森林资源资产保护和使用规划编制关键问题及对策建议

韩彬 崔胜涛 唐呈瑞 翟家宁 薛冰

摘要：編制森林资源资产保护和使用规划，是自然资源资产所有权委托代理机制试点的重要内容。编制森林资源资产保护和使用规划，是实现自然资源资产统一管理并促进森林资源资产保值增值的重要保障，是提高森林资源配置效率的重要政策手段，同时也是促进实现人与自然和谐共生现代化的重要内容。当前，森林资源资产保护和使用规划编制正处于方法探索阶段，面临诸多知识空白和方法挑战，在规划定位、规划边界、规划主体、编制方法等方面有待深入探讨。文中针对上述关键问题开展系统剖析，并结合实践工作经验提出3方面对策建议：1）确定规划定位，厘清规划边界；2）廓清与其他规划的关系，确定规划主体；3）厘定规划编制技术体系，明确规划要点。本研究可为我国自然资源资产所有权委托代理机制试点的实践工作提供思路，为各试点森林资源资产保护和使用规划编制提供参考和借鉴。

关键词：森林资源资产；资源规划；保护和使用

中图分类号：F205； F062.1  文献标识码：A文章编号：2096-9546（2023）02-0008-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.11.08.0001

韩彬，崔胜涛，唐呈瑞，等.森林资源资产保护和使用规划编制关键问题及对策建议［J］.林草政策研究，2023，3（2）：8-13.

Key Issues and Countermeasures of Forest Resource Asset Protection & Use Planning

Han Bin1，2 Cui Shengtao3 Tang Chengrui1，2 Zhai Jianing1，2 Xue Bing1， 4

（1.Institute of Applied Ecology， Chinese Academy of Sciences， Shenyang 110016， Liaoning， China;

2.University of the Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China;

3.Liaoning Natural Resources Affairs Service Center， Shenyang 110030， Liaoning， China;

4.Key Laboratory of Liaoning Province for Environmental Computation and Sustainability，

Shenyang 110016， Liaoning， China）

Abstract： Developing the protection and use planning of forest resource assets is an important task of the principal-agent mechanism piloting of natural resource assets ownership. The planning is an important guarantee to realize the unified management of natural resources assets and increase the value-addition of forest resources assets， an essential policy tool to improve the efficiency of forest resources allocation， and a critical part to promote the modernization of harmony between human and nature. At present， the planning formulation is at the stage of methodological exploration， facing knowledge gaps and methodological challenges， and issues such as planning orientation， planning boundaries， planning subjects and formulating methods need to be further discussed. The paper analyzes the above key issues， and comes up with three countermeasures in line with practical work experience， i.e.， determining the positioning of planning to understand the boundary， clarifying its relation with other planning so as to identify the subjects of planning， and defining the technology system for planning formulation to capture the key points of the planning. This study would provide thoughts for implementing the piloting of the principal-agent mechanism of natural resource assets ownership， and also provide references for the pilot projects to formulating the protection and use planning of forest resources assets.

Keywords： forest resource asset; resources planning; protection and use

森林资源资产是我国全民所有自然资源资产的核心组成部分。编制森林资源资产保护和使用规划是履行所有者职责的重要工作之一，是践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的重要举措［1］。但当前国家尚未出台自然资源资产保护和使用规划编制的相关指南和技术标准，规划编制仍处于试点探索研究阶段，具体研究任务是确定资产规划的定位，理顺与现行各类保护、利用和发展规划及国土空间规划的关系等。然而，在地方实践过程中却面临一系列困惑和难题，例如对规划的定位、规划边界、规划主体、编制方法等方面仍需要进一步探讨。因此，本文将针对森林资源资产保护和使用规划编制面临的关键问题和编制要点等进行剖析，并提出相关建议，以期为我国全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的实践工作提供参考，为森林资源资产保护和使用规划编制试点研究拓展思路。

