义务教育均衡发展的现实困境与改进策略

□李彩虹 许双成

（1.贵州师范大学 贵州 贵阳 550025；2.遵义师范学院 贵州 遵义 563006）

义务教育作为全体适龄儿童及青少年必需的教育，是我国国民教育的主体，是教育发展的基础阶段，也是培养优秀人才的基础工程，起着引领和奠基的重要作用。实际上，推动义务教育均衡发展，是中国教育事业发展的目标，是中国教育公平的核心内容，是全国教育协调发展的关键问题。党的十九大明确提出，要提供平等而有质量的教育，教育须更加重视人的全面发展，争取使每名儿童都有人生出彩的机会。党的二十大报告强调，要实施科教兴国战略，办人民满意的教育，促进教育的公平。本文在分析义务教育均衡发展现状的基础上，探讨实际问题，并据此提出改进策略。

一、情况调查：义务教育均衡发展的现状

义务教育均衡发展的本质是在逐步推进各校办学条件改善的情况下，办让群众满意的教育，为每一个孩子的发展留有他自己的空间，将有限的教育资源合理分配到不同的地区和不同的学校，从根本上缩短差距，以促进教师队伍和学生群体的共同发展。从全国范围来看，义务教育基本均衡已经实现，并朝着优质均衡发展；从区域范围来看，东部地区的教育均衡和中西部地区的教育均衡之间存在一定的差距。

1.基本均衡已经实现，向优质均衡迈进

改革开放后，我国将教育摆在优先发展的战略地位，义务教育取得了长足进步。2001年，普及九年义务教育的目标已基本达到。2011年，西部地区的四个省区通过“两基”的验收，意味着全面完成“普九”和“两基”的攻坚任务，标志着适龄儿童获得了均等的受教育机会，解决了“有学上”的问题，在全国初步实现了义务教育机会均衡，也标志着我国义务教育进入基本均衡发展阶段。随后，国家颁布了一系列保护和促进义务教育的政策和方针，强调义务教育的核心要点是推动义务教育的优质均衡发展。2013年，国家启动督导评估认定工作，到2020年年底全国有2809个县通过国家督导认定。2021年年底，全国3000个县的义务教育基本均衡发展水平总体上达到国家标准。2012—2021年，我国用10年左右的时间稳步促进了县域教育的基本均衡。如今，我国义务教育的重心由“基本均衡”迈向“优质均衡”，相对于基本均衡，优质均衡具有更高的评估指标，需要实现区域、城乡、学校之间高质量资源的合理分配，并逐步平衡差距。地方教育部门应根据本地区的实际情况做相应调整，从县域入手，把义务教育的差距缩小，朝着实现义务教育共享发展、优质发展的方向迈进。

2.东西部教育均衡指标存在差异

区域教育优质均衡发展，是保障学龄儿童公平享受教育权利的重要内容，也是推动地区经济和社会发展的重要基础。“受区域经济社会发展水平和地理条件影响，我国区域间教育发展水平并不均衡，不同区域教育发展的条件、基础和任务具有很大差异。”[1]研究结果显示，中部地区教育发展相对均衡，其次是西部，东部地区差异最大，但是都比全国的均衡发展指数要高。[2]从义务教育均衡发展的质量来看，在考核指标中质量最优的是东部地区，中部地区居中，西部地区在义务教育发展质量考核中处于最低。受区域经济社会发展及地理条件的影响，我国各地区之间的教育发展存在不均衡的问题，东部地区由于经济条件发达和地理位置优越，拥有高素质的师资力量、高质量的教育资源、高品质的教学设备，在教育均衡方面达到较好的效果；中西部地区与东部相比，经济条件较弱且地理位置较偏，以至于出现教育信息闭塞、教育资源不足、教师队伍学历水平不高、教学设施不全等问题，在教育均衡方面存在较大困难。依照现实情况，东部与中西部都实现了义务教育均衡发展，但区域之间的教育均衡质量存在一定的距离。因此，在区域教育发展不均衡的现实情况下，应加快缩小区域经济发展差距，特别是要提高中西部地区的经济实力，还应缩小区域间的财力水平差距，提高中西部地区基本公共服务的财政能力，提升义务教育均衡发展水平。

