系统治理林业有害生物灾害的路径

2023-04-08赵一臣金娇卢修亮时勇温玄烨

林草政策研究 2023年2期

赵一臣金娇卢修亮时勇温玄烨

摘要：近年来，我国林业有害生物灾害多发频发，对我国森林資源安全、生物安全和生态安全构成严重威胁。林业有害生物防治作为一项系统工程，要真正从根本上提高治理成效，离不开系统谋划和源头治理。文中通过分析当前林业有害生物防治中存在的突出问题，分别从加强源头防控、加强监测预警、加强检疫监管、一体化推进灾害治理与修复、提升防治能力和管理水平等方面探讨系统治理林业有害生物灾害的有效路径，以期为新时代林草资源保护提供参考。

关键词：林业有害生物；生物安全；源头防控；系统治理

中图分类号：S763.3 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2023）02-0020-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.06.12.0001

赵一臣，金娇，卢修亮，等.系统治理林业有害生物灾害的路径［J］.林草政策研究，2023，3（2）：20-26.

Pathways to Systematic Management of Forest Pest Disaster

Zhao Yichen 1 Jin Jiao2 Lu Xiuliang3 Shi Yong3 Wen Xuanye3

（1.Academy of Forest and Grassland Inventory and Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China；

2.Academy of Industry Development Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China;

3.Center for Biological Disaster Prevention and Control， National Forestry and Grassland Administration， Shenyang 110034， Liaoning， China）

Abstract： Forest pest disasters have happened increasingly frequently in recent years， posing serious threats to forest resource security， biological security and ecological security. Forest pests control， as a systematic program， cannot truly improve the effectiveness without systematic planning and source control. By analyzing the prominent problems existing in the prevention and control of forest pests， this paper discusses the effective pathways to the systematic management of forest pest disasters in terms of source control， monitoring and early-warning， quarantine supervision， integrated disaster management and restoration， and ability of forest pest control. The study is aimed at providing references for the protection of forest and grassland resources in the new era.

Keywords： forest pest; biological security; source control; systematic management

当前，中共中央、国务院高度重视生物安全工作，将生物安全纳入国家安全体系。中共二十大报告也提出了“加强生物安全管理，防治外来物种侵害”的总体要求，生物安全工作备受关注。松材线虫病、美国白蛾、红火蚁等重大外来林业有害生物作为重大植物疫情，也多次受到中央关注并作出重要批示指示。为筑牢国家生物安全屏障、维护国家生态安全，国家林业和草原局采取了一系列战略性举措，取得了阶段性进展。但长期以来，林业有害生物防治顶层设计不够，全方位、全链条、全要素系统治理的防治格局尚未真正形成，防治政策措施常局限于控制致灾因子，单要素治理模式问题突出，整体防治成效受到很大影响。本文通过梳理多年来林业有害生物防治存在的突出问题，以坚持问题导向、系统分析为原则，探讨系统治理思路和实践途径，以期为新时代林草资源保护高质量发展提供参考。

1 林业有害生物防控形势及存在的主要问题

1.1 林业有害生物防控形势

我国是林业有害生物灾害发生较为严重的国家之一［1］。据统计，全国范围内能造成危害的林业有害生物有6 179种，其中危害面积超过6.67万hm2（100万亩）的有58种。近年来，全国林业有害生物灾害年均发生面积约1 200万hm2，对我国的森林、草原、湿地、荒漠生态系统构成严重威胁［2］。从危害种类上看，在我国造成重大危害的多为外来入侵物种。目前，入侵我国并造成严重危害的外来林业有害生物有45种，其中22种已纳入国家重点管理外来入侵物种名录［3］。在外来入侵物种中，松材线虫病危害最重，是我国森林资源的“头号杀手”。该病害1982年首次传入我国，目前已扩展到19个省（区、市）的701个县级行政区［4］，并继续呈向西、向北扩散趋势，且已扩散到吉林的东北部和四川的最西部，并在黄山、庐山、三峡库区、秦巴山区等重点生态区域发生。2022年发生面积为151.15万hm2，致死松树数量1 040.48万株。美国白蛾入侵我国40多年来，本土化趋势尚不明显，暴发成灾时有发生，多数地区仍未出现危害趋稳减缓的迹象。2021年秋季，第三代美国白蛾反弹明显，华北地区、黄淮下游流域多个省市多点暴发、偏重发生，不仅危害了森林资源和生态景观，甚至还影响到人民群众的正常生产生活［5］。此外，受全球气候变化等自然因素和全球经济一体化进程加快等经济社会因素耦合影响，生物跨地域传播风险日益加大，外来物种侵入、传播机会增多［6］。2020年以来，黄脊竹蝗及白蛾蜡禅等迁飞性有害生物多次从老挝、缅甸随气流分批次迁飞传入我国云南边境地区［7］；此外，红脂大小蠹在冀蒙辽、红火蚁在长江以南［8］、加拿大一枝黄花在湘鄂苏也有所扩散。

