国家公园体制建设的国际经验与借鉴

张立恒 刘宝军

摘要：国家公园是保护自然资源的重要方式，已得到世界各国的普遍认可。全面推进国家公园体制建设已成为当前中国生态文明建设的一项重要任务。文中梳理和总结美国、澳大利亚、加拿大、日本和德国5个国家在国家公园管理模式、法律体系构建、资金保障机制方面的经验，提出对中国国家公园体制建设的3个建议：1）采用“垂直型”的政府主导管理机制；2）建立以国家公园法为上位法，地方管理条例为补充的法律约束体系；3）加快构建和完善国家公园多元化资金保障机制。

关键词：国家公园；管理体制；法律体系；资金保障机制；国际经验

中图分类号：S759.91   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）02-0083-10

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.04.0007

张立恒，刘宝军.国家公园体制建设的国际经验与借鉴［J］.林草政策研究，2023，3（2）：83-92.

National Park Management System Development： International Experience and Chinas Practices

Zhang Liheng Liu Baojun

（Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048， Shaanxi， China）

Abstract： National park has been widely recognized by countries around the world as an important way to protect natural resources. Comprehensively promoting the construction of national park systems has become an important task in current ecological civilization development. The paper reviews and summarizes the experience of 5 countries， i.e.， the United States， Australia， Canada， Japan， and Germany， in national park management mode， legal system development and financial guarantee mechanism， and proposes 3 suggestions on Chinas national park system development， including： 1） adopting a “vertical” government-led management mechanism; 2） establishing the legal system with national park law as the superior law and regional management regulations as the supplements; and 3） accelerating the establishment and improvement of a diversified funding guarantee mechanism for national parks.

Keywords： national park， management system， legal system， financial guarantee mechanism， international experience

自从1872年美国建立世界上第1个国家公园——黄石国家公园以来［1-2］，澳大利亚、加拿大、日本和德国等发达国家相继效仿美国打造国家公园体系。鉴于国家公园在生态系统保护、自然资源利用和区域转型发展等方面发挥的关键作用，国家公园体制已成为世界各国普遍推崇的自然保护地发展模式。目前，全球已有200多个国家和地区建立了国家公园。然而，中国从20世纪50年代开始才逐步引入国外国家公园的管理理念和模式，国家公园体制建设起步较晚。2017年9月，国家正式出台《建立国家公园体制总体方案》，为国家公园体制建设明确了根本任务和总体目标。同年10月，中共十九大明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年国务院机构改革，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，对以国家公园为主体的自然保护地体系实施统一管理。直到2021年10月，中国第1批国家公园正式设立，标志着中国国家公园体制建设取得实质性进展并将迈向新的发展阶段。

国内外国家公园体制建设相关研究主要聚焦于国家公园管理机制与规划、法律体系与制度、资金投入与保障機制、社区治理与公众参与模式等多个方面。随着中国国家公园体制建设的有序推进，越来越多的学者针对国外国家公园体制建设历程与发展模式开展研究并归纳总结相关经验，以期为中国高质量推进国家公园体制建设提供有效借鉴。首先，在国家公园管理与规划制度方面，吴亮等［3］探析了美国国家公园体系百年发展历程中的关键法案沿革，结合中国自然保护地体系建构特征，建议完善国家公园立法以实现强制性保护和引导性发展，并提出由6个层级构建规划体系及其规划制度建设的设想。其次，关于国家公园法律体系建设，谢一鸣［4］从国家公园管理体制、规划和分区管制、生态修复与生物多样性保护、公众参与和信息公开等方面探讨了日本的国家公园法律制度对中国国家公园法律体系建设的启示。此外，在国家公园资金保障机制方面，针对当前中国国家公园缺乏稳定资金投入机制、资金投入和使用结构不合理的问题，李俊生等［5］提出在国家公园体制建设试点探索阶段，遵循“政府主导、社会参与、市场运作”原则，构建多元化资金投入机制；而在稳定发展阶段，构建中央政府财政拨款为主，地方财政投入为辅，社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制。相较于国外成熟的国家公园体系，中国国家公园在体制机制建设与配套制度供给方面仍有差距，在管理体制完善、法律体系构建、资金保障机制等方面仍有很大的完善空间。美国等发达国家历时100多年的国家公园发展历程，为中国国家公园体制建设提供了宝贵经验。本文将对美国、澳大利亚、加拿大、日本和德国的国家公园管理体制建设历程与模式进行归纳梳理，并提炼出各国在国家公园体制建设中关于管理机制、法律体系构建、资金保障机制等方面的有益经验，以期为加快推进和完善中国国家公园体制建设提供参考。

