农地“三权分置”政策立法得失及其法理思考

2023-04-09王金堂蔺兮浠

青岛科技大学学报(社会科学版) 2023年4期

王金堂蔺兮浠

[摘要]农地“三权分置”制度是继土地承包改革以来我国农地制度的第二次重大变革契机。但从法律的规范分析角度看，以2018年《中华人民共和国农村土地承包法》修改为标志的制度改革成果乏善可陈，此次修法未能全面达成农地“三权分置”政策所设定的目标。其核心问题是土地经营权可转让、可抵押的始定目标未能实现。而此制度效果的实证研究也支持上述结论。造成农地“三权分置”立法困局的原因主要包括农地“三权分置”制度的核心目标出现变化且多目标之间具有紧张关系、农地“三权分置”政策与法律的范式转换障碍及现行农地制度的功能超载问题。尽管存在上述问题，但农地“三权分置”制度本身具有合价值性和合规律性，应继续保持对农地“三权分置”制度的研究，并通过创造性改造实现农地“三权分置”制度的初心。

[关键词]“三权分置”立法；目标达成度；法理分析

[中图分类号]D923.2 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2023）04-0061-12

Legislative gains and losses on the policy of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land and its jurisprudential analysis

WANG Jin-tang，LIN Xi-xi

（School of Law，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：The system for separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land is the second major opportunity to reform Chinas agricultural land system since the land contract reform. However，from the perspective of legal norm analysis，the system reform marked by the amendment of the Rural Land Contract Law of the Peoples Republic of China in 2018 has achieved little，as the amendment fails to fully achieve the goals set by the policy of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land. The fundamental problem is that the initial goal of land management rights as transferability and mortgage has not been realized. The empirical research on the effect of this system also supports the above conclusion. The main reasons for the legislative difficulties of the system include the change of the core objectives of the system and the tension between multiple objectives，and the obstacles of paradigm transformation of the policy of the system and the problems of functional overload of the current system. In spite of the above problems，the system of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land itself has its value and regularity，so we should continue to study the system，and realize its original intention through creative transformation.

Key words：legislation on separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land；goal reaching degree；jurisprudential analysis

一、引言

土地制度对于国家和社会的极端重要性已经为全社会所认识。就农业、农村和农民而言，土地制度安排是其生存和发展的基礎，土地制度的重要性可谓无出其右。实施“乡村振兴”和农业农村优先发展战略，离不开科学的农地制度安排。事实上，从人民公社时期的土地集体所有、集体经营到“大包干”以来土地集体所有、农户承包经营“两权分置”，直到近年来推行的农地所有权归集体、承包（经营）权归农户、经营权归新型农业经营主体的农地“三权分置”，中国社会对于农地制度的探索一直在进行。我国自2014年11月始在全国推行的农地“三权分置”政策藉由2018年12月《中华人民共和国农村土地承包法》（下文简称“新法”）修改和2020年《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）的通过而实现“法治化”。尽管有关条款仍嫌简陋，但形式意义上的农地“三权分置”政策立法已经完成。然而学界多年来围绕着农地“三权分置”入法过程中的理论产生了诸多争议，例如关于农地“三权分置”的必要性、土地经营权的性质[1]等问题，其实并未得到完全解决；而农地“三权分置”实践中也存在农民认可度不高等问题[2]。认真梳理我国农地制度演变的逻辑脉络，从法律的规范分析角度研判此次修法之于农地“三权分置”政策目标的达成度，科学评价农地“三权分置”政策立法的得失并分析其原因，可以为明确未来农地制度深化改革的方向提供参考。

二、农地“三权分置”立法绩效分析

从法理上讲，我国农地制度是由法律和政策双重规范形成的规范综合体，农地“三权分置”制度亦不例外。我国狭义的农地“三权分置”政策开始于2014年[3]。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《规模经营意见》）提出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权 ‘三权分置，引导土地经营权有序流转。”在中央文件中第一次明确地提出“三权分置”的概念，并做了初步的引导性政策安排。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《“三权分置”意见》）对农地“三权分置”制度改革进行了系统性阐述并正式全面推开。而农地“三权分置”的法治化则是藉由2018年12月“新法”修改案和《民法典》的通过而实现的。

鉴于农地“三权分置”制度立法的简约，即使相关法律生效以后，此制度的运行仍依赖于政策的存在。严格来说，农地“三权分置”制度绩效的评价应区分政策绩效和立法绩效[3]，但因为政策和法律之间存在交叉关系，而且不论是政策还是法律的实施均存在效应滞后性，所以学者们在实证分析中通常不做细分。因此，本文仅在规范意义上区分农地“三权分置”的制度立法和政策，但在实证分析中对二者不做区分。

（一）农地“三权分置”制度立法的任务

评价农地“三权分置”制度立法的绩效必须确定评价的基准。农地“三权分置”制度立法作为“命题作文”，其立法的目标是明确的。《“三权分置”意见》第3条指出：“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥‘三权的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。”学界一般认为这一表述明确了农地“三权分置”政策入法的目标为“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。因此评价农地“三权分置”政策入法的得失，应对照这一目标展开分析。

（二）法律规范意义上的农地“三权分置”制度立法的成绩与问题分析

就制度层面而言，农地“三权分置”政策入法已经实现，“新法”可以成为考察其政策目标达成度的适格样本。农地“三权分置”政策同时设定了所有权、承包权、经营权三个目标，但就“落实集体所有权”目标而言，“新法”和2002年８月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“原法”）相比较，在此方面均着墨不多。对集体享有的土地所有权这一核心权能而言，“新法”基本维持了原来的规定，唯“新法”第27条为了在新形势下稳定土地承包关系（保护进城农民的利益）删除了“原法”第26条规定的发包方可以强制收回全家迁入设区市并转为非农业户口的农户的承包土地的权力（利）。但鉴于实践中此种情形原本少见，从总体上讲，在本次修法中，集体土地所有权的法律地位基本维持不变，其权能主要体现为管理性权能。有学者认为此项权利为一种治权[4]。尽管有学者认为“新法”“延续了无视集体土地所有权制度的流行观念，将主要精力放在土地经营权制度构建上……至于如何践行‘落实集体所有权的政策目标，该草案基本上无所作为”[5]。但依客观情况而论，自2002年“原法”颁布以来，已分离出用益物权性质的土地承包经营权之后的集体土地所有权民事权能有限，但集体土地所有权行使主体享有的管理性权能依然强大，基本能适应中国农业、农村和农民的现实需求。综合评价而言，可将“落实集体所有权”目标的达成度定性为基本达成。

