高校教师校内申诉制度反思与完善

龙建明

（凯里学院 马克思主义学院，贵州 凯里 556011）

一、高校教师校内申诉制度完善的背景阐释与问题引入

高校教师校内申诉，是指高校教师认为学校的行为或决定侵害其权益，要求学校予以处理的一种权益救济方式。顾名思义，校内申诉是在校内对高校教师的权益救济诉求予以处理，不仅方便裁决者调查了解争议事实，也便于高校教师及知情人员参与，节约了权益救济成本，提高了权益救济效益。此外，校内申诉与由教育行政部门对高校教师权益救济诉求予以处理的“非诉讼意义上的行政申诉”相比，①孙德元等认为，诉讼意义上的申诉是一种司法救济，包括刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼中的申诉，其作为一种解决纠纷的方式，必须遵循严格程序。教师申诉不是通过诉讼程序进行，而是由行政机关依据法定职权和程序对争议进行行政处理，该行政处理决定具有行政法上的效力。参见孙德元、刘珍《论我国高校教师申诉制度的完善》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第2期，第265页。程序具有灵活性，尤其是本校教师可充当裁决者，由此形成的共情化情境，对保障教师权益极其有利。[1]在高校实行教师聘任制的背景下，②2015年修正的《中华人民共和国高等教育法》第48条：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”高校教师在职称评聘、合同签订、工作调动、教学管理中的权益受侵害情形增多。校内申诉作为一种权益救济方式，在保护高校教师权益方面发挥重要作用。

随着我国教育法制体系不断健全，依法治校意识逐增，在高校建立校内申诉制度，充分体现了“高校自治”，是教育者自我治理的一种良好辅助手段，[2]然而，关于要求建立校内申诉制度的规范性文件，③涉及校内申诉制度构建的规范性文件较多，例如，1995年，原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》；2003年，教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》。2012年，国家教育部发布的《全面推进依法治校实施纲要》；2020年，国家教育部印发的《进一步加强高等学校法治工作的意见》。大多仅对该制度构建作原则性规定，鲜有对具体制度设计予以精细阐释。这种只表明国家机关基本态度或愿景的规范性文件，缺乏可操作性，很难为高校教师校内申诉制度构建提供具体细则与统一标准。从各高校设置的校内申诉制度来看，程序比较粗糙，这在一定程度制约和影响了权益救济功能发挥，因此，有必要对校内申诉制度予以反思和完善。

二、高校教师校内申诉制度的现状与问题

（一）适用范围宽泛，教师提起申诉易受到推诿乃至拒绝

高校教师校内申诉适用范围，指高校教师可以对其与高校发生的哪些争议提起校内申诉。适用范围划定了高校教师的权益救济边界，不在边界内的争议，对于高校教师提出的诉求，负责解决争议的主体可能会以法不授权为由或者其他各种借口予以推诿乃至拒绝，致使高校教师被侵害权益无法获得恢复或弥补。

从我国一些高校构建的校内申诉制度来看，大多对校内申诉要解决高校教师与高校的那些争议，没有具体列明，只是笼统规定，建立校内申诉制度解决高校教师与高校的争议，即对校内申诉的适用范围采取模糊的概括性规定。

须承认，高校侵犯教师合法权益的形式多样及教师对高校作出处理不服的情况复杂，对高校教师校内申诉适用范围采取概括性规定有其合理性。但应注意的是，校内申诉的适用范围宽泛，易导致高校教师权益救济诉求受阻，例如，高校思政课教师对被退出不服，①对不合格及不能胜任高校思政课教学的高校思政教师要予以退出。党和国家文件对此有规定，例如，2015年，国家教育部出台的《普通高校思想政治理论课建设体系创新计划》规定不得担任高校思政教师的两种情形：一是在事关政治原则、政治立场和政治方向上不能与党中央保持一致；二是理论素质、教学水平达不到相应课程要求。2019年，中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《关于深化新时代高校思想政治理论课改革创新的若干意见》指出，要实行不合格思政课教师退出机制。其是否可以提出校内申诉，现行高校教师校内申诉制度没有规定。由于高校思政教师退出涉及政治原则、政治立场或政治方向上不能与党中央保持一致，或者理论素质、教学水平不能达到某一课程需要，前者涉及敏感政治问题，后者是不易作出判断的复杂问题。对于这些极具挑战性的争议，如果高校被退出思政教师提起校内申诉，承载处理义务机构为避免给自己带来不必要麻烦，有可能会以制度没有规定为由，对被退出思政教师的权益救济诉求予以推诿甚至拒绝，导致高校被退出思政课教师校内申诉之路被切断。

