多元化。通过土地确权量化承包权，通过经营权流转实现承包权和经营权的再次分离。

新一轮土地产权制度改革使得农民的权利地位得到进一步提升。首先，农民的土地承包权得到法律保障，意味着农民的权利主体地位和集体、其他个人之间存在清晰的法律边界；其次，土地承包权长期化、稳定化，有利于保障农民对权利收益形成稳定预期：再次，承包权和经营权从农民土地产权中分离，实现“一权变两权”，农民拥有的土地权能结构更加完整；最后，农民的土地承包权和经营权可实现契约式流转，为权利自由配置和组合并选择确保其利益最大化的有效实现形式提供了制度基础。

二是以公平为基础塑造流转效率。从农村集体土地产权的所有权归属来看，所有权主体并未明晰到个人，即隐含着公平导向的产权基础。兼顾公平和效率也是集体经济有效性的体现。土地股份合作社的入股方式，一般采取按集体内成员身份入股或按土地面积入股的方式，农民的土地承包权也是其身份权的象征，所以，在入股方式上体现了集体产权的公平基础。根据传统经济学的观点，相对于分成制土地租赁方式而言，固定租金模式为更有效率的方式。在固定租金模式下，出租人不用承担风险，承租人也可以最大化获取土地经营的收益剩余，可对承租人产生最大激励，保证其做出最优经营决策。土地股份合作社在保证社员每年获得土地固定收益的基础上，社员还可以分红的方式获得土地经营的增值收益。这种合作方式，既保障了农民作为土地承包权主体的收益，又能对经营权主体的行为产生最大化激励，从而提高土地的经营效率。

相对于家庭联产承包责任制时期的双层经营体制而言。虽然土地承包权实现了农民发展的起点公平，但个体劳动能力的差别最终导向的是收入差异。土地股份合作制通过承包权出租，经营权人股的方式，以相对固定的租金收益和灵活的分红收益，以公平为基础塑造了权利配置的效率机制。

三是权利主体意识激发合作效率。不同于人民公社时期国家组织农民产生的合作，土地股份合作社的制度安排，更多体现的是农民自发组织起来的合作，后者体现了农民合作的自主性和自愿性。这一合作自主性源于清晰界定的产权主体和行为边界，以及在此基础上形成的共同利益关联。在土地股份合作制下，以土地股份合作社为平台。凝聚土地、劳动、资金和技术，实现要素聚合而产生的规模经济收益，远超过分散的小块土地吸纳的要素所能创造的收益。这种由于制度性的联合而产生的利益增量，形成了社员间的利益关联，共同的利益关联增进了合作效率。人民公社时期偷懒和磨洋工等现象，正是农民运用弱者的武器。对不愿合作的消极表达。土地股份合作社的社员之间实行契约式互助联合。“入社自愿、退社自由”，既是农民自愿性合作的制度安排，也是其权利主体意识的体现。因利而合，也可因利而散。有利于降低合作的摩擦成本，提升合作效率。

四是民主治理增进组织效率。人民公社时期，由于农民不具备权利主体地位，农民难以行使对生产队的监督和约束权。家庭联产承包责任制时期，尤其在国家取消农业税后，虽然农民也具备一定限度的承包权主体身份，农民和集体之间仍然存在法律上的产权相关性，但失去了事实上的利益关联性。村委会作为集体经济组织，对农民失去了凝聚力。土地股份合作社通过以产权为基础的合作经营，搭建集体和农民之间的利益相关性，重新构建农民和集体经济组织之间的关系。

土地股份合作社的治理结构一般包括社员大会、社员代表大会、理事会和监事会等。合作社对于收益分红、重大生产经营决策等通过召开社员大会的形式进行，社员根据自身股权多少，以股权折算决策票数，一股一票，实行民主决策。理事会直接负责股份社的日常生产经营管理活动，由社员大会或社员代表大会选举产生。监事会对理事会行使监督权。可见，不同于人民公社时期政社合一的治理体制，在土地股份合作制下，以社员大会或社员代表大会代替原来的领导干部家长制；以监事会等民主监督形式代替了“三级所有”制下的行政约束体制。土地股份合作社的治理结构更多体现了社员作为权利主体的参与意识、决策意识和监督意识，政社分离，割断或弱化了乡村行政组织对股份合作社的直接干预，提升了集体经济组织的治理效率。

三、结论及进一步的思考

以上分析可见，我国集体经济的发展进程，也是集体土地产权的发展过程。完整的集体土地产权由所有权、承包权、经营权和收益权等一束权利组成；集体土地产权的发展程度，表现为集体土地产权的分化程度、承包权和经营权的可分离程度，以及二者的可流转程度，三者共同决定了集体经济的效率差别。

人民公社时期，产权结构单一，直接从事生产经营活动的农民，其产权主体地位无法体现，由此带来生产积极性的下降和劳动效率低下，使得集体经济的发展失去效率源泉而变得不可持续。家庭承包经营责任制“集中经营”和“分散经营”的双重经营体制，实现了集体土地所有权和农民承包权的二元分离，激发了农民从事生产经营活动的效率，但由于农民的承包权和经营权不可分离，集体经济缺乏有效实现的产权基础而处于事实上的崩溃状态。以土地确权和流转为核心的新一轮土地产权制度改革，通过产权分化和改革，重构集体经济有效实现的产权基础，激发了集体经济的效率，增强了集体经济实力。

从现代集体经济效率的可持续性来看，集体土地产权的发展可能面临如下因素的制约。首先，“分”易“合”难。随着农民承包经营权的长期化和稳定化，土地作为财产权的象征，日益受到农民的重视，如何将分散经营为主的土地集中起来获取规模经济效率，在面临土地碎片化及已经出现的主张个体权利的“流转钉子户”的情况下。集体经济的效率实现面临着“分”易“合”难的难题。其次，土地股权结构与集体经济效率的可持续性问题。从股权设置来看，土地股份合作社的股权结构相对单一，股权的形成一般包括集体资产入股和农民土地入股两部分，相对于集体资产入股，农民的个人股权分布很散，对于集体经济组织的治理机制来说，二者都可能增加农民对集体经济组织的监督成本，长期看可能影响集体经济的效率。

（责任编辑 陈孝兵）