1.2 防控工作现存主要问题

1）法律法規体系不健全。林业有害生物防治虽然有《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国突发事件应对法》等多部法律予以规范，但有关规定多是指导性纲领，缺乏可操作性细则，且常散见于多项法律，没有形成完整系统的法律体系，亟需出台专项法律予以支撑。此外，《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》修订工作严重滞后，现行条例已不能完全适应防治工作新形势、新任务。

2）政策措施缺乏系统性、连续性和协同性。多年来，我国在林业有害生物防治方面先后出台了多项制度，治理体系和治理能力建设取得一定进展。但在实践中，由于防治形势复杂多变，政策措施出台时，常常是“简单加和式”“补丁式”制定模式，制度碎片化问题明显，很多关联性、指引性制度规定过于分散，难以相互衔接、有效贯通，“头痛医头、脚痛医脚”问题突出，未能做到统筹兼顾“一盘棋”。

3）部门之间难以形成有效合力。林业有害生物常发生于林地、公路绿化、河道绿化、四旁绿化、乡村道路绿化、农田林网、经济果林、居民小区绿化带、森林公园、城市绿地等多种区域，但由于各个涉林区域林权管理错综复杂，条块分割、多头管理问题突出，防治责任落实难度大，全覆盖、无死角防治局面难以真正形成。此外，一些检疫性有害生物发生环境类型多、范围广，应施检疫植物及植物产品种类多、数量大，检疫监管工作环节多、衔接难，部分地区因检疫监管能力较弱，部门协调联动机制不健全，检疫监管常有漏洞。

4）有害生物防治常限于单要素治理。长期以来，我国林业有害生物防治顶层设计不够，大保护大治理战略意识匮乏，未将有害生物治理纳入林业生产全过程、融入重点区域生态保护和修复工程建设，忽视了致灾因子、受灾体、环境因子间的耦合关系，没有从根本上考虑促进森林健康、提高森林自身抵抗灾害能力的对策措施，全要素、全过程开展防治工作存在明显不足。

5）防治能力和水平亟待提高。目前，防治资金投入与防治工作任务的实际需要还有很大差距，投入明显不足。很多市、县不再单独设立林草有害生物防治检疫机构，专业技术人员编制数量也有所削弱，基层防治体系“线断、网破、人散”问题较为突出。重大林业有害生物关键防治技术匮乏，灾害立体监测、快捷检测检验、综合防治和疫木安全利用等关键技术仍存在短板。

2 系统治理林业有害生物灾害的有效路径

2.1 加强源头防控

1）强化造林绿化质量管理。将林业有害生物防治纳入造林绿化相关规划、造林设计方案和森林经营方案，实行严格管理，降低造林绿化传播林业有害生物风险。开展国土绿化应坚持先设计后施工原则，作业设计或绿化方案应明确林业有害生物预防和治理的对策措施，征求同级林业有害生物防治检疫机构意见，并作为检查验收、考核评价的重要内容。积极采用乡土树种进行绿化，审慎使用外来树种，不使用来源不清、长距离调运、未经检疫、未经引种试验的种子与苗木及其他繁殖材料，确需引进外来树种的，经引种实验验证成功后方可使用。