（二）负责处理机构的人员构成模糊，易造成裁决者中立地位偏颇

在由高校、教师与裁决机构三方组成的高校教师校内申诉基本架构中，裁决机构不得事先有支持或反对任何一方的预断及偏见，其应当与利益冲突双方等距离，不偏不倚居中裁决，这是高校教师校内申诉程序正义的底限。否则，裁决机构中立性地位偏颇，特别是与处于弱势地位教师的距离过远，其有可能基于各种因素考量而作出对教师不利裁决，致使高校教师在校内申诉中受到再伤害。

关于校内申诉裁决机构，原国家教委办公厅印发的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》仅规定：“建立校内申诉制度，可以依托校内有关部门，如学生管理部门、教师管理部门”，但没有明确处理校内申诉的主体。从部分高校建立的校内申诉制度来看，仅裁决机构的名称就很混乱，有的称“校内申诉处理委员会”、有的称“教师申诉委员会”，也有的称“申诉受理工作小组”。

在处理校内申诉机构的人员构成上，2012年教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知规定，教师申诉委员会要有广泛的代表性和权威性，成员应经教职工代表大会认可。从设立校内申诉制度的高校来看，一般都将教职工代表、法律顾问、校领导以及相关部门负责人作为成员。高校领导及相关部门负责人作为裁决机构成员，能保障权威高效地处理问题。[1]但对各类人员在裁决机构中的占比缺失具体规定，这有可能导致，高校领导及相关部门负责人在裁决机构中的成员过多，教职工代表人员太少。在对高校教师与学校争议予以投票表决时，裁决者基于维护学校利益考量，有可能作出对高校教师不利的裁决。

（三）没有规定各环节的具体处理时限，易致权益救济正义迟来

原国家教委办公厅在《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中规定，校内申诉工作程序包括这样几个重要环节：对申请的审查；受理；在直接听取争议双方意见和理由以及进行必要调查工作的基础上，依多数意见形成处理意见书，但意见书要经学校管理机构批准后，才能对申诉作出正式处理决定。

规范性文件对校内申诉程序作了具体规定，为高校教师权益救济诉求与负责处理校内申诉机构的权力运行预设轨道，这不仅对高校教师权益保障而且对防范权利及权力滥用都有极其重要价值。遗憾的是，规范性文件虽明确了校内申诉程序的基本环节，但没有就校内申诉程序各环节的具体处理时限予以明确。

或许是受到规范性文件的影响，很多高校在构建校内申诉制度时，没有对校内申诉各环节的具体处理时限予以明确。校内申诉各个环节处理时限的缺失，极有可能导致承载权益救济义务的工作人员在思想上不能引起足够重视，在处理校内申诉时懒懒散散，致使高校教师校内申诉被拖延，权益救济正义迟来。

（四）没有设立相关辅助措施，裁决公正缺失有效制度保障

要确保高校教师校内申诉裁决公正，离不开相关辅助措施保障，例如，对于同争议有利害关系的人，要赋予教师有权申请其回避，这是保障校内申诉得到公正裁决的有效举措。否则，教师没有申请回避权，承载权益救济义务主体可“自己做自己案件法官”，那么其有可能基于自身利益考量而作出对他人不利裁决。又如，保障教师在校内申诉中有发表意见权“听审权”，让“法官”兼听则明，这对校内申诉的公正裁决同样有重要价值。倘若没有听审制权保障，“法官”只听到一面之词，裁决难免以偏概全。此外，对校内申诉的举证责任予以合理分配，有利于促使承担举证责任一方及时收集证据，避免证据灭失或毁损，当出现举证不能时，也有利于“法官”根据举证责任分配作出裁决，如若对举证责任未予分配，当发生举证不能的情形时，裁决者将被置于左右为难的尴尬境地。