就“稳定农户承包权”目标而言，本次修法的成绩可圈可点。其一，保留了“土地承包经营权”的法律概念并对此权利加以持续保护，不但消除了农民对于农地“三权分置”制度下原有的土地承包经营权能否继续存在的担忧，稳定了广大农民的基本预期，而且维护了农村稳定的大局。从“新法”的最终规定来看，立法者事实上已经将“土地承包权”概念等同于“土地承包经营权”概念，并将前者定位为后者的简称。此后通过的《民法典》也延续了相同的规定。其二，在“新法”第21条关于期限问题的规定中增加了“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年”的规定，使土地承包经营权的期限更长，进一步稳定了土地承包关系。其三，“新法”第23条确定了土地承包的统一登记制度，使农民的土地承包经营权得到进一步保障。综合以上规定，可以认为“稳定农户承包权”的目标已经达成。

然而，最受人关注的“放活土地经营权”目标的达成与否状况则不容乐观，也存在较大争议。农地“三权分置”制度下的土地经营权究竟应当是债权还是物权？学者们没有形成共识。有一部分学者主张土地经营权应为权利用益物权或次级用益物权[6-8]，也有一部分学者持债权说[9-11]。“新法”做了折中处理，即将土地经营权定性为可以采用某些物权化手段保护的债权。其标志一是，第41条规定：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”二是，第46条规定：“经承包方书面同意，并向集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。”三是，第47条规定：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案，受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”其中，“新法”第47条采用的是“融资担保”这一用词，而不是“用益物权性的土地经营权抵押或债权性的土地经营权质押”的说法，表明“新法”搁置了用益物权论和债权论之争，这就为债权和用益物权性质的土地经营权均预留了制度空间[12]。对于立法者而言，维持土地经营权性质的模糊性可以避免在用益物权和债权之间作出困难的选择，因而不失为一种明智的立法策略。但对于“搞活土地经营权”的目标而言，其制度设计则难以令人恭维。就“搞活土地经营权”的内涵而言，土地经营权的可转让、可抵押应成为其应有之义。然而事实上，土地经营权的可转让、可抵押原本也是土地“三权分置”制度的“初心”所在[8]。尽管在获得通过的修正案中，土地经营权部分内容被作为单独一节而重点规制，并赋予了五年以上土地经营权的可登记性，允许土地经营权在一定条件下可以再流转、允许相关主体在一定条件下可以使用土地经营权进行融资担保，等等。但是深入分析这些规范，不难看出，由于“新法”存在土地经营权定性问题上的“内伤”和“病灶”，在形式上必然会存在土地经营权的“可抵押”“可转让”严重缺乏可操作性的现象。例如，最受本次“三权分置”制度改革期待的新型农业生产主体利用土地经营权抵押问题，“新法”第47條附上了两个先决条件，一是“承包方书面同意”，二是“发包方备案”。这就使得土地经营权抵押制度的实施存在重重障碍。不仅如此，即使当事人取得了承包方同意和发包方备案而设定了土地经营权抵押（质押），但抵押（质押）权人届时如何实现其担保权利也严重缺乏法律保障。从法理上讲，实现土地经营权抵押权的过程实际上就是土地经营权转让的过程，但遗憾的是，“新法”第36条在其规定的承包方流转土地经营权的方式中，列举了出租（转包）、入股或者其他方式，但没有明确规定转让方式。而“新法”第46条所规定的“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权”，则似乎意味着新型农业生产主体享有转让土地经营权的权利。若作此种解释，金融机构在实现土地经营权抵押权的时候，应该可以径行转让土地经营权（当然此权利有期限限制，不能超过承包期的剩余年限），并就此对价优者先受偿。但是“新法”第46条又设置了“经承包方同意”条款，实际上却大大限制了金融机构实现抵押权的权能，导致了土地承包权之抵押权价值的不确定性。不确定性的权利在市场上价值较低，而赋值较低的权利则难以承担贷款担保的重任。《民法典》对于土地经营权部分的规定完全延续了“新法”的相关规定。由此可以得出结论：现有法律构建的土地经营权在法理上存在不能自由转让的问题，并会直接导致土地经营权无法从实质意义上胜任贷款抵押或质押的任务。因此从逻辑上可以得出结论：“搞活土地经营权”的目标尚未达成。

（三）实践视域下农地“三权分置”制度的成绩与问题分析

“知政失者在草野”，实践是检验真理的唯一标准。从这个意义上讲，评价农地“三权分置”政策目标的达成度既需要依靠规范分析和逻辑推理，更需要到实践中考察和检验。

关于农地“三权分置”制度的制度绩效，学者们对总体制度效应展开了实证研究。周力等的研究表明，农地“三权分置”政策能够促使农户耕地转出租金的提升、农业投资的增加、农业生产率的提高、本地非农就业的增加，进而促进农户的收入增长。农地“三权分置”制度法律明晰，可以促使农户收入增长2.1%[3]。徐玉婷等研究认为，农地“三权分置”制度对家庭农场和资本农场有积极影响，但对传统农户和种田能手则会造成不利的影响，尤其是对种田能手。“三权分置”制度对务工经商、农业雇工两类主体收入有积极影响，但对赋闲农户的作用并不乐观[13]。杜姣的实践调研结果显示，“三权分置”出现了实践异化，体现为以所有权主体绝对责任化、承包权主体绝对权利化和经营权主体权利弱化为表现形式的“三权”主体权利的失衡。由此提出土地流转性质的政治化是形成“三权”主体权利失衡秩序的主要原因[14]。