二、现实问题：社会与经济发展不平衡制约着义务教育均衡发展

近年来，义务教育发展取得了显著成绩，但义务教均衡育发展存在的问题仍值得关注，学校、城乡、区域之间的差距也不可忽视。随着社会的发展与变革，社会与经济发展不平衡已然成为制约义务教育均衡发展的根本原因。义务教育均衡发展存在的问题也呈现多样性，主要体现在治理主体碎片化、城乡间教育经费投入不均衡、教师队伍结构不合理、留守儿童等教育群体问题突出、社会参与力度不够等方面。

1.治理主体碎片化

随着教育现代化进程的推进，义务教育均衡发展面临“碎片化”治理的问题愈加突出。参与义务教育均衡发展的主体包括国家、社会、地方、学校。受不同因素的影响，这四大参与主体存在缺乏协同合作以及缺位越位等问题，难以形成有效的治理合力，造成了治理力量的分散，削减了教育均衡发展的整体实力，阻碍教育功能的有效实现。例如，国家在整体视角下规定了义务教育均衡发展的方向与目标，主要集中于统一化的建设方面，缺少对地方实际治理工作的有效引导；地方政府大多注重政策的实施以及治理策略的制定，没有实现对政策和计划执行情况的有效监管，忽略了政府部门的指导监督作用；各类学校则依赖于地方政府，困在制度框架范围内，忽视了学校内生的发展；而社会组织几乎参与不到治理实践之中，众多教师、家长、学生都没能发挥应有的作用。由此，参与义务教育均衡发展的主体不能充分发挥协同合作的作用，从而导致治理力量碎片化，直接阻碍义务教育的均衡发展。[3]

2.城乡教育经费投入不均衡

十九届五中全会指出：“促进教育公平，推进义务教育均衡发展和城乡一体化。”在城乡义务教育均衡与一体化发展的政策指导下，城乡差异日渐缩小，但优先发展城市的观念尚未发生根本性改变，城乡之间享受的政策扶持、财政投入、资源配置仍存在着差距。一方面，由于城乡之间教育经费的不均等，乡村教育资源明显不足，乡村人均教育经费偏低。优质的教育资源向城市学校聚集，乡村学校出现了“校空、乡弱、生少”的局面，乡村师生的数量逐渐下降，公用经费亦相应递减，如此循环往复的局面进一步拉大了城乡之间教育发展的差距。另一方面，教育经费投入不足也使得资源配置上出现了不均衡的现象，城镇学校的教学资源和硬件设施明显高于乡村地区，阻碍了义务教育的均衡发展。

3.教师队伍结构不合理

当前我国存在师资水平分配不均衡、人才分布存在较大差异的现象。东部地区经济发达，师资力量雄厚，而西部地区经济水平较低，师资力量相对较弱。大部分师范类的高校毕业生选择留在城市就业，而不是在乡村从事教师职业；城镇学校也由于良好的工作环境和生活环境，吸引了大批乡村优秀教师进城任教。于是，城镇地区拥有教育素质高的教师、乡村地区缺乏高学历教师的现象就出现了。同时，教师学科结构也存在不平衡现象。据统计，乡村语文教师数量比较多，音乐教师和科学教师数量则较少，这足以体现出我国义务教育阶段存在的教师学科结构残缺、结构性盈余和短缺的问题。在教育教学改革不断深入、课程设计趋于合理化的今天，大多数乡村学校为了达到义务教育的课程标准，存在着跨学科任教的情况，非专业性教学将会影响教育的质量与公平。因此，在师资队伍结构方面的差距难以突破教育不均的局面。