2）积极开展健康森林建设。开展国土绿化应坚持数量和质量并重，因地制宜，适地适绿，营造健康稳定的森林生态系统，提高抵御生物灾害能力。提倡使用乡土树种、珍贵树种、抗性强树种营造混交林，避免大面积集中连片营造纯林。积极开展健康森林建设，通过森林抚育、退化林分修复改造、森林质量精准提升［9-10］等措施，调整优化林分结构，消除林业有害生物发生源头及滋生环境。强化森林经营管理，加强中幼林抚育力度，对林业有害生物发生较重、人工纯林、林木过密的林分，优先安排抚育补贴资金，加大抚育支持力度。加强受生物灾害危害严重的退化林分修复改造，加大马尾松、杨树等人工纯林改造力度，实施林业有害生物防治与森林质量提升协同增效行动，推动林业有害生物防治与退化林分修复改造统筹谋划，一体推进。

3）加强抗性品种选育推广。针对林业有害生物发生危害形势，结合林木中长期育种计划和生态抗逆树种、速生用材树种等育种工程，提出易感、常发林业有害生物重点管理树种目录，明确抗性品种选育主攻方向，实施紧缺抗性品种选育科技攻关。重点培育杨树、松树、桉树等速生用材树种的优良抗性品种，加大乡土树种采种生产、种苗繁育基地建设力度，引导以需定产、订单育苗、就近育苗，避免长距离调运绿化种苗，降低林业有害生物传播风险。配合实施好重点地区人工针叶林改造工程，加快推进现有良种基地树种结构调整，结合实际情况适时调减针叶树种比例，新增乡土乔灌木良种比例。

2.2 加强监测预警

1）强化监测预警体系。充分发挥行业和市场作用，建立以监测站点、生态护林员、林业工作站、乡（镇）及林场管护人员为主体，以社会化防治服务组织为补充的基层监测组织模式。构建以监测站点监测为基础、常态化动态监测为主、定期调查普查为补充的林业有害生物监测预警体系。统筹林业有害生物监测站点和外来入侵物种监测站点等布局，按照事权划分，明确中央和地方支出责任，健全运行机制。强化外来入侵物种监测预警，依托现有监测网络，优化监测站点布局，加强重点物种发生区域和入侵高风险区域监测预警。

2）提高监测预警能力。积极推进遥感、物联网、大数据、云计算等现代信息技术应用，构建“天空地”一体化、大数据可视化监测预报技术体系，提高测报管理信息化、数字化、网络化、智能化水平。强化多源信息数据服务共享，建立林业有害生物监测预警感知平台，提高灾害风险因素监测预警与早期识别感知能力，做到早发现、早预警、早处置。强化网格化监测，及时发布生产性预报，指导开展防治作业。

2.3 加强检疫监管

1）加强检疫监督管理。加快理顺检疫执法工作机制，完善检疫执法制度体系，畅通检疫审批、检疫检查、行政处罚工作流程，提升检疫执法工作效能。建立应施检疫的森林植物及其产品生产经营者的检疫备案制度，制定重点管控对象台账，加强检疫检查。加强引进林草种子、苗木检疫审批与监管，强化调运跟踪管理，防范外来物种侵入危害。加强境内跨区域调运森林植物及其产品检疫监管，防止林业有害生物传播扩散。加强产地检疫、调运检疫及落地复检全过程监管，重点加强来自疫情发生区带土绿化苗木的调运检疫和复检。持续开展检疫执法专项行动，严厉打击检疫违法犯罪行为。

2）强化部门协同监管。强化部门间协同监管和联动执法，建立完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度。做好林业有害生物行政执法与刑事司法的衔接，对符合林业有害生物检疫监管领域刑事案件立案追诉标准的案件，依照案件移送有关规定及时办理移送相关手续，积极做好案件调查、证据收集、法律适用等工作，不得以行政处罚代替刑事处罚［11］。