筆者于2022年对山东省平度市、莱西市、诸城市等部分地区的农地“三权分置”制度的实施情况进行了调查。本次调查受访农户为62户（人），其中对农地“三权分置”政策做出积极评价的有21户，占比为33.8%；而无法做出评价或负面评价的为41户，比例为66.1%。在受访农户中，仅有2户成功使用过土地经营权担保贷款，占比为3.2%；而亩均土地经营权可以担保的贷款数额仅为700元/年/亩，显示土地经营权目前没有普遍被金融机构所接受，土地经营权可抵押的目标达成率较低。在对土地经营权是否进行登记的专项访谈调研中，接受访谈的16户种粮大户或家庭农场均未进行“新法”第41条规定的土地经营权登记。在对“在未来的农村土地制度改革中，您主张加强哪方面的权能（权利）”题目（多选题）的问卷调查答案中，相对于集体的土地所有权（20.97%）、农户的土地承包经营权（43.55%）而言，有53.23%的被调查对象主张加强实际使用土地方的土地经营权。这说明现有土地经营权的权能安排还不能满足这些农户的需要。而在对家庭农场和种粮大户的问卷调查题目（多选题）中，受访对象则认为现存农地制度的最大问题是“流转得到的土地权利不稳定”（35.71%），其他依次是“土地价格太高”（21.43%）、“流转得到的土地无法进行融资”（14.29%）、“土地流转困难”（7.14%）。在笔者的这次访谈调研中，绝大部分受访农户对于农地“三权分置”政策的认识局限于基层政府对承包土地流转的鼓励态度及其配套措施，对于农地“三权分置”制度与之前的“两权分置”制度的差别则没有明确认知，这也反映出农地“三权分置”政策在实践中的尴尬境地。

综上，农地“三权分置”制度从政策推行到实现“入法”并制度化已近10年，但从其政策和制度的实践来看，以土地经营权“可抵押、可转让”为标志的具有相对独立性的土地经营权并未出现。从这个意义上讲，“搞活土地经营权”的目标并未实现。

尽管农地“三权分置”政策的前两项权利目标在理论上已基本达成，但是搞活土地经营权的目标尚未达成，其影响依然是致命的。众所周知，关于集体土地所有权、农户承包（经营）权、土地经营权这三项权利，早在20世纪70年代末80年代初进行的农村“大包干”生产经营体制改革就已经实现了土地集体所有权和土地承包经营权的“两权”分置，而且这两种分置已被“原法”所确定和保护。因此，承包农户将其承包土地通过租赁等债权性流转方式流转给其他农户、合作社或公司等经营的行为，即使在2014年农地“三权分置”政策推出之前也已经在很多地区，特别是沿海地区的农村中习以为常①。由此，如果说一个难以自主流转的债权性土地经营权就是农地“三权分置”制度中的适格土地经营权，那么事实上早在20世纪90年代中后期以来，此种意义上的“三权分置”就早已在部分农户和新型农业生产主体中实现了；如果说农地“三权分置”制度仅仅是对农户将其承包土地租赁给他人生产经营后农村集体土地权利配置状况的客观描述，那么，这不仅不符合原农业部部长韩长赋在2016年11月所讲的“‘三权分置是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”这一重要定位[15]，也不符合社会各界的期待。

当然，如果说立法者智识不够或努力不足以至于没能够完全实现农地“三权分置”的政策目标，其实是不适宜的。从“原法”到“新法”的立法过程已经清楚地体现了这一点。自2016年《“三权分置”意见》提出“完善‘三权分置法律法规”“加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作”的立法任务以来，全国人大法工委工作人员和法学界一众学者对“新法”的修改付出了巨大努力，先后于2017年11月、2018年10月和2018年12月形成了三个版本的《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》，并分别由第十二届全国人大常委会第三十次会议、第十三届全国人大常委会第六次会议审议、第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。但正式通过的《农村土地承包法》修正案的立法重点恰恰是土地经营权部分，“新法”将土地经营权专列一节予以规定，维持了土地经营权的债权性质，但对期限较长（5年以上）的土地经营权却采取了物权化的保护手段（登记）。“新法”第41条确立了土地经营权保护的登记对抗主义，第42条出于稳定土地经营权的目的对承包方的合同权利进行了限制，明确规定承包方除非法定情形下，不得单方解除土地经营权合同。由此为土地经营权的物权化准备了条件。当然遗憾的是立法者没有能够构建出一个适合进行再流转的物权性质的土地经营权，甚至也没能够构建出一个适合再流转的债权性的土地经营权。其原因值得深入反思。

三、农地“三权分置”立法困境的原因分析

农地“三权分置”政策作为“我国农村改革的又一次重大创新”，承载了拓展农村土地集体所有制的有效实现形式、丰富双层经营体制内涵、顺应发展适度规模经营的时代要求，进而为实现城乡协调发展、全面建成小康社会承担了提供制度支撑的重要历史使命[16]。在农地“三权分置”政策出台之初，各界均报以极大的关注和期待。2016年《“三权分置”意见》已明确提出农地“三权分置”的立法任务。在全面实施依法治国的大背景下，通过“原法”修改和《民法典》制定等途径，将农地“三权分置”法治化已成为全社会的共同期待。然而与《“三权分置”意见》出台时的大张旗鼓的宣传相反，“新法”通过后却“波澜不惊”，未见有关方面进行高调宣传。这或许从某种意义上显示了农地“三权分置”立法的尴尬处境。