但在涉及校内申诉制度构建的规范性文件中，没有确保裁决公正的辅助措施。从部分高校建立的校内申诉制度看，也没有规定教师享有申请回避权及发表意见的听审权，对于教师在校内申诉中提出主张应由谁承担举证责任及举证不能的后果只字未提。相关辅助措施缺失，高校教师校内申诉难以获得公正裁决。

（五）没有明确裁决效力及后续救济途径，救济制度作用大打折扣

校内申诉作为高校教师的一种权益救济方式，只要裁决是依法定程序作出，就应当有执行效力。我国台湾学者指出，执行效力是教师申诉制度成败之关键，如若执行力不强，则申诉制度将形同虚设。[3]然而，对于负责处理校内申诉机构作出的裁决是否有执行效力及如何执行，教育部规范性文件没有规定。从一些高校设立的校内申诉制度看，对申诉裁决是否有执行效力，没有涉及。高校教师校内申诉裁决的执行效力不明，当负责处理校内申诉机构作出对教师有利的决定时，如果高校对此不予理睬，处于弱势地位的教师将被置于一种尴尬境地。

当然，校内申诉只是教师维护自身合法权益的一种重要救济方式，它不是也不应当是唯一和终极方式。[4]如果高校教师对校内申诉的裁决不服，应当允许其可以在法定时限内通过其他渠道寻求更高级别的救济。然而，要求建立校内申诉制度的教育部规范性文件，没有就教师是否享有寻求更高级别救济权予以规定。从一些高校设立的校内申诉制度来看，对于不服裁决，没有明确高校教师的救济路径。对校内申诉裁决不服的后续救济方式缺失，当高校教师就裁决不服要求有关机关予以处理时，有关机关可能以法不授权为借口进行推诿甚至拒绝，高校教师寻求更高级别之路被切断，被侵害权益无法得到及时有效地恢复或弥补。

（六）制裁措施缺失，救济程序难以得到切实遵循

高校教师校内申诉程序，是制度预设的教师、高校、裁决机构以及其他参与人在校内申诉中须遵循的步骤。校内申诉程序为有关主体参与救济活动提供了明确路径，对于防范权利与权力滥用进而对教师权益保障有重要作用。为确保高校教师校内申诉在预设轨道有条不紊地进行，有必要对不遵守程序予以制裁，例如，教师没有在规定期限内提起校内申诉的，丧失胜诉权；超过法定期限的裁决无效；未在规定时限内对校内申诉予以处理的，应作出对教师有利的推定等。

程序制裁具有促使人们遵守救济程序的重要功能。根据理性的功利主义哲学，人有趋乐避苦的理性禀赋，对于是否实施某一行为，人们通常是在对苦与乐进行利弊权衡后抉择，只有苦与乐这两个至上的主人才能指出人们应该做什么及决定人们将怎样做。[5]2-8对违背程序的人实施有力制裁，使其从自己行为中承受之苦大于所得之乐，这是确保高校教师校内申诉程序得以遵守的有效方式。

然而，在教育部关于校内申诉制度构建的规范性文件中，没有程序制裁。从很多高校设立的校内申诉制度看，对不遵守校内申诉程序的后果也未涉及。缺失强力制裁措施保证，高校教师校内申诉程序如同道德规范，其能否得到遵守和执行以及在多大程度上得到遵守和执行，完全取决于有关主体的道德修养。但经验表明，仅依靠道德规范不足以确保人们遵循往往需付出成本的校内申诉程序。

三、高校教师校内申诉制度完善的路径选择

（一）对适用范围采取列举与兜底条款相结合，避免救济诉求被推诿

要克服现行高校教师校内申诉制度对救济适用范围规定过于宽泛存在的弊端，应当对校内申诉适用范围采取具体列举与兜底条款相结合的模式，即在具体列举可提起校内申诉的情形后，附加有弹性的兜底条款，避免挂万漏一。