3）创新完善监管方式。完善全国林草植物检疫信息化管理与服务平台，加强检疫证书管理，提升检疫管理服务信息化水平。建立完善检疫案件监督管理机制，建立林草植物检疫案件闭环管理制度和案件线索常态化报告制度，强化重大案件跟踪督办和信息通报，严厉打击妨害动植物防疫、检疫罪相关刑事案件。推进诚信体系建设，建立健全信用信息评价机制，建立涉木企业、社会化防治服务组织黑名单管理制度。

2.4 一体推进灾害治理与修复

1）实施“三区四带”生态屏障分区治理。统筹全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，针对重点生态区域的突出生物灾害发生问题，因地制宜实施分区治理［12］。青藏高原生态屏障区应加强鼠（兔）害防治，大力推广应用物理隔离、生物防治及高效低毒环保型药剂等无公害防治措施，减少环境污染，守护“中华水塔”生态安全。黄河重点生态区应以黄河源头鼠（兔）害、秦岭松材线虫病、沿黄防护林蛀干害虫、黄淮海平原地区防护林美国白蛾防治为重点，统筹实施综合治理。长江重点生态区和南方丘陵山地带应立足松材线虫病疫情易集中暴发、马尾松人工纯林占比大且受害严重的实际，按照重点拔除、逐步压缩、全面控制的目标要求，因地制宜开展疫情防治，重点加强大巴山区、武陵山区、三峡库区及大别山—黄山地区、武夷山区疫情除治。东北森林带应以保护红松、落叶松、樟子松等针叶林为重点，加强松材线虫病和松毛虫防治。北方防沙带应结合好退化防护林改造修复、天然林保护等工程项目，开展荒漠灌木林有害生物、“三北”防护林蛀干害虫及鼠（兔）害重点治理。海岸带应加强沿海防护林特别是以红树林、柽柳等为主的防浪消浪林带，及以木麻黄、刺槐、黑松和杨树等为主的基干林带有害生物防治，提高林分质量，提升海岸防护功能。

2）推动重点地区生物灾害精准治理。以国家公园、国家级自然保护区、国家重点生态功能区、天然林保护重点区域、国家级公益林等为重点，统筹推进重点地区林业有害生物灾害治理与修复。国家公园、国家级自然保护区等自然保护地应充分发挥生态系统自我修复能力，必要时辅以人工干预措施，促进森林生态系统正向演替。加大古松、古柏、古银杏、古槐等古树名木重点保护力度，采取注射、喷施保护剂等措施进行复壮，增加生长势，提高树木自身抗性［13］；受林业有害生物严重危害的树木及枯死、濒死木应及时清除；能进行封山育林的应采取封育措施。国家重点生态功能区、天然林保护重点区域、国家级公益林等应采取以自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的综合防治措施，实现对有害生物的持续有效控制。

3）推进城乡绿化区生物灾害综合防控。坚持人民至上，以严防成灾扰民、提供良好人居环境为目标，以打破责任区域条块分割、形成防控合力为重点，全面开展城乡绿化区有害生物综合防控。对居民小区绿化带、森林公园、城市绿地、农村“四旁”等毗邻人民生产生活、公共休闲的区域，应加大美国白蛾、红火蚁、蚜虫等易暴发、易扰民等林业有害生物精准防治力度，降低种群密度，严防扰民舆情。交通沿线绿化带、河湖绿化带及其他生态廊道绿化带应以易暴发或易对生态景观造成显著危害的林业有害生物防治为重点，通过人工物理防治、生物防治、无公害化学药剂防治等综合防治措施，实现有害生物可持续控制。对农田防护林特别是西北、东北、华北和黄淮海平原等防护林主要分布区，应结合退化防护林改造修复工作，加大杨树、柳树、榆树、槐树、油松、樟子松等主要造林绿化树种有害生物综合治理，提高林分质量，提升防护效能。

4）强化边境地区外来入侵物种防控。加强边境地区及经济贸易发达地区特别是新疆、云南、广西等地外来入侵物种防控。推进重点管理外来入侵物种“一种一策”精准治理，编制重点种类防治技术方案。加强应急处置能力建设，加快制定外来入侵物种防控应急预案，加强应急物资储备和应急演练。抓住防治重点区域和关键时期，集成绿色防治技术，建立综合治理示范区，开展阻截防控。推动建立部门间、区域间外来入侵物种联防联控机制，加强边境地区跨境协作，与周边国家建立外来入侵生物信息共享和联防联控机制。