1 编制森林资源资产保护和使用规划的必要性

1.1 实现人与自然和谐共生现代化的重要抓手

中共中央一直高度重视自然资源保护和资源节约利用，先后提出“生态文明建设”“美丽中国”“绿水青山就是金山银山” “人与自然和谐共生”等发展理念［2］，并部署了一系列战略举措。中共二十大报告强调“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”“必须践行绿水青山就是金山银山的发展理念”，并提出了 “实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生”的中国式现代化的本质要求。这不仅指明了自然资源对人类社会发展的重要性，也间接对中国式现代化建设中自然资源的保护和使用方式提出要求，即“人与自然和谐共生”。人与自然和谐共生的现代化作为自然生态环境保护和经济发展共赢的发展道路，将自然资源视为自然资本，认为保护环境、治理环境就是增值自然资本。规划是政府部门最重要的政策工具之一［3］，以规划引领自然资源资产保护和使用是落实“人与自然和谐共生”理念的重要抓手［4］，是达到人与自然和谐共生形态的宏观调控方式。因此，编制森林资源资产保护和使用规划从管理视角为森林资源资产保护提供了具体实施路径，推动了森林资源资产科学合理利用及经济效益转化，符合人与自然和谐共生现代化的建设目标。

1.2 实现森林资源资产保值增值的重要措施

2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力”，指明自然资源资产保值增值的前提就是优先对其进行保护，才能实现自然资源永续发展和利用的目的。森林资源资产是森林资源中具有稀缺性和产权明确的部分，既包括具有经济价值的经营性资产，也包括没有经济价值但具有生态和社会价值的公益性资产，以及兼具经济、生态、社会价值的复合性资产［5］。由此可以看出，森林资源资产的价值具有多样性和复合性，不是单一价值的体现。因此，森林资源资产保值增值的过程是其多种价值提升的过程，是生态产品价值实现的过程［6］。这就要求对森林资源资产进行全面保护，使森林的质量、覆盖率、蓄积量，及培育和恢复效率大幅提升，从而实现森林资源永续发展的目标，进而满足人类对森林资源资产价值的需求。因此，需要编制森林资源资产保护和使用规划，对未来森林资源资产保值增值面临的整体性、长期性、基本性问题进行宏观部署和具体安排，并探索森林资源资产保值增值和生态产品价值实现的路径。

1.3 实现森林资源资产所有权管理体制改革的重要依托

全民所有自然资源资产管理体制改革逐渐成为推动生态文明建设的关键任务。《生态文明体制改革总体方案》对“健全自然资产产权制度”作出部署，具体提出了组建全民所有的包括森林资源在内的各类自然资源统一行使所有权机构和分级行使所有权体制的要求［7］；2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步提出了“强化自然资源整体保护”“促进自然资源资产集约开发利用”的主要任务。由此，完善自然资源资产的保护和使用制度已经成为所有权管理体制的重要内容之一。根据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），所有者职责包括“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。其中“行使权利”部分的研究工作之一是“制定统一规划，开展自然资源资产保护和使用规划研究”；其具体研究任务是，确定资产规劃的定位，提出资产保护和可持续利用的目标、路线、政策、时序安排，优化资源资产布局、结构和配置，理顺与现行各类保护、利用和发展规划及国土空间规划的关系等。因此，探索编制森林资源资产保护和使用规划，是森林资源资产所有权管理体制改革不可或缺的环节［8］，是所有权委托代理机制试点履行职责主要内容之一，是建立健全所有权管理体系的关键手段之一。

2 森林资源资产保护和使用规划编制面临的挑战及问题

结合省级所有权委托代理机制试点工作中关于森林资源资产保护和使用规划的专题研究实践，以及长期以来编制规划的实操经验和对规划编制方法的研究发现，当前森林资源资产保护和使用规划编制和研究仍面临一些挑战和亟需解决的问题。

