我国林草规划体系探析

闫睿 姜子夏 贾毅立 李黛文

摘要：规划是比较全面的长远的发展计划，完善的规划体系可以更好地发挥战略导向作用。文中在阐述我国现行规划体系的基础上，梳理目前林草规划体系的基本构成和内容内涵，分析各级林草规划间的关系，指出林草规划对林草事业发展具有深远影响，提出了需科学编制各级各类林草规划并完善林草规划实施评估体系和考核机制等建议，以期推进林草事业高质量发展。

关键词：林草；规划体系；编制；评估；考核

中图分类号：F326.2   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）02-0001-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.06.0002

闫睿，姜子夏，贾毅立，等.我国林草规划体系探析［J］.林草政策研究，2023，3（2）：1-7.

Exploration on Planning System of Forest and Grassland in China

Yan Rui1 Jiang Zixia2 Jia Yili1 Li Daiwen1

（1.Northwest Surveying and Planning institute of National Forestry and

Grassland Administration， Xian 710048，  Shaanxi， China;

2.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China）

Abstract： Planning is a comprehensive and long-term development plan， and a complete planning system can better play the role of strategic orientation. On the basis of elaborating the current planning system in China， this paper reviews the fundamental compositions， contents and connotations of the current forest and grassland planning system， and analyzes the relationships of the forest and grassland planning at all levels. It is pointed out that the forest and grassland planning has a profound impact on the development of the forest and grassland sector. Suggestions are put forward giving priority to the needs to formulate the science-based forest and grassland planning at all levels and upgrade the evaluation system and the appraisal mechanism for the implementation of the forest and grassland planning， with a view to facilitating the high-quality development of the forest and grassland sector.

Keywords： forest and grassland; planning system; formulaion; evaluation; appraisal

规划具有促进国家战略目标实现，有效配置公共资源，促进全面、协调、可持续发展等功能［1］。中共二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。林草部门作为生态文明建设的重要力量，必须加强顶层设计，站在人与自然和谐共生的高度构建高质量发展战略规划体系，科学规划、精准谋划，在推动建设人与自然和谐共生的现代化实践中担当作为。本文将梳理林草规划体系的基本构成及内容内涵，分析各级林草规划的关系，提出需科学编制各级各类林草规划、及时完善林草规划实施评估体系和考核机制等建议。

1 我国规划体系概况

规划包括“规”和“划”2个方面，“规”是战略层面，指法则、章程、标准、谋划，是起；“划”是战术层面，指合算、刻画，是落。规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，是制定未来整套行动的方案［2-3］。规划体系是从不同领域谋划、不同角度表述，内容相互衔接、相互补充、相互影响的各级各类规划的有机结合体。在我国，规划是中国特色社会主义国家治理体系的重要政策工具。随着经济体制的不断改革和完善，自1955年编制第1个国民经济和社会发展五年计划以来，我国规划已经过近70年的不断发展。随着规划种类的增多、层级的清晰、关系的顺畅，以五年规划为核心的规划体系逐步形成。

1.1 我国规划体系的基本构成

国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行市场监管、社会管理和公共服务职责等的重要依据。为推进国民经济和社会发展规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和资源配置中的作用，国务院于2005年10月出台了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，其中首次提出建立“三级三类”规划管理体系，即按行政级别分为国家级、省（区、市）级、市县级，按对象和功能類别分为总体规划、专项规划、区域规划（图1）。

国民经济和社会发展规划要落地就必须与空间问题结合起来；为了解决这一问题，“十一五”规划把划定“优化开发区”“重点开发区”“限制开发区”和“禁止开发区”纳入其中，并专门编制了《全国主体功能区规划》，赋予其国家战略性、约束性、基础性规划的地位和功能。《全国主体功能区规划》对规范空间开发保护秩序发挥了重要作用，但其中没有包含我国的海洋空间，也存在着刚性管控不强、功能区划分技术方案不足、配套政策协同性不够等问题。

为加快统一我国的规划体系建设，构建发展规划与财政、金融等政策协调机制，更好发挥国家发展规划战略导向作用，2018年12月《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》出台，在原有“三类”规划的基础上增加了空间规划，明确了我国的规划体系为“三级四类”，即按行政层级分为国家级、省（区、市）级、市县级，按对象和功能类别分为总体规划、空间规划、专项规划和区域规划［4］。