5）突出抓好生物灾害发生区治理后修复。根据发生区林分组成和受害情况，结合当地产业发展需要，科学确定生态保护修复模式。应重点加强阔叶树蛀干害虫、松钻蛀类害虫、松材线虫病，及其他外来入侵物种发生区治理后修复工作。对受到林业有害生物严重危害的林分，可采取小面积皆伐更新、块状择伐、带状择伐、单株择伐等方式，伐除受害木、濒死木及枯死木，并补植补造，营造混交林，优化林分结构，恢复森林生态。进行松材线虫病治理后修复时，应统筹森林质量精准提升、退化林修复、低质低效林改造等工程项目，因地制宜开展不同条件下的疫情防控生态保护修复。长江重点生态区和南方丘陵山地应充分利用松材线虫病疫区与油茶主产区高度重叠特点，用好用活油茶产业发展3年行动政策措施，因地制宜將疫木采伐迹地更新为油茶林［14］。

2.5 提升防治能力和管理水平

1）健全防治法规制度。贯彻落实《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国生物安全法》，加快推进《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》《植物检疫条例实施细则（林业部分）》《突发林业有害生物事件处置办法》修订。加快制修订生产急需的林业有害生物防治标准，完善行业防治技术政策和防控成效评价指标体系。

2）健全责任履行机制。压实属地防治责任，落实地方政府重大林业有害生物防治主体责任，建立责任清单，明确责任范围，完善履责程序。实行防治目标管理责任制，将林业有害生物防治工作纳入林长制考核体系和地方政府考核评价指标体系，完善林长制督查考核有害生物防治指标及评价标准［15］，强化目标考核和防治督导。建立完善区域协同、部门联动的协调指挥机制，形成防控合力［16］。

3）加强防控体系建设。加强防控基础设施建设，强化能力提升工程建设项目顶层设计和运行成效评价，推动资源要素更好地向重点地区聚集。强化应急防控能力建设，建立健全应急物资储备体系和采购供应体系，完善使用调配、定期轮换、动态储备制度，加强应急演练和技术培训。深入推进社会化防治，指导地方完善社会化防治企业管理制度，规范社会化防治市场。完善林业有害生物灾害损失评估机制，加快制定出台更加系统、更具可操作性的灾害损失评估规范。

4）加强资金项目管理。建立重大林业有害生物防治任务管理和评价机制，推动防治任务与补助资金“落地上图”，实现重大林业有害生物精准防治。建立以奖代补投入机制，完善防治补助资金分配与考核结果挂钩制度，提高资金使用效率。完善林业有害生物防治补助项目储备制度，推进资金项目化管理。加强防治项目申报、建设、实施等全过程监管，确保资金使用进度，保障资金使用效益。

5）加大防治科技创新。聚焦行业急需，解决关键防治技术匮乏问题，设立国家科技计划、专项、基金等，吸引国内外专家参与攻关。加强林业有害生物立体监测、快速检测检验、综合防控和松材線虫病疫木安全利用等关键技术研究，提高防控科学化水平。支持开展防治急需的小微课题研究，遴选、推广一批好用管用的防治技术和产品。整合现有成熟防治技术和手段，推动先进防治技术成果转化和行业推广（图1）。

3 结语

继2021年“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》后，中共二十大报告中再次进行强调。系统治理已成为习近平生态文明思想的重要观点，新时期开展林业有害生物防治工作应以此为根本遵循［17］。森林生态系统中各生命要素是相互依存、相互影响的，是不可分割的有机整体。做好林业有害生物防治工作必须坚持系统思维，做到各要素统筹、多主体联动、全过程耦合［18］，全方位加强风险防控和治理体系建设，努力实现由灾害治理向综合减灾转变，减轻灾害损失，提高治理成效，切实筑牢林草生物安全屏障，牢牢守住国家生物安全底线。

参考文献

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