（一）农地“三权分置”政策核心目标的变化及其多目标之间的紧张关系

關于此次农地“三权分置”制度改革的目标，理论界不无争议。高圣平认为，农地“三权分置”制度的政策目标在于优化土地资源配置，促进适度规模经营发展[17]。陈小君认为，“党中央确立农地‘三权分置的政策意图十分明确，即坚持集体所有的公有制不变，农民利益保护与农业生产效率同等关注”[5]。两位学者的不同观点大致反映了当前各界在“三权分置”政策价值取向上的不同侧重。

由于我国农村土地制度受政策主导的路径依赖特点，决策者或曰政策制定者对“三权分置”政策目标的认识至关重要，值得认真分析和探讨。其一，2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”此《决定》明确了要赋予农民承包经营权流转、抵押、担保、入股等权能。尽管《决定》没有将承包经营权和经营权明确加以区分，但是专家们普遍认为，其中已经内涵了“三权分置”的构想[8，18]，且明确了经营权“可转让、可抵押”的政策目标[6]。其二，2014年1月中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》将农地“三权分置”政策目标表述为：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。其三，2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”，这是“三权分置”概念在中央政策文件中第一次正式出现，而此文件题目也明确了农地“三权分置”的政策目标，即“发展农业适度规模经营”。其四，2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）对农地“三权分置”目标的阐述是：“深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损‘三条底线，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。”在这一文件中，农地“三权分置”政策目标的表述侧重点与上述2014年的两个文件相比较而言发生了微妙的变化，即由原来置重“发展农业适度规模经营”目标转变为“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”三个目标并重。其四，2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），是对农地“三权分置”制度改革进行系统性阐述的重要文件。此《意见》没有使用政策目标这一概念，但在其“重要意义”一节中，提出了两个“有利于”，即“有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展”。这两个“有利于”可以被认为是农地“三权分置”政策目标的间接表述，即同时内涵了三方（集体、农户、新型农业生产主体）利益的共同保护和发展适度规模经济的两个方面的目标，且将三方利益共同保护置于第一位。

综上分析不难看出，农地“三权分置”政策在提出、部署和推进的过程中，其本身的目标发生了微妙的变化。以2015年11月出台的《方案》为界，在此前一阶段的文件中，促进适度规模经营目标更受重视，而且为了回应新型农业生产主体的关切，实现土地经营权可抵押成为最重要的政策目标。但在此后一阶段的文件中，政策目标更侧重于三者利益的共同保护，并将其任务定位为“三条底线”。适度规模经营的目标尽管没有放弃，但是被置于“放活土地经营权”目标之下，且在其之前加上了“多种形式”的定语，显示了政策制定者对适度规模经营目标的开放态度。

出现上述变化的原因其实并不难理解。自2014年农地“三权分置”政策提出以后，社会各界对于此政策的理解其实存在一定程度上的差别。就部分基层政权、部分基层干部和新型农业生产主体而言，普遍看重此政策所提供的土地流转的广阔空间和土地经营权的可抵押、可转让带来的效率优势。就广大原承包农户而言，其所关心的是已经享有的土地承包经营权会不会被徒具外表的“承包权”所取代？会不会被“受宠”的经营权“架空”？甚或农地“三权分置”后，村组集体是否可以抛开原承包户而以所有权人代表的身份直接与新型农业生产主体进行土地经营权交易从而损害原承包农户的利益？这些担心其实都是客观存在的。就部分更属意集体经济、集体经营的基层干部而言，其所关注的是：既然“两权分置”下土地集体所有权已经被“虚置”，那么多出一个可抵押、可转让的经营权后的“三权分置”架构中的集体所有权是否会被进一步削弱？上述种种不同的理解和担心，其实是目前我国农村承包土地仍承担多重社会功能所引致的正常反应，这些担心和呼声在现阶段应当也必须得到重视。体现在农地“三权分置”改革过程中，其政策目标的微调和修正恰恰是社会和决策者良性互动的结果。

农地“三权分置”的政策目标由置重相对独立的土地经营权调整为集体所有权、土地承包权和土地经营权三项权利并重，极大地增加了农地“三权分置”制度的建构难度。原因在于这三项目标之间存在紧张关系。其一，集体土地所有权的政策目标要求是“落实”，政策底线是“不能把土地集体所有制改跨了”；其二，土地承包（经营）权的政策目标是“稳定”，政策底线是“不能把农民利益损害了”；其三，土地经营权的政策目标是“放活”，政策底线未予对应性的明确阐释。在2016年10月的《意见》中，提到“不能把耕地改少了”和“不能把粮食生产能力改弱了”两项要求，是否可以将此要求理解为土地经营权的政策底线尚在两可之间。事实上这两项要求应该是对三项权利的整体要求。党中央、国务院提出的这些政策要求和给出的政策底线是基于我国农业、农村发展阶段和各方利益关系综合考量而提出的，其合理性和正确性毋庸置疑。问题在于基于传统的土地权能关系框架，承包土地的现有权能难以同时满足这三项权利目标的要求。例如，在是否赋予集体经济组织定期或不定期调整承包土地权能问题上，落实集体所有权和稳定农户承包（经营）权这两项目标就存在紧张关系。这种紧张关系也体现在此次土地承包法的修改过程之中。2017审议稿中第10条规定：“承包期内，因特殊情形矛盾突出，需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的……”①赋予集体经济组织可通过民主程序在承包期内调整承包土地的权利。这一规定突破了“原法”第27条对承包期内集体经济组织调整承包土地“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”的限定条件①。“原法”的这条规定是限定在“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。2017年的这一规定在2018审议稿中予以维持，但在同年最终通过的修正案中被取消，相关规定恢复了2002年“原法”的相关表述。这意味着集体土地所有权中仍不含承包期内对承包土地进行调整的权能（自然灾害等特殊情形例外）。不仅如此，承包土地到期后集体经济组织是否拥有调整承包土地的权利是此次土地承包法修改中的另一个令人关注的重大问题。本次修法贯彻了党的十九大确定的第二轮土地承包到期后再延长30年的重大决策，最终通过的修正案规定是：“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”比较三个文本，对此问题的规定基本一致。这表明为了稳定土地承包关系，在未来近40年的长期限内，集体经济组织仍没有对广泛意义上的承包土地进行调整和重新发包的权能。这意味着为了土地承包权的稳定，集体土地所有权“落实”的目标做出了一定的妥协。当然这一妥协是家庭联产承包责任制（大包干）改革的应有之意，但在此问题上的曲折决策过程也反映了落实土地集体所有权和稳定土地承包（经营）权之间的紧张关系。