1.2 各类规划的内涵及关系

1） 国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是按照中央要求安排编制的统领规划期内经济社会发展的宏伟蓝图和行动纲领，主要阐明国家发展战略、明确政府工作重点、统筹协调经济等，是政府履行经济、社会、生态文明建设等职能的重要依据。经过70余年的发展，我国已经编制了14个五年发展规划（计划），规划的名称、定位、理念、目标、性质、内容、编制程序、体系都随着发展在不断演变和完善。

2） 空间规划。空间规划是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性规划，是保障国家总体规划确立的重大战略任务落地实施的基础，是国家空间发展的指南和各类开发保护活动的基本依据［5］。2010年，国务院印发我国第1个具有国土空间规划性质的规划——《全国主体功能区规划》。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；同年5月9日，中共中央、国务院正式印发该意见，从国家层面要求将主体功能区规划、土地利用规划、城市建设规划、城乡发展规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2022年9月，自然资源部有关负责人在中共中央宣传部“中国这十年”系列主题新闻发布会上表示，我国已完成《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的编制工作［6］，这表明我国“多规合一”的国土空间规划体系已总体形成。

3） 专项规划。专项规划以国民经济和社会发展规划为基础，是在特定领域进行延伸和细化而编制的规划，发挥着补充完善总体规划的作用。专项规划作为一种特定规划类型最早于“十五”时期提出，在“十一五”时期逐步规范化、制度化。2007年国家发展改革委印发的《国家级专项规划管理暂行办法》对编制实施专项规划的总体要求、立项、起草、论证、报批、公布、实施等提出了具体规范，此后基本遵照该办法编制专项规划。“十三五”期间，共编制国家级专项规划61个，《林业发展“十三五”规划》位列其中［7］。

4） 区域规划。区域规划是以国民经济和社会发展为对象、以跨行政区的特定区域为边界编制的规划，是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据，是总体规划在特定区域的细化和落实。区域规划具有很强的实践性，其内涵和表现形式随着实践的发展不断变化。1949年以来，我国设置有以流域治理为目的的江河流域规划、以工业生产力具体布局为中心的区域规划、以综合开发整治为特征的国土规划、以服务于城市发展要求的城镇体系规划等［4］。

“三级四类”规划相互衔接、功能互补，下位服从上位、下级服务上级、等位相互协调，既体现全国“一盘棋”，又因地制宜、突出特色。随着我国经济社会不断发展，目前规划表现出分类更加精准、功能更加优化、协调更加有效、范围更加合理等特征。

2 我国林草规划体系

2.1 我国林草规划体系基本构成

中共十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度关注下，我国林草事业取得了历史性成就，发生了历史性变革。中共二十大进一步指出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。当前，我国正意气风发地向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。以“林草兴则生态兴”为标志的林草事业面临更加重大的战略机遇，推动林草工作融入党和国家工作大局，主动将林草规划体系对接到国家规划体系是促进林草事业全面发展、践行习近平生态文明思想的应有之义。

在多年实践和探索的基础上，“十三五”期间，林草部门形成了以林草发展规划为龙头、林草专项规划为配套、地方规划为补充的林草规划体系。2021年9月，《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》进一步指出，建立以《全國重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035）》（以下简称“双重”规划）为基础，以林草保护发展规划纲要为统领，以林草专项规划为支撑，由国家与地方规划共同组成的林业草原国家公园融合发展规划体系；建立规划衔接协调机制，确保林草各级各类规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程等方面协调一致（图2）。

2.2 林草规划体系中各类规划的基本内涵

2.2.1 “双重”规划

“双重”规划作为中共十九大以来我国在生态保护和修复领域的首个国家级综合性规划，由国家发展改革委、自然资源部会同科技部、财政部、国家林业和草原局等8个有关部门共同编制，实施期限为2021—2035年，属中长期规划［8］。“双重”规划明确了全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用的总目标，为新时代国家层面推进生态保护和修复工作提供了基本纲领，为推进全国重要生态系统保护和修复重大工程建设提供了总体设计。其规划内容涵盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋5个重要生态系统，以国家生态安全战略格局为基础，突出对国家重大战略的生态支撑，统筹考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性，提出了以青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，并根据各区域的自然生态状况、主要生态问题，统筹山水林田湖草各生态要素，部署了青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程等9大工程。其中国家林业和草原局牵头完成4项重大工程专项规划编制工作、参与配合完成5项重大工程专项规划编制工作。“双重”规划为林草部门履行新时代生态保护修复职责使命提出了工作要求，为进一步加强和改进林草生态保护修复工作指明了方向。