1 国外国家公园管理模式

国家公园管理模式是各国基于国情在国家公园建设实践中不断探索进而形成的一套系统性管理方案，是国家公园体制建设中不可忽视的重要环节。按管理主体划分，世界范围的国家公园管理模式大致可以分为3类，即以美国为代表的垂直管理、以澳大利亚和德国为代表的地方自治管理、以加拿大和日本为代表的垂直管理和地方自治管理并存的综合管理［6］。

1.1 垂直管理模式

垂直管理是国际上较早采用的一种国家公园管理方式，以美国最为典型。美国早期设立的国家公园分别归属于陆军部、内政部、农业部等部门管理，由于缺少专门的管理机构，导致国家公園管理方式混乱、管理水平参差不齐。联邦政府和州政府未及时出台配套的规章制度，造成国家公园边界采矿及国家公园内放牧、狩猎和乱砍滥伐现象频频出现。直至1916年《国家公园管理局组织法》颁布后，美国正式成立国家公园管理局（National Park Service，NPS），确立了由联邦政府直接管理国家公园的垂直管理模式［7］。随着国家公园数量和规模的扩大，美国联邦政府于1995年施行国家公园管理体制改革，在国家公园管理局下设立7个地区局，并在每个地区局下又设立16个支持系统［8］，形成以“内务部—国家公园管理局—地方办公室—基层管理机构”为主线的自上而下垂直管理模式，扭转了过去多头管理的混乱局面。作为最早探索建立国家公园制度的国家，美国构建了以垂直管理为主、民间机构辅助、鼓励地方政府代管的国家公园管理体系。

1.2 地方自治管理模式

地方自治管理是国际上广泛采用的一种国家公园管理模式，澳大利亚和德国是采用该模式的2个代表性国家。澳大利亚是世界上较早建立国家公园的国家之一，目前已经建成国家公园数量超过600个，主要采用联邦政府管理和属地自治管理2种管理模式［9］。其中，有6个国家公园因自然资源独特、生态地位重要，由联邦政府成立的国家公园局管理；其余的则由州政府和属地共同成立相关机构自行管理。国家公园局隶属于环境和能源部，自上而下由局长或局长助理、司局和处3级构成［10］。澳大利亚政府在国家公园管理过程中很重视当地社区民众的参与，用法律的形式维护原住居民的利益，国家公园大多实行联合管理［11］。国家公园管理部门的主要任务是制定详细的日常工作计划、动植物保护计划、与社区居民的项目合作计划、公园内的森林防火计划等，保护好公园内的环境资源和动植物资源，落实联邦政府的发展计划。

德国是欧盟国家中人口最多、密度最大的国家，长期的自然资源过度开发严重破坏了生态环境。为保护大规模的自然演替生态系统和生物多样性，德国于1970年建立了第1个国家公园——巴伐利亚国家森林公园。德国国家公园为属地管理，由联邦政府构建国家公园法律制度框架，并由州政府实行地方自治管理。联邦政府层面，由德国环保部及其下属联邦自然保护局负责国家公园有关事务，主要围绕国家公园制度框架制定、服务、引导等方面开展工作，而不直接参与国家公园日常管理。依据德国宪法规定，国家公园及自然保护相关的法律由联邦政府制定，构成各州立法的框架条款；各州政府基于联邦法律框架条款，结合本州实际情况，决定是否建立国家公园并制定州级层面的国家公园法律法规［12］。另外，德国在处理国家公园各参与部门之间的关系时，始终遵循“一个部门主导、多方参与协调”的原则，由各州专门设立国家公园顾问委员会和地方政府委员会来协调相关部门之间的关系。虽然德国国家公园建立时间较晚，但其管理制度及社会背景与中国有较多相似之处：1）人口密度大，地方群众生活与国家公园建设冲突较多，其在这方面的管理经验可供参考；2）德国在国家公园管理中坚守“让自然归于自然”的原则，并注重大尺度荒野保护，其政策背景与中国国情相似；3）德国在处理国家公园各参与部门之间的关系时，始终遵循“一个部门主导、多方参与协调”的原则，与中国的管理模式相吻合。

