日本养老服务人才队伍建设的发展与启示

孙 丹

加快养老服务人才队伍建设，是推动我国高质量社会养老服务体系建设的一项重要内容。作为世界上最早面临老龄化问题的国家之一，日本在构建以居家养老为主、机构养老为辅的养老服务体系的同时，对养老服务人才队伍建设作了积极探索，呈现出注重人才建设顶层设计、强化人才政策扶持力度、构建人才培养完备体系和营造人才成长社会氛围等特点，为我国在加快养老服务人才队伍建设实践方面提供了国际视野和有益借鉴。

一、日本养老服务人才队伍建设的发展状况

日本养老服务人才队伍建设是伴随着日本人口老龄化进程和社会对养老服务总量扩张和质量提升需求的不断增长而发展的。

在2000年前的30年，日本养老人才队伍建设处于探索发展阶段。这30年，日本养老人才队伍建设几乎每隔10年就显示出初始化、专业化、法制化的阶段性特征[1]。20世纪70年代，日本社会正式开启了人口老龄化时代，开始将养老服务人才培养列为养老体系构建的内容。针对当时一些现实情况，如65岁以上人口入住养老机构的比例仅为1%，大多数养老院老人与照护人员的比例低(约为20∶1～25∶1)，以及照护人员多为没有接受过专业培训的中老年女性等。日本在1971年实施了“社会福祉设施紧急整备5年计划”，不仅使养老机构总数得到扩大，而且使养老服务人才队伍素质得到了很大改善，70年代末期养老服务人员数量增长了3.6倍[2]。20世纪80年代，随着养老机构的发展和养老服务需求的日趋多样化，社会对养老服务人才的专业能力提出了更高要求。日本在1987年颁布了《社会福祉士和介护福祉士法》，并于1989年开始实施社会福祉士和介护福祉士国家资格认证考试，推动了养老服务人才队伍建设朝专业化方向迈进[2]。20世纪90年代，日本在1990年对与社会福祉相关的法律法规进行了修改，明确将居家养老法定化，使日本养老服务人才队伍建设由原来的主要以机构养老服务为主向居家养老服务延伸。而后，日本在1993年出台了《福祉人才确保法》，明确要求保持养老服务人才总量与市场需求之间的平衡，并确保养老服务质量的提升。在1994年日本又实施了社会养老“新黄金计划”。中央、都道府福祉人才中心先后成立，福祉人才培训工作日益受到全社会重视，多渠道、全方位的养老服务人才培训体系逐步形成[3]。

在2000年至今的20多年里，日本养老人才队伍建设处于快速发展阶段。日本在2000年实施了《介护保险法》，标志着日本养老服务事业的发展进入了快车道。全日本接受机构养老服务和居家养老服务的老人由2000年的52万人、97万人增加到2010年的85万人、320万人[2]，而与之相适应的各类养老服务人才无论在总量上还是在质量上都得到了较快增长和明显提升。同期获得社会福祉士资格、介护福祉士资格的人数由2.9万人和25.6万增加到13.4万人和89.8万人，分别增加了近4.5倍和3.5倍[1]。随着老龄化社会的深度发展，社会对养老服务人才的求需日益增多。2015年，日本经过认定需要护理服务的老人数量达到608万人，许多养老服务机构表示雇员不足，养老服务人才的队伍建设面临新挑战。为此，日本在2016年出台了“一亿总活跃计划”①。日本为完善以老龄事业为核心的社会保障体系，通过综合运用行政、财政等手段，推出不断优化养老服务人才培养的措施，一定程度上缓解了养老服务人才短缺的压力。2019年1月日本通过介护保险接受养老服务的人数超过508万人，其中接受居家护理服务的人数超过380万人。2020年，日本65岁以上老龄人口达3619万，占比28.8%。截至2021年3月，日本获得介护、社会和精神保健福祉士这三类国家专业资格总人数超过210万人，其中介护福祉士达175万人，占比83%，为构建可持续的养老服务专业人才保障体系打下了较为坚实的基础[4]。