对可以提起校内申诉的情形予以列举，意味着，只要高校教师与高校的争议属于法定情形，负责处理校内申诉机构须受理，不得拒绝，否则，要承担不履行职责的后果。可见，对高校教师校内申诉适用范围予以列举，有助于避免适用范围模糊可能导致教师救济诉求被推诿乃至被拒绝的现象。但为防止列举遗漏，有必要在列举可提起申诉的情形之后，附设兜底条款，使适用范围设定更科学。

至于可提起校内申诉的具体情形，高校教师认为高校在签订聘任合同、职称评审与聘任、工作调动、教学管理、科研奖励、年度考核、工资福利、进修培训及退职退休方面作出的决定侵犯其合法权益的，都应属于可提起校内申诉的范围。对于高校教师依据兜底条款提起的校内申诉，负责解决校内申诉机构应对此进行审查并作出是否受理决定，对决定不予受理的，要及时告知并说明理由。

（二）合理确定教师申诉委员会人员构成占比，确保裁决机构中立

裁决机构无偏私，是高校教师校内申诉制度程序正义的必然要求，但须强调的是，裁决机构的不偏不倚，是相对而非绝对。在高校教师校内申诉中，高校既是被申诉对象，又是申诉组织者和监督者，扮演角色太多，职能冲突明显。作为被申诉对象，高校与高校教师的法律地位平等，权利与义务对等。但高校与高校教师是一种管理与被管理的关系，即便是负责处理校内申诉机构的裁决者，他们大多也是高校的管理对象。高校在校内申诉中的地位和作用决定，要在校内申诉制度中构建一个无偏私的裁决机构不易，但程序正义应始终是该制度完善所追求的目标。为避免高校对校内申诉的过度干预，让裁决者能根据争议事实的是非曲直进行独立判断，设置由多方人员组成的高校教师申诉委员会是最佳选择。

为确保高校教师申诉委员会尽可能保持中立，有必要对其人员组成予以适当规制，例如，申诉委员会须由教师代表、工会代表与行政部门代表组成，且教师代表人数不得少于委员会成员的二分之一，行政部门代表不得多于委员会组成人员的三分之一。教师代表可以从校内外教育教学机构中遴选，必要时可邀请法律界专业人士参与，以保证高校教师申诉委员会具有专业性、专门性与公正性。

（三）明确申诉各环节的具体时限，避免救济正义迟来

一是明确提出时限。高校教师对高校作出于己不利的行为不服，须在收到通知之次日起7日内向教师申诉委员会提出申诉，因特殊情况导致不能在规定期限内提出的，应当书面说明理由，由教师申诉委员会审查后决定是否可以延期。

二是规定核查时限。高校教师申诉委员会收到申诉的材料后，应当在7日内进行核查并作出是否进入正式“审理”的决定，核查内容包括申诉人是否适格、是否在规定时限内提出、是否有管辖权、有没有明确被申诉人、是否对与与申诉有关的事实进行了全面陈述等。核查后作出受理或者不受理的决定，对于不受理的决定，高校教师申诉委员会要及时告知提起校内申诉的教师并说明理由。

三是设定审理时限。高校教师申诉委员会决定受理教师提起校内申诉后，应在正式审理前3日内，将时间和地点通知参与人，并告知其做好审理所需各种准备。审理校内申诉应在一个月内完成，遇有特殊情况，最长不超过二个月。

四是明确裁决告知时限。高校教师申诉委员会对校内申诉进行处理后，应在3日内以书面形式告知当事人，如果当事人对决定不服，告知其可自收到决定书之次日起7日内向主管教育行政部门提出行政申诉或向有关机构提出仲裁请求。

（四）设定有效的辅助措施，确保申诉裁决实体公正

一是保障听审权。听审权包括陈述事实、进行辩论、询问证人、发表意见以及最后陈述等权利。保障高校教师在校内申诉中的听审权，是对其主体地位的尊重，有利于裁决者全面了解事实，避免只听一面之词的裁决可能以偏概全。