1.3 中央和地方共同管理模式

加拿大和日本针对国家公园采用垂直管理和地方自治相结合的综合管理模式。虽然设立国家公园的时间比美国晚十几年，但加拿大是世界上第1个建立国家公园管理机构的国家，早于美国5年［13］。1911年5月19日，加拿大《自治领森林保护区和公园法案》正式颁布，联邦政府随即在内政部成立了世界上第1个国家公园管理机构——领土公园局，后改名为国家公园管理局。该机构先后隶属于加拿大内政部、资源开发部、遗产部等7个国家部门，直到2004年再次调整隶属于国家环境部［14］。相较于美国而言，加拿大国家公园管理局拥有更大的自主权利，可以自行设定人力资源机制，全权支配国家公园体系的所有收入。由于省或地区掌握着大部分土地的管理权，加拿大实行联邦政府与地方政府共同管理国家公园的模式。一般情况下，联邦政府设立的国家公园和省立国家公园实行不同的管理体制。由联邦政府设立的国家公园实行自上而下的垂直管理体制，而省立国家公园由各省政府自行管理，不接受联邦国家公园管理局的垂直管理和业务指导［15］。加拿大国家级和部分省立国家公园还实行分区管理，将国家公园功能区划分为绝对保护区域（拥有原始自然景观和濒危生物资源，禁止游客进入）、荒野地区（杜绝人类干扰）、自然风景区（允许开展一定的旅游活动）、户外娱乐区（可供民众休闲娱乐）和旅游城镇区（国家公园管理中心）［16］，理顺了各功能区的权责关系，极大地提升了国家公园管理质量和功效。

日本是亚洲最早建立国家公园的国家。日本国家公园包括国家所有的土地、地方所有的土地和私人所有的土地，因土地权属的特殊性和复杂性使得国家公园统一管理存在困难，多年来逐渐形成了中央和地方共同管理的模式［17］。日本国家公园由环境省负责管辖，在国家公园数量较多的地区，还增设二级管理机构（自然环境事务所）来管理本区域内国家公园相关事务。日本还创新性地引入公众参与管理的理事会机制，拓宽了公众参与国家公园建设和运营的渠道，为提升国家公园管理质量、优化周边社区治理、协调参与主体利益提供了可行路径。

2 国外国家公园法律体系

国家公园法律体系建设是建立和规范国家公园体制最关键、最根本的任务。美国、澳大利亚、加拿大、日本和德国都通过颁布国家公园管理相关法规条例（表1）来规范国家公园管理体制机制。这些国家以立法的形式确立了国家公园的合法性地位，树立了国家公园管理局及相关管理机构的核心地位与权威，让国家公园管理和自然资源保护建立在坚实的法律基础之上，实现了国家公园体制建设全过程“有法可依、有法必依”的目标。以上5国依据各自颁布的国家公园法规制定了国家公园发展规划、管理条例和配套法规，形成了完善的国家公园法律制度体系，为各国国家公园的长期建设发展提供了坚实的法律制度保障。