然而搞活土地经营权和稳定土地承包权及落实土地集体所有权之間的紧张关系则更为显性。农地“三权分置”政策的出发点是“解决农业适度规模经营、集约化经营及发展现代农业问题”[19]，换句话说，是通过提供可转让、可抵押的土地经营权为新型土地经营主体提供制度条件[8]。而在提供这样一种土地经营权的同时，既不能损害集体土地所有权人的利益，也不能损害土地承包（经营）权人的利益，更不能损害农地所承载的保障国家粮食安全等政治经济和社会公共利益。从民法原理上，一种用益物权性质的土地经营权是实现土地经营权“可转让、可抵押”的最佳制度选择，但是在已经属于用益物权性质的土地承包经营权之上再设定次级用益物权性质的土地经营权且同时不损害土地承包经营权人和所有权人的利益，则需要极其精密的制度设计。

承包土地的流转没有也不可能待“法定而后动”。事实上基于“原法”提供的法律依据，以租赁为主要方式的承包土地债权性流转已经成为“既成事实”，且规模巨大。通过考察土地承包经营权的物权化历程，可以看出，将土地承包经营权塑造成用益物权，需要在一定意义上限制土地所有权人的权利。事实上，在所有权之上设定用益物权或者担保物权的同时，必然会伴随原权人部分权能的限制。基于此原理，要将业已存在的较大数量的债权性土地经营权塑造成用益物权，必然伴随着对土地承包经营权人和所有权人权能的限制。这无疑会“损害”土地集体所有权人和土地承包经营权人的利益，从而难以全面实现“三权分置”的政策目标。基于这一考虑，在本次土地承包法修改过程中，立法者维持了农地“三权分置”状态下土地经营权的债权性质。虽然允许此土地经营权在征得土地所有权人和承包权人书面同意的前提下再流转和进行融资担保，但是无论理论界还是实务界均对此有着清醒的认识：此种制度安排下的土地经营权离“可转让、可抵押”的目标已经相去甚远。

（二）农地“三权分置”政策与法律的范式转换困境

农地“三权分置”立法的实践体现了两种范式转换过程的纠结和艰难。新中国的农村土地制度大致遵循了从政策到法律的制度建构模式，农地“三权分置”制度亦遵循此模式。但如前所述，此次农地“三权分置”立法的实践困难较大。其中的重要原因在于农地“三权分置”的政策范式与法律范式差别较大，且存在范式转换的难题。农地“三权分置”政策提出后，在法学界引起较大的反响，也产生过较大争议。有学者认为农地“三权分置”理论虽是经济学界解决我国土地承包经营权困境的政策选择，但不符合法律逻辑[20]。这一观点尽管有绝对化之嫌，但农地“三权分置”立法的实践证明了问题的存在。“三权分置”作为政策目标，通过行政性倡导、财政补贴等方式已形成客观形态上的所有权、承包（经营）权、经营权在不同主体间的配置状态是大势所趋，并具有必要性和可行性，此种政策意义上的农地“三权分置”也已经成为现实。经济学或政策范畴上的三种权利界定都存在一定的模糊空间，但法律意义上的三种权利界定则必须精确化，而且各种权能的配置必须做到边界清晰。这是政策范式与法律范式的重要区别。

自2016年《“三权分置”意见》提出立法的任务以来，立法机关先后起草并提交审议了三个版本的修正案，分别是2017年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第30次会议审议的《土地承包法修正案》审议稿（以下简称“2017审议稿”）、2018年10月第十三届全国人大常委会第六次会议第二次审议的《土地承包法修正案》修正案（草案）（以下简称“2018审议稿”）和同年12月第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后通过的《土地承包法修正案》修正案（以下简称“2018修正案”）。兹就三个法律文件中对三项权利的权能安排差别分析如下：

1.“2017审议稿”对三项权能的界定。“2017审议稿”就土地所有权权能而言，其在特殊情况下对承包地的收回权被取消①，但却试图放宽“原法”对集体经济组织调整承包土地的限制，试图扩大集体经济组织在承包期内有限制地调整承包地的权能。对于土地承包权权能而言，“2017审议稿”与“原法”相比，对“原法”承包土地的占有、使用权能予以维持，但对于承包土地的处分权能却发生了微妙的变化。一方面，“2017审议稿”明确农户可以“自由”流转土地经营权，但另一方面却又明确规定不得跨集体经济组织成员范围流转土地承包（经营）权。就前者而言，土地经营权被“放开”，在理论上是一个进步。但是考虑到“原法”中承包土地的租赁权能本已存在且可以自由行使，因此这种进步缺乏实质内容的支撑。就后者而言，取消了“原法”中土地承包经营权的转让权，理论上似乎是“退步”，然而事实却并非如字面那样泾渭分明—尽管“原法”第37条有土地承包经营权“转让”的规定，但结合原《土地管理法》第15条第2款来看，原土地承包经营权人转让土地承包经营权本权的权能原本就是被严格限制的形式上的权利②。因此，“2017审议稿”直接将此“形式上的权能”予以取消也在情理之中。与“原法”中规定土地集体所有权主体有权对“全家迁入设区的市，且转为非农业户口的”的承包方收回土地承包权相对应的是，“2017审议稿”对进城农户的土地承包权予以保留。