4.留守儿童等教育群体的教育问题突出

近年来，我国教育发展不均衡的现象颇为常见，社会中某些弱势群体受教育问题仍有待解决。这些群体主要包括农民工子女、下岗工人子女、农村留守儿童、女童以及因先天残疾而无法接受教育的未成年人。一直以来，国家、政府都对这些特殊群体的教育问题高度重视，他们受教育权的保障工作也得到了很大提升，但受资源、观念、政策等因素影响，特殊群体的教育工作仍然存在问题，主要表现为以下几方面：首先，随着城市化进程的不断推进，非户籍地的学生进入公立学校较为困难，也很难进入优质教育资源的学校和班级学习。其次，在教育过程中也很难得到平等对待，如教师在教学过程中往往会以城市学生的兴趣爱好、知识背景等选择教学内容，安排教学方法，而忽视特殊群体能否适应这种教学方式。最后，农村留守儿童的教育问题同样严峻，大批青壮年劳动力外出打工，留守儿童与父母长期分离，留守儿童无法得到父母的关爱，很容易诱发心理问题。家长无法有效监督孩子的日常学习情况，对孩子的关心也仅仅停留在物质环境的提供上，直接导致父母教育职责的缺位。

5.社会参与力度不够

在社会环境中，义务教育均衡发展离不开社会的参与和帮扶。确立持续发展的教育观念，并形成社会协同的局面，能够促进我国义务教育的持续发展。社会组织常以资本输入的方式参与到教育治理过程，却常游离在治理体系之外，也很少参与到义务教育均衡发展的实践过程之中，未能有效发挥对地方及学校的监督职责。由于各区域之间经济发展水平不一，不同学校的教学设施、教育环境、活动场所都存在着差别。乡村学校没有与社会建立起足够的联系，社会对乡村学校的帮扶力度也不够，两者之间没有形成长期的合作关系，导致乡村地区的孩子没有机会接触到更为先进的社会课堂，不能参与到丰富的社会实践活动之中。而家校社协同共育理念离不开家庭、学校、社会任何一方的支持和努力，社会的参与程度不够和社会教育实践的缺失都会阻碍教育均衡发展。

三、改进策略：优化资源配置，推进义务教育均衡发展

推进义务教育优质均衡发展，是实现全民教育、保障优质教育资源、提高义务教育质量的重要措施。党的二十大报告指出，应加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，让公平优质的教育惠及于民。为满足广大人民群众对优质均衡教育的需求，国家、政府、学校和社会应共同努力，对相关事宜做出合理布局，立足长远发展目标，从优化资源配置入手，通过增加教育经费投入、打造优质教师队伍、重视弱势群体受教育权、寻求社会外部动力扶持等措施，有效促进义务教育均衡发展。

1.发挥政府部门权力配置，立足治理效益

政府权力配置是促进义务教育均衡发展的首要路径，政府完善教育政策是义务教育均衡发展的根本保障，政府要积极发挥自身的治理主体地位作用，使自身效用得到最大化的利用。地方政府应着力解决义务教育均衡发展的问题，依照国家政策、法规、制度制定合理的计划，切实加强对当地学校的领导与管理，尽力缩小城乡教育差距，最大限度地促进义务教育的均衡发展。此外，地方政府还要在教育领域做好长远的打算，不能为求得短期的高效益，而忽视学校之间的均衡发展；不能只加大对“优质学校”的教育经费投入，而忽视“弱势学校”的资源配置；不能否定学校的治理主动权，过多地干涉学校的治理与发展。政府的权力配置要科学合理，在落实国家政策制度的基础上，根据实际情况合理调整。一是应加大财政支持力度，扶持贫困地区的学校，使学校实现均衡发展；二是应健全学生的资助制度，对经济困难家庭和弱势群体的学生给予教育帮扶，让他们获得同等的教育机会；三是应逐步健全学校招生制度，实行阳光管理，政府与学校协同治理，发挥不同治理主体的独特价值。总而言之，政府对教育资源的配置要科学化、合理化，结合地方的现实情况，积极发挥最大化的治理效益，从行动上落实义务教育均衡发展。