1） 明确国家层面国家公园法的核心地位。美国国家公园由作为国家最高权力机构的国会提供立法保障，國家公园的边界确立及变更需要参议院与众议院的共同表决，在制度层面上保障了国家公园的权威。为了有针对性地进行指导规划，美国制定的国家公园法律法规几乎囊括了从宏观到微观的各个层面［18］，与国家公园相关的法律、法规和工作指南共同构成了系统完善的国家公园法律保障体系［19］。日本于1931年颁布《国家公园法》， 1957年被《自然公园法》取代。根据《自然公园法》，日本的自然公园分为国立公园（国家公园）、国定公园（准国家公园）和都道府县自然公园3种形式［17］。其中，国立公园和国定公园通常被认为是广义上的“国家公园”，而前者被视为自然公园体系中的核心主体［20-21］。在几十年的发展完善中，日本国家公园法律体系形成了以《自然公园法》为核心法律，涵盖“规划引领、分区管制、生态修复、公众参与”等方面内容的国家公园法律体系［22］。日本的《自然公园法》在国家层面的重要性主要体现在2方面：一是保护自然环境。日本政府在国家公园范围内设立了生态保护区、动植物保护区等多个区域，对自然资源进行划分和保护。该法律的实施对于日本的环境保护和生态平衡起到了重要的作用，也奠定了其在日本国内生态环境管理中的核心地位。二是促进生态旅游。《自然公园法》的实施促进了日本生态旅游业的发展。国家公园的建立和保护，为游客提供了一个近距离接触自然的机会，同时也为当地的旅游业带来了巨大的经济效益。此外，日本的《自然公园法》在国际上产生了广泛的影响，为其他国家的自然公园管理提供了参考，同时也为国际上的环境保护事业作出了贡献。

2） 形成系统完善的国家公园法律制度体系。系统完善的国家公园法律体系，涉及国家公园规划与管理、资金保障、特许经营、公众参与、资源保护与利用等方面。1999年，澳大利亚联邦通过了《环境保护和生物多样性保护条例》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999，EPBC），其法律体系重点涵盖了监督管理体制、公众参与制度、分区管控制度以及资金保障制度等方面。EPBC法案作为澳大利亚环境领域的核心法典，规定了保护地设立、执法、信息公开、组织架构的一般规范。德国作为国家公园地方自治管理的典型国家，在国家公园法律体系建设中赋予各州更多自主权。根据德国联邦宪法规定，自然保护方面的工作由联邦政府与州政府共同组织开展，联邦政府负责制定自然保护相关法律的框架条款，各州政府根据其框架条款制定州政府层面的法律法规［23］。

3 国外国家公园资金保障机制

完善的资金保障机制是国家公园体制有序建设和有效运营的关键环节。经过长期探索和不断完善，各国的国家公园资金保障机制日趋成熟。资金保障机制在一定程度上反映了各国对于国家公园的价值定位和建设理念。总体来看，各国将财政投入作为国家公园建设资金的最主要来源，很大程度上凸显和保障了国家公园的公益性特质和生态保护优先的价值理念；而考虑到国家公园建设需要庞大的资金投入，仅以财政拨款支持国家公园建设面临较大压力。从国际经验来看，国家公园资金来源通常由财政投入、经营性收入、捐赠几个部分构成［24］，而实行多元化资金保障机制是世界各国建设国家公园的通行办法。当前绝大多数国家所采取的是以财政投入为主、市场与社会投融资渠道为辅的国家公园资金保障机制，仅有少数国家建立了以市场投入为主、财政与社会资金投入为补充的资金保障机制［25］。世界范围内以美国、澳大利亚等为代表的较早开展国家公园体制建设工作的一些国家在国家公园资金保障机制方面已经积累了较为丰富的经验。

1） 明确国家公园资金来源，丰富投融资渠道。当前，世界主要国家普遍通过立法的形式，确立了以财政投入为主导，以市场和社会多元化资金投入为补充的国家公园资金保障机制，有效保障了国家公园资金来源的长期稳定性［18］。国家公园的公益性特征决定了几乎所有国家公园的运营管理都是依赖于政府拨款。美国、加拿大等国家公园运营和管理所需的资金绝大部分来源于国会或联邦政府的财政拨款［26］，其中美国国家公园资金近90%来自联邦政府的财政投入［27］。日本国家公园管理经费的主要来源包括中央政府的财政拨款和地方政府的筹款。另外，澳大利亚和德国等国家公园资金管理上实行收支两条线方式。其中，澳大利亚国家公园资金约50%来源于联邦政府拨款，其余部分来自各地动植物保护组织的募捐、基金捐款和门票收入等［10］；德国国家公园资金主要由州政府财政拨款承担，还有少部分来自于社会捐赠。此外，为丰富国家公园的资金来源，世界各国通过激励社会多元主体深度参与经营活动，采用创新方式形成国家公园主体与社会资本的多元合作机制（表2），如德国通过国家公园协会、合作伙伴关系、企业赞助等渠道获取融资资金。