对于土地经营权而言，“2017审议稿”将此权利界定为“土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。”但回避了对其法律属性的明确。尽管从此文本的其他条款中可以分析出此权利的债权属性，并在此权利属性的基础上被赋予经土地所有权人和土地承包权人同意的前提下再流转的权能。但“2017审议稿”对三项权能的安排特别是对至关重要的土地经营权权能的安排受到了学界的批评。其主要原因是“2017审议稿”构建的土地经营权是一项纯粹的债权，而债权所具有的严格的相对性和不稳定性会使其流转受到极大的限制，而债权所具有的不稳定性也会大大限制其流通的属性。因此，土地经营权所承担的“可转让、可抵押”的本初目标也就成为空谈。

2.“2018审议稿”对三项权能的界定。鉴于“2017审议稿”存在问题众多且难以落实修法的主要期待，立法机关又重新起草了《土地承包法》修正案，并形成“2018审议稿”。此审议稿相对于前者，其最大的亮点是舍弃了“2017审议稿”中对土地经营权的泛泛描述，并在维持“2017审议稿”中的土地经营权债权性质的同时，对此项权利进行了一定程度的创造性塑造，形成了独具特色的采用物权法手段保护债权性的土地使用权。“2018年审议稿”第24条规定：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”此条规定可以被认为是对土地经营权的实质性构建的尝试。其他两项权利（土地所有权和土地承包权）的权能基本上维持了“2017审议稿”的安排。

3.“2018修正案”对三项权能的界定。最终通过的“2018修正案”与“2018审议稿”相比，在土地集体所有权权能、承包（经营）权权能和土地经营权权能方面做了一些微调。一是取消了“2017审议稿”和“2018审议稿”出现的赋予土地所有权人在承包期内因特殊情形或矛盾突出而调整承包土地的权利；维持“原法”对此问题的规定，即在土地所有权人承包期内调整的权能仅限于“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”；维持土地承包（经营）权人的对特定承包地块的权利。相对“2018审议稿”而言，“2018修正案”在一定程度上限缩了集体土地所有权人的权能，强化了土地承包经营权人的权能。二是取消了“2018审议稿”中出现的将“连续两年以上未按约定支付价款”作为承包方获得单方面解除土地经营权流转合同的法定理由，在一定程度上强化了土地经营权的地位。

全面对比分析上述三个法律文件，不难看出，立法者对土地承包权的内涵界定、土地经营权的定性、发包方调整承包的条件限定等关键问题存在界定模糊、表述反复等问题。不仅是三权中的承包权即土地承包经营权人通过合同设定土地经营权并流转出去后剩余权利的内涵和外延不清、权能不明，而且被寄予众望的土地经营权也乏善可陈。登记后的土地经营权的权能因仍然缺乏独立性、稳定性和经济性，其可再转让或抵押的标的物缺乏法律保障，所以尽管立法者做出了极大的努力，但检视“2018修正案”对“三权分置”政策法制化的成果，不能不说还有许多遗憾。其中，最大的遗憾莫过于原本让大众期待的“可转让、可抵押”的土地经营权并未出现。

（三）农地制度的社会功能超载困局

农村土地承包经营权制度维持了历史上形成的政治性、社会性、经济性功能超载状态。具体而言，农村土地承包经营权制度不但承载着表征和维持社会公平、实现乡村治理、支持和落实地方行政管理、推行和发挥基层民主等政治性功能，还承载着促进公共利益和社会发展、协调和改善紧张的人地关系、实现农民的劳动权和社会保障权等社会性功能，更承载着构成农民固有财产利益和财产利益的经济性功能。这些制度功能因所追求的价值目标各异，所以各功能之间的结构性冲突在所难免[21]。农地“三权分置”制度改革仍然保留了上述多样化的制度目标和功能，导致协调其内在矛盾的难度极大。

四、农地制度深化改革的法理思考

农地“三权分置”立法陷入目前的困局及其不温不火的实践，表明此制度仍存在一些不容忽视的问题，其價值和合规律性仍存在再确认的需求。

（一）农地“三权分置”制度内涵的再思考

农地“三权分置”制度自提出以来，学界对其内涵的界定一直存在争议。关于农地“三权分置”制度的概念，有学者进行过归纳总结，认为“三权分置”就是在现有法律已经承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上，新设“土地经营权”而形成的农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权的分置状态[22]。对于这一定义，笔者持肯定意见，并且认为应当通过新设的土地经营权而使得此制度能够实现对承包土地经营权的全面利用。譬如实现承包土地经营权利的流转、融资担保等价值利用。然而通过农地“三权分置”制度实行近10年的实践来看，使得对此制度概念的另一种阐释成为可能，即农地“三权分置”制度是指实现集体土地的所有权、承包权和（债权性的）经营权分别由不同的主体享有的一种新型农用土地利用状态。此概念内涵的阐释契合了农地“三权分置”制度是由经济学者提出和倡导的观点。按照这一理解，我国的农地“三权分置”制度已然成为现实①。然而若按照此内涵来界定农地“三权分置”制度，则又难以堪承“农地‘三权分置政策作为我国农村改革的又一次重大创新”的期待。原因在于，作为债权性的基于承包土地租赁关系产生的土地经营权早在20世纪80年代就在我国部分试点地区通过承包农户的出租等市场流转行为出现了，由此实现了土地承包经营权主体和土地经营权主体的分离[23]。而到了农地“三权分置”政策提出之前的2011年，根据《中国农业年鉴（2011-2017年）》统计数据，在2011年全国2.29亿农户共承包12.77亩耕地。其中有0.39亿农户进行流转合计2.28亿亩，农户流转比例与农地流转面积比例分别为16.94%和17.84%[24]。若将已然存在的状态描述为一项重大制度创新显然不符合逻辑。从这个意义上讲，笔者坚持农地“三权分置”制度的内涵应按照第一种阐释来理解。但是不容否认的是，根据笔者的调查，目前基层干部和农民对于农地“三权分置”制度的理解其实维持在允许承包户将其承包地在承包期内出租给他人耕种的层面。而承包户的这一权能事实上早在2002年颁布的“原法”中已经被授予。而略显尴尬的是，承担将农地“三权分置”政策法治化任务并于2018年通过的“新法”修正案自颁行以来，其中规定的农地“三权分置”制度却令社会“无感”，这不能不说是一个极大的遗憾。