随着“老化”理念的变化和养老服务需求多样化的发展，日本养老服务人才类型不断细化，并形成了一个比较完备的结构体系。目前，日本养老服务人才的类型大致由起居照料人员、统筹协调人员、医疗服务人员和环境改善人员构成。起居照料人员主要由介护福祉士和访问介护员组成；统筹协调人员主要由社会福祉士和介护支援专员组成；医疗服务人员主要由精神保健福祉士和理学疗法士、作业疗法士、言语听觉士、保健师等组成[5]。环境改善人员为高龄者提供住宅改修建议与方案，还有福祉用具专门相谈员为高龄者提供福祉用具适老化改造定制服务。在日本养老服务行业中充当养老服务人才队伍主力军的是介护福祉士和社会福祉士。介护福祉士在养老生活中提供具体的日常照护服务，而社会福祉士为老年人提供从养老福祉咨询到养老护理实施的系列服务[5]。日本在养老服务实践发展中不断细化充实的多层面养老服务人才队伍，为老年人的养老生活提供了较为完备的系列支援服务。

二、日本养老服务人才队伍建设的有益启示

(一)注重人才建设顶层设计

日本在养老服务人才培养方面十分注重顶层设计，在不同时期政府都发挥着积极主导作用。随着老龄化社会的不断发展，适时出台了《社会福祉士和介护福祉士法》《福祉人才确保法》和“一亿总活跃计划”等一系列相关法律法规，及时调整、完善养老服务人才培养的方向和措施，促进人才数量与人才结构更趋合理。厚生省依据颁布的《社会福祉士和介护福祉士法》及时编写统一的福祉士教学大纲，明确养老服务人才养目标，推动社会福祉士和介护福祉士教育的正规化。2007年颁布的修订版是目前日本养老服务专业人才培养的指导性纲领，其从职业伦理、专业知识与技能、合作与交流能力三个方面对介护福祉士和社会福祉士的培养目标做出了清晰定位。2015年，又规划了面向2025年及未来的养老服务人才保障蓝图，全新设定了“富士山型”养老人才保障体系新模型，从“量的保障”和“质的优化”两个层面积极应对养老服务人才保障新挑战。

我国积极应对人口老龄化挑战，必须进一步加强促进养老服务人才队伍建设的顶层设计，完善促进养老服务人才在充分就业、社会保障、专业培养等方面的法律法规，根据养老服务发展需求的新变化，前瞻性地细化养老服务人才培养目标，加强对养老服务人才的分层分类培养，在强调“基础型”养老服务人才培养、供给的基础上，特别要重视对养老服务社会工作者等中高端专业人才的培养，以求得适应新形势下养老服务业快速发展所需的全方位、多层次、跨领域养老服务人才有效支撑。

(二)强化人才政策扶持力度

为应对人口老龄化的快速发展，日本对养老服务人才队伍建设给予了强有力的政策扶持。针对不同时期养老服务人才存在的问题，中央、地方政府和相关部门动态出台了一系列促进养老服务人才保障的扶持政策。例如，为参加养老服务“学校教育”学习的在校学生提供免息助学贷款；为参加养老服务“社会职业教育”学习的人员提供免费职业介绍、学习研修、专业资格考证等服务；为在职的养老服务人员开设护理员的心理咨询、能力提升、职场环境改善等项目提供资金支援等。在“一亿总活跃计划”的框架下持续加大财政投入力度，以向正式员工倾斜、向高水平专业化人才倾斜、向工龄较长的员工倾斜为导向，不断提高养老服务行业人员的薪资待遇。2019年日本投入高达2000亿日元的扶持资金，提高工龄在10年以上的介护福祉士等养老服务骨干人才的月薪。到2020年，工龄8.1年的全职的养老服务专业人才平均月薪已达31.5万日元，工龄8.9年的介护福祉士等专业性较强的人才月薪已近33万日元，与其他行业34万日元(工龄11年左右)[6]的平均月薪差距进一步缩小，努力实现“护理离职为零”的目标。

在我国养老服务人才队伍建设实践中，建议各级政府对养老服务人员在培训、进修、考证、职业晋升和改善劳动环境等方面给予有力政策倾斜和扶持。针对当前养老服务从业人员缺口大、层次低、流失率高等状况，各级地方政府要持续加大财政资金支持力度，制定政策给予从事老年服务与管理岗位工作满一定年限的大中专毕业生一次性入职奖励，给予获得国家养老护理员初中级高级、技师和相关养老服务资格证的人员一次性奖励。各地区可参照提高社区工作者收入的做法，比照同一地区社会人均可支配收入水平，有计划、分阶段地提高一线养老服务护理人员和中高端专业人员的薪资待遇，增强和保持养老服务人才队伍的稳定性。