2） 严格限制国家公园经营性活动。美国、澳大利亚、日本等国家都禁止国家公园管理部门下达创收任务，避免因谋求营利性开发而对国家公园生态环境造成破坏。德国所有州的国家公园对游客实行免费开放，而美国、日本等国家的大多数国家公园也实行免收门票制度。日本政府严格规范国家公园内的旅游活动，对各种户外活动也制定了详细统一的规划，要求国家公园除部分历史文化古迹和世界性文化遗产等景点实行收费制以外，其余的全部免收门票。特许经营活动是美国、澳大利亚、加拿大等国家公园实现管理权和经营权分离，以拓展补充性收入的一项重要途径。以美国为例，一方面，美国国家公园管理局于2006年制定的管理政策明确提出，必须保证国家公园资源和价值不受减损，并通过颁布相关资源保护性的法规，严格限制国家公园内的破坏性生产经营活动；另一方面，美国《联邦土地娱乐加强法案》明确了国家公园合理获取门票、游憩费用等市场化收入的权利范围，通过《改善国家公园管理局特许经营管理法》等法律，国家公园管理局可通过特许经营合同对商业用途授权，但需要符合保存国家公园资源和价值的要求。美国国会通过出台法律的方式来保障特许经营的正常实施，法律明确规定了经营人的义务与权利，使企业的经营活动不会影响和破坏对国家公园的保护［5］。1965年起，美国国家公园管理局要求国家公园内的经营活动全面实施特许经营制度；到20世纪末，美国将国家公园特许经营权授予方式变为公开竞标，进一步提高了特许经营的有效性和竞争性［28］。澳大利亚同样将开展生态旅游所得的资金视同于国家财政拨款，由专门机构负责并最终用于国家公园管理。

3） 规范国家公园资金的具体用途。美国特别重视国家公园的公益性科研投入，依托政府和非政府成立的科研基金，支持大量科学家对国家公园的规划、保护、利用及管理等问题开展研究，长期聚焦于生物多样性保护、生态系统保护修复、自然资源利用开发及历史文化资源保护发展等具体问题，研究成果的应用推广极大地提高了国家公园运营管理的科技含量［29］。同时，为增强规划决策的科学性，美国国家公园管理局于1971年成立了丹佛规划设计研究中心，全权负责国家公园规划设计的专业研究与编制工作［30］，为国家公园体系内所有单位提供公园及社区规划、设计与施工项目管理、承包服务，及负责相关技术资源管理等工作，并根据地区分局的要求编写国家公园总体规划方案，协助华盛顿特区总部编写规划指南［31］。澳大利亚国家公园管理部门还积极组织科学研究工作，各州的国家公园管理机构每年会投入大量资金用于园内动植物研究，对珍稀濒危动植物进行人工繁育，确保濒危动植物的生存与发展［32］。德国也十分重视自然体验、森林旅游、科普教育、科学监测和研究等工作的资金投入，从2005年开始对国家公园管理的质量和有效性等方面进行周期性评估，通过评估及时改进工作中的薄弱环节，动态完善国家公园管理体制机制［33］。

4 中国国家公园体制建设的建议

国家公园是中国自然保护地最重要的类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围并实行最严格保护。目前，中国已开启自然保护地体系建设新篇章［34］，但国家公园体制机制仍存在问题，造成国家公园职能界定不清晰、职能履行不到位［35］。具体而言，国家公园管理体制与统一规范高效目标尚有差距、顶层法律与标准体系建设不足、多元化资金保障机制尚不成熟［36］。因此，借鉴国际经验，未来中国国家公园体制建设和优化过程需要着重把握国家公园管理模式、法律体系、资金机制等几个关键着力点。

4.1 建立健全符合中国国情的管理模式

目前，中国国家公园存在中央垂直管理、省政府垂直管理等多种管理模式［37］。经过前期试点和探索，已在国家层面完成了国家公园制度顶层设计，国家公园体制改革方向和目标也得到明确。坚持“生态保护第一”的管理理念，稳步推进国家公园各项保护管理工作，为国家公园生态系统保护夯实了基础［36］。当前，中国已实现了各类自然保护地统一由一个部门管理，这很大程度上解决了自然保护地多头管理问题，但是统一规范高效的国家公园管理体制还未成熟建立。而在相关国际经验借鉴中不能完全照抄，必须探索和构建符合国情、具有中国特色的管理模式。因此，中国国家公园管理体制建设应注意以下3方面：