而学界对农地“三权分置”制度内涵的争议最大的地方其实就在于对土地三项权利内涵的理解。对于土地集体所有权，尽管也有对此权利之公法属性抑或私法属性的不同理解[4]，但考虑到此权利并非此次农地“三权分置”制度改革的重心所在，且无论其名称抑或权能均变化不大。因此此权利在本次农地“三权分置”制度改革中争议不大。争议较大的是土地承包权和土地经营权。关于土地承包权的内涵，从本质意义上分析，主要有资格权说和土地承包经营权说。资格权说主张承包权是指集体经济组织成员承包农村土地的资格，属于成员权中的一种[5]；而土地承包经营权说则认为土地承包权是流转了土地经营权后的土地承包经营权的简称[25]。分析修改后的“新法”和《民法典》的相关条款，笔者认为上述法律已经做出了明确选择，即将土地承包权视为土地承包经营权的简称。笔者认同这一立法选择。农地“三权分置”制度中争议最大的是土地经营权，理论上主要有次级用益物权说和债权说。持次级用益物权说的学者认为，土地经营权应为从土地承包经营权中分离出来的对承包土地占有、使用和收益的权利[8]；而持债权说的学者则认为，土地经营权是权利人基于合同享有的在一定期限内对他人之承包土地的占有、使用、收益的权利[26]。针对修改后的“新法”和《民法典》中规定的土地经营权的性质，有权利性质未定说和债权说。持权利性质未定说的学者认为，“新法”的修改“淡化了土地经营权性质”，因而属于债权物权性质未定状态[27]；持债权说的学者认为，此次修法实质上将土地经营权界定为债权，但经登记的土地经营权具有类似物权的效力[25]。对于“新法”和《民法典》中规定的土地经营权的性质，笔者赞成债权说的判断。那么一个债权性质的土地经营权能否达成农地“三权分置”制度的目标和使命？通过前文的分析，我们只能得出令人遗憾的结论。

（二）农地“三权分置”制度的合价值性分析

由于前述农地“三权分置”政策设想和农地“三权分置”制度立法的现实出现了较大的反差和区别，为方便分析论述，将前者称为“三权分置制度愿景”，后者称为“三权分置立法”。

必须承认，农用土地“三权分置”制度愿景是一项具有鲜明中国特色的农地制度创新，她承载了坚持土地公有制（并透过此制度实现公平和社会稳定）、保障农民既得土地利益（公平和社会保障属性的具体体现）和实现土地经济效益（规模经济功能与融资功能的开发利用）的有机统一，其良善初心不容置疑。此制度愿景若能成功实现法治化，其先进性有望大大超越传统土地私有制和传统土地公有制，将是一项利国利民的制度创造并有望对人类土地制度文明的发展做出重大贡献。但也正因为前述多重目标（多重约束）的同时存在，使得此制度法治化的难度超越了人类历史上已有的任何一种农地制度。此次修法的曲折过程和留有遗憾的法律规定即是明证。要彻底解决三农问题，实现乡村振兴和农业农村优先发展，就必须实现农地制度的现代化。新中国成立以来，土地制度的重大调整已经经历了两次①，此次农地“三权分置”制度改革提出之初，曾被各界寄予很高的期待，有希望成为第三次农地制度的重大变革，并为解决长期以来困扰我国农业、农村和农民发展的土地问题提供根本性解决方案。从理论上讲，若“三权分置制度愿景”能够顺利达成，那么完善后的农地“三权分置”制度，将可以确保集体土地所有权权能明晰，重大公共利益和集体利益保障有力；农民的土地承包权将得到长久保护，农民可以获得对其承包土地交换价值的索取权；而新型农业生产主体也将可以获得物权性质的可流转、可抵押的土地使用权，从而实现市场化资源配置下的农业生产适度规模经营。诚如是，则中国农村将迎来又一次帕累托式的制度变革，三农问题将获得根本解决，而乡村振兴和农业农村优先发展战略将会在坚实的基础上获得实现。从这个意义上讲，农地“三权分置”制度具有重大的理论和实践价值，值得法学界和社会各界继续努力，通过深化观念、理论和立法技术创新等方式完善农地“三权分置”制度。

（三）农地“三权分置”制度的合规律性分析

此次“三权分置”立法的蹉跎和遗憾不免使人对农地“三权分置”制度的可行性产生疑虑，即农地“三权分置”制度的三个目标是否能够同时实现？笔者认为，在上文分析的造成“三权分置立法”困局的诸多原因中，最关键的是需要解决落实集体所有权与稳定农户承包（经营）权两项目标之间的紧张关系，以及搞活土地经营权与稳定土地承包权目标之间的紧张關系。就前两项目标的紧张关系而言，囿于现有法律规定的两项权利中的权能范围，两者似乎是零和博弈关系。但笔者认为，通过创造性地对土地所有权人进行赋权，在保障土地集体所有权核心权能的基础上大胆为农民赋权，那么则可能走出两者之间冲突的困境。已经设立了土地承包经营权的集体土地所有权是一种特殊的所有权，除享有“新法”规定的权能外，还应考虑创造性地赋予土地所有权人两项权利：一是明确土地所有权人享有承包土地的发展权（非农性质的商业化开发权），二是赋予所有权人在法定非常态势出现时以付出法定补偿为对价收回土地承包经营权的权利。土地所有权人获得土地发展权能在经济利益上能保障承包土地的集体所有制性质，而赋予土地所有权人在非常态出现时收回承包土地的权利则是土地集体所有制本质的体现，能够有效地预防我国历史上因人地矛盾突出而引发社会动荡的问题。当然土地所有权人要收回承包权和经营权必须符合法定程序并对被收回土地上的原权利人进行公平补偿。就后两项目标的紧张关系而言，破解两者冲突的最优选择是赋予农民永久性质的土地承包经营权，并在此基础上允许设立用益物权性质的土地经营权。笔者相信，通过此举能够把实现物权化、财产化的土地承包经营权（承包权）交给农民。而允许农民设立物权化的土地经营权，可将此权利通过市场化流转手段配置给其他农业生产主体，将是实现农用土地“三权分置”制度理想愿景的关键。此外，针对目前承包土地超载的社会功能，亦应适当“减负”，还承包土地的生产资料和财产权法律地位。笔者认为，通过上述改革，“三权分置制度愿景”完全可以成为现实。

