国际调解院：和平解决国际争端的中国方案

叶强

在中央政府支持下，国际调解院筹备办公室于2023年2月16日在中国香港特别行政区成立。2022年以来，中国与印度尼西亚、巴基斯坦、老挝、柬埔寨、塞尔维亚、白俄罗斯、苏丹、阿尔及利亚等国签署了《关于建立国际调解院的联合声明》（以下简称《联合声明》），决定以条约为基础、由各方共同协商建立国际调解院这一常设多边政府间国际组织，为和平解决各类国际争端提供友好、灵活、经济、便捷的调解服务。根据《联合声明》设立筹备办公室，是建立国际调解院的重要一步。筹备办公室将自2023年上半年起就建立国际调解院的国际公约等事项组织开展政府间谈判。

国际调解在国际法上是一种制度化的争端解决方式，与谈判、调查、调停、仲裁、司法等一同被《联合国宪章》列为和平解决国际争端的主要方法。调解程序包括争端出现后由当事方共同组建调解委员会、调解委员会对争端解决方案提出建议、当事方自愿接受执行。通过调解解决争端在世界主要法律体系实践中得到广泛应用。

长期以来，司法诉讼是西方社会解决纠纷的主流，调解则被称为“东方智慧”。据《周礼》中的《地官·司徒·调人》记载，距今3000多年前的中国古代即有“调人掌司万民之难而谐和之”。“调人”即是当今所称的“调解员”，职责就是“古者不禁报讎，而有调和之令，此官主司察而治之”。

20世纪中叶以来，由于社会的复杂化和纠纷的多样化程度同时提高，西方社会依赖诉讼的弊端首先在美国司法系统中凸显出来。“诉讼爆炸”导致法院不堪重负，单一诉讼也难以实现高效、低成本的纠纷解决。在此情况下，“替代性纠纷解决”的概念和方法开始普及，包括调解在内的非诉讼争议解决方式在国内法体系中的重要性显著提升。

与此同时，国际社会也更加注重调解在解决国际争端中的作用。在国际民商事争议解决领域，联合国国际贸易法委员会在2014年召开的第47届会议上决定拟定一部旨在鼓励通过调解方式解决商事争议的公约。委员会历时四年形成公约草案和《贸易法委员会国际商事调解示范法》修正草案，并于2018年6月在第51届会议上批准通过了《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》最终案文。同年12月，公约经联合国大会审议通过。在决议中，联大表示，“调解在友好解决国际商事争议上具有独特价值，公约将补充现行国际调解法律框架，有助于发展和谐的国际经济关系”。

在辖制国家间关系的国际公法领域，调解更是早已同谈判、调查、调停、仲裁、司法等一道构成和平解决国际争端的主要方法。在实践中，国际调解被明确载入《联合国宪章》《维也纳条约法公约》《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《气候变化框架公约》等重要国际公约以及《波哥大公约》《欧洲人权公约》等众多区域性多边条约，也为联合国、欧安组织等国际机构推动通过政治外交手段解决全球和地区热点问题发挥了重要作用。一些国家间陆地和海洋划界争议也是通过这种方式加以和平解决的。与司法诉讼和仲裁相比，调解更能体现当事方自主性，照顾当事方多元化的利益需求，当事方对和解协议内容具有更强的预期性和决定权，也会更有利于自觉化解争议。

然而，与调解在国内法系统中的广泛应用及其在国际法文件中的重要地位相比，长期以来国际社会对这一全球法治公共产品的投入和供给明显不足。

国际社会自19世纪末开始寻求建立常设性国际争端解决机构。在此过程中，全球性和区域性司法和仲裁机构不断涌现，20世纪90年代以来尤其如此，比如，依据1899年《海牙和平解决国际争端公约》设立的常设仲裁法院（Permanent Court of Arbitration， PCA）、依据1920年《国际联盟盟约》建立的常设国际法院（Permanent Court of International Justice， PCIJ）、依据《联合国宪章》于1946年开始运作的国际法院（International Court of Justice， ICJ）、依据《联合国海洋法公约》于1996年建立的国际海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea， ITLOS）、依据1994年《关于争端解决规则与程序的谅解》成立的世贸组织争端解决机构（Dispute Settlement Body， DSB）、依据《国际刑事法院罗马规约》于2002年成立的国际刑事法院（International Criminal Court， ICC），等等。

另一方面，在国际争端解决体系中，没有专司调解的常设机构，未能有效发挥调解在和平解决国际争端中的应有作用。早在20世纪20年代至二战期间，世界范围内便掀起过一次通过调解解决国际争端的高潮，缔结了近200个有关调解的国际条约。二战后国际法院和区域性、专门化司法机构的发展在一定程度上使国际社会忽略了调解的重要性。自20世纪20年代至今，通过调解解决的国家间争端不足20个，国际调解的适用也只能依据散见于各项国际条约中的临时调解机制。