1） 深化自上而下的管理机制。根据全民所有自然资源所有权分级行使原则，所有权行使方式分为直接行使和代理行使，即国家公园区域内的全民所有自然资源所有权可由中央委托相关部门、地方政府代理行使。要树立国家公园管理局对国家公园集中统一管理的核心地位，避免美国、加拿大等国家早期对国家公园多头管理而造成的混乱局面。自然资源保护和利用须在国家公园管理局的统一领导和监督之下，经审批许可之后进行。中央层面致力于国家公园体制基本原则的制定和规范，而具体管理模式由地方因地制宜制定差异化、适应性方案。同时，为实现自然资源保护的完整性，必要时可突破行政区划的限制，从自然保护区域的完整性出发，从国家整体的自然保护规划考虑，商定跨区国家公园管理职能与权责。

2） 强化多元主体共同参与。国家公园属于国家所有，全民共享。破除保护地资源管理体制障碍，理顺中央与地方政府之间、不同管理部门之间，及管理部门与经营主体、民间组织、社区民众之间的利益关系［38］；明确各参与主体的职能与权责，强化多元主体参与国家公园建设和治理的协同合作机制。考虑到中国广阔地域下各个国家公园的内外部环境复杂且差异较大，中国的国家公园管理制度适宜以中央垂直管理为核心，并以澳大利亚和日本为鉴，引入公众参与机制，听取多方意见，鼓励企业、社区民众、社会团体、科研机构、相关专家和个人等共同参与管理。

3） 细化国家公园管理策略。借鉴加拿大和日本的管理经验，结合中国幅员辽阔、生态系统多样的现实条件，建立“一园一策”的管理模式，即针对某一国家公园特定的资源条件，采用现代化的生态监测、评估方法，建立其特定的管理策略，这对于维持自然资源遗产的原真性和完整性具有重要意义。同时，在充分保障生态系统不受破坏的前提下，在限定功能区探索开展科学研究、自然教育、文旅观光等公益性活动［39］。

4.2 加快推进符合中国国情的国家公园法律体系建设

中国国家公园法律体系建设尚处于探索阶段，以国家公园法为核心的国家公园法律体系仍未建成。总体来说，中国国家公园体制建设的政策方案是由中央牵头自上而下的模式，而目前国家公园的地方立法模式呈现出由地方主导“一区一法”的特点［40］，在顶层制度层面仍缺少统一规范高效的法律体系支撑。虽然目前已经制定了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《森林公园管理办法》等相关法律法规，初步构建了自然保护地法律体系，但其立法目的和要求与国家公园的科学管理实践不太相符，存在适用性不强、权威性不够等问题，给日常管理增加了执法难度［41］。鉴于此，必须以现有的自然保护地相关法律为基础，大力推进国家公园法律制度体系建设，为中国建立以国家公园为主体的自然保护地体系保驾护航。

国家公园法律体系建设的当务之急是尽快出台和落实以国家公园法为核心的国家公园法律法规，以法律的形式树立国家公园管理局及相关机构的权威，进一步完善国家公园及自然保护地法律体系，让自然资源保护与利用做到有法可依、有法必依。国家公园体制建设作为保护自然生态环境和文化遗产的公益性事业，可谓“利在当代、功在千秋”，而法律体系建设关系到国家公园体制长远发展，其重要性不言而喻。因此，国家公园立法必须立足长远、审慎分析，积极开展广泛深入的立法調研工作，鼓励更多利益相关群体有序有效参与国家公园立法进程，全面掌握社情民意，充分听取社会各界的意见建议，准确把握国家公园立法的切入点，充分贯彻生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，制定科学合理、民意性和适用性强的法律法规。