2.1 规划定位问题

关于自然资源资产保护和使用规划的类型，《试点方案》作出了资产规划属于行使所有者职责范畴的功能定位，但现行法律没有对森林资源资产规划作出任何规定。当前，森林资源资产保护和使用规划定位尚不清晰，需要将其纳入国家规划体系语境下，厘清其在国家规划体系中的位置，并明确其所属规划类型，进一步辨析与发展规划、空间规划、专项规划之间的关系，明确规划的层级定位。按照法律类推的技术方法，可以参照既有规划的功能，识别森林资源资产保护和使用规划的类型。另外，自然资源资产规划与非资源型国有资产规划的差别在于，自然资源资产规划需要以保护为前提进行规划，而非资源型国有资产没有保护规划，只有考核和监督制度。因此，需要研究森林资源资产保护规划的特点，进一步明确规划定位。

2.2 规划对象及边界问题

规划的目的是依据规划分配资源利用的时序、数量，本质上是协调各类利益关系。按照统一行使全民所有森林资源资产所有权和分类实施的要求，理论上，森林资源资产保护和使用规划的对象应统合全部国有森林资源资产。但由于国家尚未对自然资源资产保护和使用规划对象及边界作出明确要求，当前森林资源资产清单仍处于探索编制阶段。根据《试点方案》和《自然资源清单编制指南》的规定，将黑龙江、吉林、内蒙古3省（区）重点国有林区范围内102个单位管理的全民所有森林资源列入中央清单范围，省级、市级的清单范围则由各试点单位负责编制。但根据当前对森林资源资产概念的理解，以清单上的森林资源作为规划对象还是以其资产实物量或价值量核算的部分资产化的森林资源作为规划对象将是规划面临的难题。

2.3 规划编制主体问题

按照《试点方案》规定，编制资源资产规划属于所有者职责范围。如何协调政府两种身份的关系，实现所有权与管理权适度合一和分离，并协调自然资源主管部门委托代理关系，这需要确定规划编制的权源基础和主体地位。《试点方案》明确了试点主体即实施方案编制主体，但关于自然资源资产规划的编制主体尚未提及。在新的规划类型提出后，在政府层面必然会针对规划的编制主体、权责分配等问题展开一段时间的博弈［9］。例如，国土空间规划最初开始实施时就是对于传统规划体系巨大的挑战，各省发展改革委、住房和城乡建设厅的部分职权由自然资源厅负责，导致很长一段时间规划编制主体处于无序状态，各行政部门也存在一定的争夺管控权限、跨部门数据难获取、责任推诿等现象。森林资源资产保护和使用规划是一种新的规划探索，涉及多个利益相关部门，各行政部门的事权、由哪个部门作为规划编制主体等问题将面临不可避免的博弈［10］。

2.4 规划编制方法问题

当前自然资源资产保护和使用规划尚无可参照的规划编制标准，在规划编制体系上还存在诸多需要探讨的问题［11］。在既有的规划编制体系中，国家或地方已经针对不同的规划类型出台标准化的编制指南，并且构建了成熟的规划编制模式；同时，不同的规划编制单位也有各自擅长的技术领域［10］和规划编制技术方法体系。因此，对规划编制技术方法的认知和理解也会存在较大争议。例如，当前各委托代理机制试点关于自然资源资产保护和使用规划的研究多由自然资源部门组织并委托相关领域单位进行，包括高校、科研单位、规划设计单位、行政部门、行政部门下属技术单位等；但不同试点的委托研究单位差异较大，其研究背景和研究方向都存在差异。这也将使最终规划编制方法的研究成果出现百家争鸣的局面，给未来规划编制方法带来新的困扰。因此，如何完善规划编制的技术流程、确定规划侧重点、明确利益相关方的范围和参与程度，以及如何处理不同类型规划的衔接和关系，都将是森林资源资产保护和使用规划编制要解决的问题。