2.2.2 林草保护发展规划

林草保护发展规划是全国林草领域指导性规划，是一个时期林草发展的总体布局，具有战略性、宏观性和政策性。其明确规划期内林草发展的指导思想、总体思路及遵循原则，确定林草保护发展的目标要求和重点任务，是编制林草专项规划和下级林草发展规划、设定具体林草项目的依据，如《林业发展“十二五”规划》《林业发展“十三五”规划》《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》等。通常规划期限为5年，个别情况也会编制10年甚至更长时间的林草发展规划，提出林草行业发展的远景目标。如《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》以15年为规划期，指明了“十四五”我国林草保护发展的总体思路、12个主要目标和12项重点任务，提出了2035年全国森林、草原、湿地、荒漠生态系统质量和稳定性等远景目标［9-10］。

2.2.3 林草专项规划

林草专项规划是以林草保护发展规划中的某个特定内容为重点，以林草行业某个特定发展方向或某个特定工程为对象编制的规划。林草专项规划属于战术性规划，是林草保护发展规划的具体承接，是落实林草保护发展规划的重要途径，对实现一个时期林草业发展目标和任务起支撑、协同和传导作用，是林草规划体系的重要组成部分。“十四五”期间，国家林业和草原局将编制自然保护地体系、国土绿化、防沙治沙、“三北”防护林工程、天然林保护修复等13项林草专项规划。

2.2.4 地方林草规划

地方林草规划是指以地方所辖行政区域为规划对象编制的各类、各级林草规划，包括省级林草发展规划、省级林草专项规划，市县林草业发展规划、市县林草专项规划等，如《青海省林业和草原保护发展“十四五”规划》《呼和浩特市“十四五”林业和草原发展规划》等。

2.2.5 林草具体项目规划

林草具体项目规划指根据当地国民经济和社会发展规划、林草发展规划或林草专项规划等，结合当地实际情况提出的具体建设项目规划，包括总体规划和详细规划，如《三江源国家公园总体规划（2023—2030年）》《江津区“两岸青山·千里林带”总体规划（2021—2030年）》等。

3 各级林草规划间的关系

林草规划体系具有系统性、综合性、整体性等特征，其中各级林草规划考虑范围、所处环境、站位高度等均不同，既要抓住关键、把握重点，又要上下贯通、左右衔接、统筹推进。为进一步明确各级林草规划功能定位，加强规划的衔接协调和实施刚性，理清其间的重要关系具有重要意义。

3.1 国家林草规划与其他规划的重要关系

1） 全国林草保护发展规划与国民经济和社会发展规划的关系。国民经济和社会发展规划起统领作用，为各类规划落实国家发展战略提供遵循，因此全国林草保护发展规划必须遵循国民经济和社会发展规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）提出，强化国土空间规划和用途管控，以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地等为重点，实施重要生态系统保护和修复重大工程，加快推进 “三区四带”等生态屏障建设。加强长江、黄河等大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，加强重要生态廊道建设和保护，构建自然保护地体系。全面加强天然林和湿地保护，湿地保护率提高到55%。科学推进水土流失和荒漠化、石漠化综合治理。《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》提出的林草保护发展格局完全遵循了上述内容，与“十四五”规划纲要一致，分别设置了2035年远景目标和“十四五”主要目标，提出到2025年森林覆盖率提高到24.1%；同时，对“十四五”主要目标进行细化，增加了森林蓄积量、草原综合植被覆盖度、自然保护地面积占比、沙化土地治理面积、林草产业总产值、森林生态系统服务价值等指标。

2） 全国林草保护发展规划与“双重”规划的关系。“双重”规划对全国林草保护发展规划具有指引作用。“双重”规划的主要布局为“三区四带”和9大工程47项具体任务，布局的内容超出了林草领域管辖范围，如海岸带、退田还湖、矿区修复等，涉及多部门，需协同推进。《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》遵循了“双重”规划中有关林草领域的空间布局和建设内容，也涵盖林草领域建设的方方面面，如科学开展大规模国土绿化行动、做优做强林草产业、共建森林草原防灭火一体化体系、加强有害生物防治、深化林草改革开放、完善林草支撐体系等。同时，《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》对标“双重”规划中的47项具体任务，选择了28项布局了66个示范项目，设置专章阐述，并将示范项目的实施地点落实到市（州）。