现有的常设性国际争端解决机构有效提高了国际法的作用，促进了国际社会的法治化。与此同时，伴随争端解决而出现的一些国家“重司法轻调解、重强制轻自愿”取向的负面效果也开始呈现。实践表明，司法和仲裁并非解决各类国际争端的理想方式，法律方法先天存在的“你输我赢”的弊端导致当事方拒绝接受裁判的案件屡见不鲜。更重要的是，国际秩序的变革使得国际法的社会基础不断发生变迁，身处其中的国际争端解决机构往往首当其冲。

据美国学者统计，从1946至1965年，国际法院所有争议案件得到执行的比例为83%，其中强制管辖案件得到执行的比例为80%。而在1966至1985年，国际法院争议案件得到執行的比例迅速下降到20%。这20年正值美苏冷战，非殖民化运动也达到高峰。这一时期国际法院受理的不少案件都涉及个别大国为谋求地缘政治利益而制造、挑唆亚非拉新独立国家间围绕主权和民族权的矛盾，甚至是直接通过武力干涉破坏主权国家的政治独立和领土完整。典型案件如1966年国际法院做出的两件“西南非洲案”判决，被认为是“在客观上维护了南非（殖民当局）在西南非洲的种族隔离制度”，对联合国推动非殖民化进程构成巨大冲击。又如，1984年国际法院关于“（美国）在尼加拉瓜境内针对尼加拉瓜的军事和准军事行动案”判决做出后，尼加拉瓜政府连续五年请求联合国安理会强制执行该判决，均遭美国否决。这些难以执行的案件，往往都涉及国家领土主权、安全以及其他重大利益关切，即使做出判决也无法让当事方定纷止争。

当今世界正经历百年未有之大变局，世界多极化、经济全球化处于深刻变化之中，既是大发展的时代，也是大变革的时代。21世纪的多边主义要守正创新、面向未来，既要坚持多边主义的核心价值和基本原则，也要立足国际格局变化，着眼应对全球性挑战需要，在广泛协商、凝聚共识基础上改革和完善全球治理体系。就国际争端解决机构而言，则理应在争端解决程序中同时实现良好法律效果和社会效果。早有学者指出，为有效应对当前国际争端解决机构所面临的挑战，需要对争端解决机制从功能、组织与程序三方面进行重构。功能重构意味着争端解决机制不必追求所有案件均由其做出具有拘束力裁判的结果，相反，可以通过提供场所，便利争端当事方就各自关切和诉求进行交流，从而促成争端得到解决。组织重构意味着争端解决机制有必要实现组织机构的常设性与裁判人员的职业化。程序重构意味着设立或促进多元化的争端解决程序，以适应不同类型的争端对于争端解决程序的差异化需求，扭转追求强制管辖权以及强调裁判结果拘束力的单一“司法化”趋势。

建立常设国际调解机构正是有效回应当前挑战的最佳方案。为顺应国际调解发展态势和需求，中国与理念相近国家决定共同发起建立国际调解院。国际调解院将成为世界上首个专门以调解方式解决国际争端的政府间国际组织，是对现有常设争端解决机构的有益补充。

国际调解院筹备办公室设在香港主要考虑到其优越的地理位置、便利的营商环境，特别是香港成熟的法律体系，在提供法律服务包括调解方面拥有独特优势。

香港在我国涉外法治建设中具有不可替代的作用。涉外法治工作事关国家主权、安全和发展利益，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支点，是改革和建设全球治理体系的重要支点。香港在回归前有自己独立的法律制度，属于普通法系。香港回归后，按照“一国两制”方针，原有法律基本不变，中国因此成为一个复合法域国家。据英国研究机构的一项调查发现，香港国际仲裁中心是“欧洲以外最受欢迎的首选仲裁机构”、全球第三大仲裁机构。香港作为亚太地区国际法律和争议解决服务中心的地位已经得到国际社会普遍认可。

近年来，香港“国际法律枢纽”建设初具规模，海牙国际私法会议亚太区域办事处、亚非法协香港区域仲裁中心、联合国国际贸易法委员会合作项目办公室等20多家機构进驻“国际法律枢纽”。可以说，香港正在从地区性争议解决服务中心向全球法律服务中心迈进。

国际调解院的建立将打造更加开放包容、公平普惠的和平解决国际争端新平台，为维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则贡献中国智慧、中国方案。