在以国家公园为主体的自然保护地体系中，国家公园法是自然保护地法律体系的关键组成部分，立法要突出其在自然保护地法律体系中的特殊性和适用性，关键是厘清国家公园法与自然保护地有关法律法规的内在关系。国家公园法是依法行政的重要依据，应通过立法明确行政管理人员、社会公益组织、社区民众、参与企业、个人等相关利益群体的职责和责任，以法律的形式明确各方的权利和义务。与此同时，要加快建立国家公园标准体系。标准体系作为法律制度体系的关键补充，对于落实有关法律法规、提高国家公园建设与管理水平具有重要意义。应按照国家公园分类指导、国家公园规划、用地分类与管控、国家公园监管与容量检测的要求，制定较为完善和详细的国家公园标准体系。针对不同属性的标准明确区分职能并规定不同的法律效力；同时，依靠配套法律法规来保障相关标准在实施过程中的可行性和有效性。未来出台的国家公园法应作为国家公园相关管理条例的上位法，各地可在国家公园法的框架内，针对区域特点，制定与地方实际相衔接的管理条例，即国家公园法是管理条例的总体指南，管理条例是国家公园法的地方性补充。

4.3 构建和完善国家公园多元化资金保障机制

建设国家公园的初衷是“保护具有国家代表性的自然生态系统”，是一项公益性事业，而建立以财政投入为主体的资金保障机制是实现国家公园建设初衷与愿景的必然要求和关键保障。当前，中国国家公园中央财政投入有限，社会资本投入有意向但是没有相应的资本引入机制，且缺少法律保障。中国国家公园资金保障机制主要包括财政方式、市场方式和社会方式。在国家公园发展初期，地方财政拨款和上级政府专项资金是主要的资金来源［42-43］。同时，国家公园特许经营还处于起步阶段并存在一系列挑战。例如，国家公园经营主体不明晰，保护地政府参与经营之中，使得政府的管理职能与企业的经营活动混淆，影響政府机关对于保护地的监督；此外，缺乏规范与公开的管理与经营流程，存在开发不规范的情况［19］。鉴于此，未来中国国家公园应当根据不同发展阶段，建立合理的资金预算制度、适时调整资金保障机制、提高资金利用效率和效能。

1） 建立合理的资金预算制度。目前国家公园资金的预算制度是实行年度预算申请制度，即以财政部、国家林业和草原局为代表的上级部门通过评审国家公园经费收支情况、往年预算、未来支出3方面决定经费的发放。除以上3方面外，上级部门可进一步细化国家公园绩效考核标准，即对上一年度国家公园的生态保护修复、生态补偿、生态服务价值增长等方面的工作成果进行检验，并将考核结果作为预算资金发放的研判标准之一。该模式一方面可以督促国家公园基层管理部门对资金更加精细化、指向化地使用，提高资金利用效率；另一方面有利于上级部门精准把握资金的使用方向及途径，进一步完善资金发放、监督、使用制度。

2） 动态调整优化国家公园资金保障机制。借鉴其他国家的国家公园资金保障机制经验，中国应根据国家公园建设阶段的现实情况差异采取不同的资金保障机制，适时调整国家公园资金结构。一方面，在财政主导型国家公园融资机制下，合理安排中央与地方财政投入比例，兼顾不同地区经济发展水平和财政实力，动态调整中央与地方财政投入比重。另一方面，在国家公园建设初期，加大中央财政资金投入力度，支持和完善国家公园基础设施和制度建设；在国家公园建设中期和成熟期，在遵循国家公园法律法规和生态保护优先的原则下，建立以财政投入为主体、社会多元主体参与的资金保障机制，鼓励和引导金融资本、社会资本参与国家公园建设。

3） 提高国家公园资金利用效率和效能。要研究细化国家公园财政事权和支出责任，既要保障资金运用效率，也要兼顾中央与地方财政平衡。因此，需要通过综合研判，建立与国家公园分级管理体制相匹配的事权模式，并且通过立法形式形成系统完备的资金支出制度，严格规范资金来源与用途。与此同时，在不损害生态系统保护目标的前提下，积极探索国家公园特许经营模式，实行所有权、管理权和经营权适度分离，完善经营管理机制，有效避免管理体制混乱，如事企不分、重经济效益、轻资源保护等弊端，推动国家公园生态系统保护与利用和谐发展。通过提供生态观光、自然旅游等多元化服务，拓宽经营性资金来源并吸纳部分经营性收入用于国家公园运营维护，提升国家公园资金利用效能。

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