2.加大教育经费投入力度，优先发展教育

教育是国家兴盛、民族兴盛的根本。一直以来，党和政府对我国教育都给予了极大的关注，党的二十大报告中也提出，必须坚持教育优先发展。国家建议统筹城乡义务教育的财政保障制度、资金保障制度，地方政府要承担起本地区教育发展的责任，公平对待区域内的每所学校，在教育经费的投入上做到“公平”“公正”“公开”。在此基础上，按照公共商品的基本特点和利益原则，中央政府应当承担大量的教育经费投入，并根据国民教育人口的实际状况，确保国内义务教育总体投入的稳定增长，均衡教育经费的合理分配。政府应进一步履行教育职责，完善教育财政方面的支出，立足于区域内的真实情况，加强教育经费的预算管理，执行“以公平为先，以效益为基础”的原则。教育经费的投入可以充实学校教育资源，是优化教育环境、提高教育质量的关键。[4]因此，在教育经费的投入上必须切实符合当前的教育形势。教育投资要因地制宜，补齐“短板”，促进区域之间、城乡之间的教育均衡发展，把重点放在经济相对落后的地区，兴办薄弱学校。其次，许多乡村学校办学条件较差，教育部门应切实改善这些学校的环境，加强教学设备建设，加大硬件投入力度，改善学校的教学设施条件，“确保义务教育均衡发展的战略地位，持续加大对义务教育均衡发展的投入力度”[5]，扎实推进义务教育均衡发展，努力使每所学校享受同等的教学资源设施，做到教育起点的公平。最后，当地政府应确保学校课程的发展，满足乡村孩子的教育需求，开设音乐、美术等多样化课程，加大对薄弱学校的财政补贴，招聘专职教师，推动乡村寄宿制学校和小学教学点的建设，进一步优化全国乡村中小学教育财政配置，进一步缩小地区教育差距，做到教育过程的公平。

3.改善城乡教师资源配置，增强办学活力

师资均衡是义务教育均衡之本，而强化师资均衡则是解决教育均衡发展问题的突破口。[6]教师是提高学校教学质量和办学水平的重要因素，教育行政部门应该对不合理的现象采取措施并加以改进，完善教师管理机制，优化乡村教师队伍结构，逐步改善教师队伍状况。一是保证师资数量均衡。在义务教育师资配置中，政府是主体，应优化顶层设计，根据区域实际情况，综合考虑“班级”数、“学生”数、“课程”数等外在因素，合理对教师编制进行调整和招聘，保障乡村地区有充足的教师，并确保每个学校有不同的学科教师。各级政府应加大对乡村教师的补贴，积极宣传“三支一扶”等政策，建设乡村教育，如将乡村教学经历作为城市教师评定职称的一项重要指标，提高乡村学校教师的待遇，改善教师的生活环境，健全教师的社会保障制度等，这样不仅能吸引更多的人才，也能最大限度地留住人才，进而缩小城乡中小学教师的人数差距。二是推进师资质量均衡。乡村教师教学素质的高低，还会影响教育资源的均衡配置。政府、教育部门、学校应为教师的专业发展给予支持，使更多教师得到发展的机会，增强教师培养效果，提升教师的教学水平。应加强区域间教师的相互交流，可以定期请著名的专家、教授或者优秀的一线教师前往乡村指导教学，或者让乡村教师前往市区进行针对性的培训与学习。这种双向的教师间的流动能促进教师质量的均衡，增加薄弱学校教师学习锻炼的机会，还可以利用互联网让教师开展网络培训，将互联网与教育联系起来，宣传更为先进的教育思想和教育技术，提高教师教学水平。