五、结语

世界上其实并没有一种完美的土地制度，农用土地制度尤其如此。从我国的社会历史来看，从井田制到授田制、从土地原始公有制到私有制，出现过井田制、授权制、均田制等土地制度，形成了公田（官田）、私田、永业田、口分田、占田、科田、田底权、田骨权、田皮权等林林总总的土地权利类型。但农用土地制度始终存在基于某种程度和某种形式的私有制基础上的市场化配置和基于“耕者有其田”理念而产生的行政性均田配置之间的博弈。前者侧重于效率，放弃了农民身份和特定土地的“绑定”关系，允许土地市场化流转而保障了拥有土地的民众的财产利益，在社会秩序正常的状况下，能够实现土地财富效应并通过土地买卖实现土地资源的优化配置。而后者则侧重于公平，利于提供给农民稳定的土地耕作权利，能够缓和社会矛盾。但基于其性质往往将土地权利和农民身份“绑定”，且不允许农民自由处分其土地权利，因而易使民众陷入财产和融资手段匮乏的窘境。而且此种土地配置手段因需要时刻维持强大的行政权力而消耗不菲的社会资源，且历朝历代中，凡推行均田制政策的政权，即使在其统治权威最盛的阶段，也无法阻止基层自发产生的某种形式的土地买卖，更遑论控制力下降的时期，此时土地私有制和建立在私有制基础的土地市场化集中变成了常态。前者侧重于效率，放弃了农民身份和特定土地的“绑定”关系，允许土地市场化流转，因而能保障拥有土地民众的财产利益，在社会秩序正常的状况下，能够实现土地财富效应并通过土地买卖实现土地资源的优化配置。但如前所述，土地私有制下的大规模土地集中，特别是利用权力实现的大规模土地兼并往往会伴生大规模的失地流民，从而易引发社会动荡。

从域外国家的土地制度实践来看，受自然法理念影响，私权神圣观念在土地制度中影响巨大，土地私有制成为西方发达国家土地制度的基础。私人土地所有权基础上的家庭农场成为欧美国家农业生产方式的典型业态。一般而言，在土地资源丰富或非农就业机会充足的社会，土地所有权归私人所有并通过市场交易实现土地资源优化配置，是一种有效率的土地制度。但在土地资源不足或非农就业机会不足的社会，土地私有制基础上的市场配置实践经常会出现种种问题。以日韩和我国台湾地区为例，由于土地资源不足和长期以来由此产生的土地“价值”观念，农民普遍存在浓重的“惜地”心理而普遍惜售土地。尽管这些国家和地区早已实行土地私人所有制并允许土地买卖，但农地所有权交易并不活跃，并由此导致政府虽一再出台政策加以倡导和鼓励，但由于土地所有权的市场化集中进程非常缓慢，农业规模经济始终难以实现，分散占有的相当部分土地普遍处在“兼业化”低效经营状态中，即拥有土地的农民一方面在二、三产业就职，另一方面利用业余时间经营自己所有的土地。这已经成为令上述国家和地区政府农业部门“头痛”的痼疾。

农地制度从来就不是一个单纯的农业问题，甚至也不仅仅是一个经济问题，尤其是随着科技和生产力水平的持续提高，建立在私权本位下的土地制度因其在应对新技术、新业态发展需求方面的表现差强人意，土地私有制对某些工程技术及社会进步的钳制效应日益凸显。中国自改革开放以来，经济和社会高速成长，特别是基础设施领域的高速发展，事实上都得益于土地公有制带来的促进效应。此外，现实世界中并没有一种所有制包打天下的神话，西方法权观念中土地私有制神圣的教条并不值得“拿来”。当然，土地权利在一定领域和一定范围内归私人所有，具有提高资源利用效率和活跃市场的作用。这已经从我国农村土地承包制和城市建设用地使用权出让的成功实践中得到证实。

基于上述土地制度规律的认识，并基于对土地制度演进“路径依赖”规律的认同，结合新中国成立以来农用土地制度的曲折实践过程的经验教训，法学界应该也必须通过农地“三权分置”政策的法治化契机实现我国农地制度现代化。尽管一些学者对农地“三权分置”政策构想有一些疑问，且有相当学者对目前农地“三权分置”政策入法的成果稍显失望，但是不可否认的是，农地“三权分置”制度所追求的坚持公有制、坚持土地承包制度和搞活土地使用权的目标是科学的，她不但避免了土地私有制对社会进步所带来的“钳制”效应，保障了大多数农民基本土地权利，同时还可能会通过土地使用权的市场化流转而实现规模经济和财富效应，并且极有可能会成为一种先进的农用土地制度。当今之际，社会各界应该在继续保持对农地“三权分置”制度持良善初心认同的同时，致力于通过创造性的立法实现农地“三权分置”制度的核心目标。这就要求在2018年“新法”修正案通过以后，继续保持对农地“三权分置”制度的深入研究，并通过“挖潜改造”实现其制度初心。

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