二是说明裁决理由。采用法治原则的国家，要求他人负担不利的决定应说明理由，此乃当然之理。[6]550校内申诉裁决理由说明，体现高校教师的救济程序正当，在一定程度有助于高校教师对不利于己裁决的接受，增强裁决的权威性。

三是确立申请回避权。在校内申诉中，保障高校教师申请回避权，有利于防止裁决者先入为主或徇情徇私枉法裁决，确保救济程序正义。此外，还可消除教师的思想顾虑，增强其对裁决的信任，减少不必要反复申诉，节约救济成本。

四是合理分配举证责任。“谁主张，谁举证”是举证责任分配基本原则，但在高校教师校内申诉中，控辩双方力量失衡，教师处于弱势地位，基于实质公正考量，应实行举证责任倒置，即教师在申诉中提出主张，由高校承担举证责任。

（五）明确裁决效力及后续救济途径，实现裁决权威及权益保障平衡

校内申诉既不是唯一也不是终极救济，如教师对校内申诉的裁决不服，应允许其通过其他渠道寻求更高级别的救济。但若教师自收到裁决书后一定时限内，没有对裁决表示不服的，应确立该裁决有执行效力，不得寻求其他救济途径。确立教师校内申诉裁决的执行效力，是为了避免资源的无谓浪费，维护裁决权威。要保障教师校内申诉裁决的执行力，首先，要明确裁决的生效期限；其次，赋予教师有权申请执行裁决；再次，设定不执行裁决的责任。

当然，教师对校内申诉裁决不服，只要没有超过制度设定期限，可向教师申诉委员会申请复核或向教育行政部门提出行政申诉。如果选择向教师申诉委员会申请复核，复核应当在规定时限内完成，对复核决定仍不服的，还可向教育行政部门提出行政申诉。教师对校内申诉裁决不服，也可以不经申请复核，直接向教育行政部门提出行政申诉，由教育行政部门依法定程序予以处理。

（六）设立程序制裁方式，确保校内申诉程序得以遵循

一是对教师的程序制裁。对高校作出涉及自身权益限制或剥夺的行为或决定不服，除非有特殊情况，教师应当在规定期限内提出校内申诉，超过期限提出的，不予受理。教师收到审理校内申诉的通知后，无正当理由不到场参加的，视为撤回申诉，不得就同一事由再次提起校内申诉。教师收到裁决书后，没有对此表示不服的，校内申诉裁决生效，有执行效力，不得寻求更高级别救济。

二是对高校的程序制裁。对教师提起的校内申诉予以审理时，高校不在规定时间和地点派代表到场参与，视为放弃辩论权，不影响申诉的处理。高校违反程序收集证据的，所获证据要予以排除，不能作为对教师不利裁决的依据。高校不履行或故意拖延履行对教师有利的裁决，由有关部门依法对高校相关人员进行追责。由于高校违背程序给教师造成经济损失的，应依法给予相应的经济补偿。

三是对裁决者的程序制裁。高校教师申诉委员会不在规定时限内对校内申诉予以及时处理的，应当由主管教育行政部门责令其改正，情节严重的，取消直接责任人员担任教师申诉委员会委员的资格。教师申诉委员会不告知教师有权申请回避、限制或者剥夺教师发表意见的“听审权”以及辩论终结后不给予教师最后陈述的权利，除宣告裁决行为无效外，还要追究相关人员的责任。

总之，高校教师校内申诉涉及公益与私益及实体公正与程序正义的激烈碰撞，要完善高校教师校内申诉制度，绝非单纯对不合理规定进行修改或补充，理念革新同样不可或缺。如果认识不到位、思想不统一，甚至相互抵触，即便高校教师校内申诉制度完善，在实践中也很难贯彻实施。因研究范围受限，本文仅从刚性制度层面对高校教师校内申诉的不合理规定提出完善建议，对于如何让人们在思想上真正认识该制度完善的重要性则关注不够。受“重权力”“轻权利”及为保护公益可以牺牲私益的传统思想影响，笔者对高校教师校内申诉制度现状反思与完善路径之探讨，值得商榷之处颇多，完善高校教师校内申诉制度任重而道远。