3） 全国林草专项规划与全国林草保护发展规划的关系。全国林草保护发展规划对全国林草专项规划具有指导作用，如《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》中已经明确列出了13项林草专项规划清单。林草专项规划对项目布局、要求、目标、重点建设、专项行动等进行细化落实，使建设内容更具体，操作性更强，是规划落实落地的重要抓手。

3.2 地方林草规划与其他规划的重要关系

1） 地方林草规划与全国林草规划的关系。地方林草保护发展规划是全国林草保护发展规划的落实，必须贯彻全国林草保护发展规划目标和战略，在形势研判、主要任务、重大项目、重要改革等内容上与国家保持一致；同时，提出下位规划控制与引导，科学合理确定应包括哪些指标及指标数值、发展重点、布局分配等问题。如《青海省“十四五”林业和草原保护发展规划》聚焦《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》中大规模开展国土绿化、构建国家公园为主体的自然保护地体系、加强草原保护修复等重点任务，规划了10项重点工作和4方面保障措施，并从保护发展目标设定、总体布局和重大工程项目设计入手，规划了11项目标指标、5大生态板块发展格局和9项重点工程。地方林草专项规划的目标指标、安排内容、标准规范等应与全国林草专项规划做好衔接，既要体现全国林草专项规划的指导约束作用，又要分析细化。如《陕西省林草产业发展“十四五”规划》立足《林草产业发展规划（2021—2025年）》10项主要目标和12方面重点领域，提出10项发展指标、“四区、五带、八基地”的发展布局、11项重点任务，并将所有任务细化到县（区块）。

2） 地方林草规划与地方其他规划的关系。地方国民经济和社会发展规划是区域内社会、经济、生态系统治理的战略性、协调性、制度性政策工具，承载着解决区域层面生态和经济发展矛盾，及资源潜力挖掘不充分、生态环境发展不可持续等重要问题的责任［11］。地方林草保护发展规划要找到与地方国民经济和社会发展规划中的衔接点、发力点，结合地方出台的林草重大战略政策，推进生态文明建设。如《甘肃省“十四五”林业草原保护发展规划》围绕《甘肃省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中关于坚持生态立省，筑牢国家西部生态安全屏障的要求，提出构建加快建设甘南高原生态屏障、祁连山内陆河生态屏障、陇东陇中黄土高原生态屏障、南部秦巴山地生态屏障、中部沿黄河生态走廊和“多点”自然保护地体系的发展格局。此外，地方林草专项规划应与地方交通、水利、规划、农业等职能部门专项规划的空间需求相互协调、不相违背，要结合区域特点与林草空间发展布局形成协调一致的全盘规划，系统考虑、实事求是、因地制宜；也要将自然、地理、人文因素及群众利益等因素相结合，在科学评估基础上，依据不同类型及不同特点形成有用、好用、管用的规划。

4 启示

各级各类林草规划都是针对不同历史时期林草部门面对政治经济社会发展的新形势、新任务、新情况、新问题而系统布局的，既包含处置须解决或改善问题的办法，又有促进林草事业持续向前的举措，其对推进林草事业高质量发展影响深远、意义重大。鉴于此，立足实际提出以下建议：

1） 科学编制各级各类林草规划。在编制各级各类林草规划时，林草部门必须按照林草规划体系的要求，科学谋划林草规划的目标任务、重大工程、重点项目，同时立足各地区自然生态系统本底和社会经济发展实际，结合各级林草规划的重要关系，进一步完善林草各级各类规划编制的理论与技术方法，不断拓展对建立健全高质量发展规划体系的认识，更好地促进规划落地实施。

2） 完善林草规划实施评估体系和考核机制。国家林业和草原局和地方林草部门已相继编制和公布了“十四五”时期各类林草规划。当前，对各类规划管理和实施作出系统部署和安排、开展规划实施评估等工作的重要性逐渐凸显。下一步，各级林草部门应以建立健全完善的林草规划实施评估体系和考核机制为重点，动态監测规划实施状态，为规划的有序落地和规划调整及后期推进等提供重要的客观依据和决策信息，以不断提高规划实施的质量和效益，确保各项任务顺利完成。

参考文献

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［8］3部委召开新闻发布会解读《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划（2021-2035年）》［EB/OL］.（2020-06-11）［2022-09-15］.https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202006/t20200611_1231179_ext.html.

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