4.保障弱势群体教育权利，推进公平发展

弱势群体的教育是受教育权发展的短板，弱势群体受教育程度是社会进步和发展的一个重要标尺。[7]罗尔斯认为，受教育者个体在个人天赋等客观条件的差异下不应该受到区别对待，所以对这些不公平者也就必须有所补偿，而国家和社会也应该给予这些处在教育底层的弱势群体一定帮助。[8]为了促进教育均衡发展，保障特殊群体能享受到公平的教育，可以从家庭、学校和政府三个方面来保障他们的受教育权。首先，完善家庭教育制度。父母是儿童的首位教师，家庭教育对整个教育体系具有决定性的作用。作为启蒙教师的父母应该履行教育责任，给孩子必要的陪伴和支持，将孩子在成长过程中的受教育问题摆在首位，切实与孩子进行有效沟通，给予孩子良好的家庭教育环境。其次，履行学校教育理念。学校不仅是教授知识的场所，也是对学生进行德育教育的环境。学校开展教育工作的时候，不仅要让学生掌握基础知识、形成基本能力，还应当关注特殊群体学生的心理健康发展，给予他们关心和帮助，充分考虑弱势群体的特殊性，对于他们人格、心理、性格的养成多加引导与教育，帮助他们树立正确的人生观和价值观。最后，政府应建立弱势补偿制度。政府应配置好社会的公共资源，并将其合理地倾斜于落后地区，为贫困人群创造平等、公正的教育机会。应维护弱势群体的基本权利，确保特殊群体能够平等地接受义务教育，还要针对特殊群体构建优质教育，坚持平等原则，使儿童能够在同一片蓝天下获得公平教育。

5.寻求社会环境有力支持，获取外部动力

教育活动与社会活动密切联系，教育活动离不开家校社的协力合作。义务教育均衡发展是一项长期的伟大工程，需要社会与其他治理力量相互合作，以保障各项工作的稳步推进。政府在下拨财政资金促进教育均衡发展的同时，可以通过多种渠道进行宣传，提高社会对教育慈善行为的认识，使其自愿捐款帮助边远地区解决“上学难、上好学”的问题。政府还应完善慈善捐赠政策，对捐款组织或个人给予相关福利政策，并授予光荣称号，以此鼓励社会对教育事业提供支持与帮助。同时，学校应和社会机构建立密切的合作关系。学生的学习不能仅仅局限于学校，在社会这个大环境下学会生存和生活也是每一个义务教育阶段下的学生必需掌握的能力。乡村地区的孩子由于家庭环境、生活环境的影响，很少有机会到良好的社会环境中去学习，这些孩子的知识面不广。学校要将所有的社会资源都用上，为学生提供到博物馆、海洋馆、图书馆、科技馆等场所参观和学习的机会，争取让学生走进社会大课堂，促进学生的全面发展，以此将教育均衡发展提高到一个新水平。弱势群体本身就具有特殊性，是保证教育公平的一大难关，政府及学校要争取社会的教育帮扶，尽可能地给予学困生心理和学业上的帮助，让他们与其他儿童一样健康快乐地成长、学习。

义务教育优质均衡发展是实现教育公平的关键，实现义务教育的均衡发展有利于优化我国国民教育。实现教育公平、教育均衡发展，需要我们不懈地探求、改革，将每所学校办得有声有色，对每个学生都一视同仁，让他们接受同样的教育，做到“有教无类”；尊重学生的差异性，根据学生的个性特点制定适合他们自己的教育，满足学生在教学过程中的需求，达到“因材施教”；帮助学生在成长过程中充分发展各自的优点，改善自身的不足，实现“人尽其才”。总之，义务教育均衡发展是一个长期难题，亟待解决，国家、政府教育部门、学校及社会都应该做出最大程度的努力，深入贯彻落实党的二十大精神，全面贯彻党的教育方针，引导和推进义务教育优质均衡发展，创造公平有序教育环境，培育承载民族复兴使命的新人。