3 对森林资源资产保护和使用规划编制研究的建议

3.1 确定规划定位，厘清规划边界

自然资源规划是以资源要素为对象，针对自然资源管理存在问题开展的规划管理和空间部署［12］。资产规划不同于资源规划，“资产”属性的确认突出了产权主体、产权内容、产权管理等规划事项。实际上，森林资源资产保护和使用规划是具有一定空间属性、产权明确的自然资源资产规划。保护和使用规划制度的建立是健全全民所有森林资源资产管理制度的关键，是权益管理框架基础性制度的重要组成部分，是森林资源资产保护利用和保值增值的重要制度保障。按照国家“十四五”时期自然资源工作的总体部署，“建立全民所有自然资源资产管理体系”是“十四五”期间自然资源工作的一项重点任务，而“编制全民所有自然资源资产保护使用专项规划”就是其中的一项重要内容。森林资源资产保护和使用规划实际上是涵盖生态保护、决策科学、资产管理、价值提升乃至现代数据技术的综合性系统性方案，是一项兼具空间属性、要素属性、产权属性、保护修复属性、价值增值属性的新的专项规划类型。今后，应融合资产统计方法、资源管理手段，结合地理空间信息技术、大数据、人工智能、无人机等综合技术手段［13］，采用跨学科交叉方法尽快摸清全民所有森林资源的数量、质量、分类、分布、权属、用途、使用权、收益等森林资源的实物量及价值量等本底情况［14］，完善森林资源清单，建立森林资源资产价值核算体系和评估机制，进而确定我国森林资源资产保护和利用规划边界。

3.2 廓清与其他规划的关系，确定规划主体

编制森林资源资产保护和使用规划是委托代理权责依法行权履职的主要任务之一。首先，应明确在我国规划语境下森林资源资产保护和使用规划与其他规划的关系，才能做好规划间的衔接，突出规划特色，形成对森林资源资产保值增值切实有效的规划类别，并融入国家规划体系。根据《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中对规划关系的总体解释，森林资源资产保护和使用规划从规划等级和规划类型来看都属于专项规划。应以5年经济发展规划为重要编制上位依据，以国土空间规划为底线基础，明确其与林业规划、资产规划同为专项規划，属于在规划目的、规划内容、规划边界方面存在差异的不同类别的专项规划。此外，规划主体是统一行权履职、建立权责清晰的规划制度的关键，应明确国家级和省级、市级、县级委托代理机制试点纵向多层级规划主体，同时确定横向规划编制主体、规划审批主体、实施主体，形成纵横协同、权责清晰的规划主体架构。这有助于确保森林资源资产保护和使用规划编制工作的有序开展和构建规划实施的长效机制［15］，为全面落实统一行使所有者职责、委托代理行权履职打好基础。

3.3 厘定规划编制技术体系，明确规划要点

作为森林资源资产保值增值的重要政策工具，森林资源资产保护和使用规划必须建立一套行之有效、可操作性强的规划编制体系，将科学研究与相关策略融合起来，在既有规划编制方法的基础上，结合森林资源资产的权属特征、价值特质、空间属性［16］，从方法、任务、机制、期限等视角统筹部署森林资源资产的空间配置和价值实现路径，建立具有引领和示范作用并体现中国式现代化特征的新规划。在规划编制要点上要明确保护边界、保护等级区划，并要与国土空间规划分区分级衔接和用途管制对接［13］；另外，应制定森林资源资产分类保护清单，建立科学可行的保值增值指标体系和考核目标，明确森林资源资产价值的实物量和价值量，满足国家对自然资源资产统一规划、统一考核监督的要求，实现森林资源资产保值增值的目标。保护与利用的平衡一直以来是人类与自然共生面临的难题，过度强调底线之外的规划性会限制区域的发展［17］。因此，编制森林资源资产保护和使用规划应统筹权衡森林资源保护与开发利用，建立刚性的保护制度和弹性的发展机制，在严守底线的同时盘活资源的利用价值，发挥森林资源资产产权制度在严格保护森林资源、提升生态功能中的基础性作用，提高资源开发利用效率［5］。

4 结语

我国全民所有自然资源资产所有权委托代理机制工作正处于初期探索实践阶段。编制森林资源资产保护和使用规划作为委托代理行权履职工作的重要任务之一，是实现人与自然和谐共生现代化在政策管理上的新尝试，有助于推动森林资源资产的保值增值，促进自然资源资产产权制度的全面改革。本文結合委托代理机制试点工作的实践情况提出了规划编制面临的若干关键问题及相关建议，未来仍需加快森林资源资产保护和使用规划具体编制方法和可行性实施方案的相关研究及探索。

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