(三)构建人才培养完备体系

日本在推动养老服务人才培养的进程中，逐渐形成了以“学校教育”和“社会职业教育”为支撑的系统培养体系。在“学校教育”方面，社会急需的养老服务相关专业在一些职业院校和高等院校纷纷被设立，开设了人类和社会(人类的尊严和自立、人际关系和交流、社会的理解等)、介护(介护基础、交流技术、生活支援技术、介护过程、介护综合演习、介护实习等)、身体和心灵构造(对老化的理解、对认知症的理解、对障碍的理解等)三大部分的课程，培养从专科、本科到研究生不同层次的中高级养老服务专业人才。截至2021年，全日本开设养老人才培养相关专业的327所大中专院校平均每年为社会输送近万名养老服务专业人才[7]。在“社会职业教育”方面，日本建立了比较健全的养老服务人才职业培训体系。国家层面由中央福祉中心负责实施，主要包括业务联络调整、人才信息整合、人才培训研修等；地方层面由各都道府县和市区福祉人才中心实施，主要包括免费职业介绍、福祉岗位推荐、经营者人才确保以及调查研究、宣传等。目前，日本有各级福祉人才中心76处，覆盖了各都道府县。另外，以介护福祉士、社会福祉士、精神保健福祉士为主体的多层次养老服务资格认证体系也日趋完备。日本许多养老头部企业积极发挥主体作用，如Care21集团就拥有厚生劳动省认可的专业养老培训教材和完整教育培训体系。

完善养老服务人才的培养体系，是加快我国养老服务人才队伍建设的重中之重。有条件的大中专院校特别是职业类院校要主动积极开展与健康养老相关专业的学校教育，按照健康养老服务的新需求来完善相关专业和课程的设置，开展多层面、宽领域的中高端养老服务专业人才的培养。要探索构建社会职业教育体系，推动社会力量积极参与养老服务人才的培养。各地民政和教育主管部门要扶持、指导社会养老人才培训机构积极有序开展，诸如老年人能力评估师等，各类养老服务职业培训。要适应多元化社会养老需求对新型养老服务人才的需要，充实、完善各类养老服务人员从业资格考核。在养老服务专业人才培养中，各类教育机构要明确功能、各司其职、相互促进，共同努力推动养老服务人才数量和质量的均衡提升。

(四)营造人才成长社会氛围

随着日本少子化、老龄化结构性问题的日益突出，社会各界的广泛关注与高度重视营造了养老服务人才成长的氛围，促进了养老服务人才队伍的稳定和可持续发展。在实施“一亿总活跃计划”背景下，日本推出了“职业魅力发信”举措。各地教育部门与福祉部门通力合作，组织相关养老服务单位开展面向大中小学生的相关养老服务宣讲、教学、体验等活动，进行养老服务职业魅力发信，深化年轻世代对养老服务行业的理解，鼓励和引导学生在升学与就业中选择养老服务行业[8]。日本许多知名养老服务机构通过树立鲜明的文化和特色吸引年轻人和专业人员投身养老服务行业，如清水坂紫滕庄的“零束缚”、杜之风·上疗的“自立支援”、舞滨俱乐部的“认知治疗”等；许多头部养老企业如日医、损保、贝内斯通过建立多元化的人才晋升途径，营造良性有序的工作氛围，鼓励从业人员特别是年轻人与企业共同成长；各类养老机构开展各种类型的经验交流会、学术交流会，通过提供“科学介护”服务成果的展示平台和机会，推动年轻一代的养老服务专业人才展现自身的社会价值。日本厚生劳动省将每年11月11日定为“护理日”，由政府、福祉团体、办学团体及养老企业等都会合力举办形式多样的活动，对民众进行科普宣传和推广照护文化，让年轻一代了解长者的照护需要及思考“照护”的社会价值和意义。

不断优化养老服务人才成长的社会环境，是加快我国养老服务人才队伍建设的一项长期任务。各地宣传部门应该强化对养老事业和养老服务紧迫性和重要性的宣传，破除人们在传统观念影响下所形成的“养老服务”偏见，提高养老服务行业的社会认知。各地民政、教育部门应有序组织开展面向大中小学生的“孝”文化、养老服务相关内容的宣讲、体验等活动，对年轻一代进行养老服务职业启蒙，提高养老服务行业的社会理解。各地财政、人事部门要持续加大资金支持力度，不断提高养老服务从业者的薪资待遇，提升养老服务人才的社会地位。各类养老机构要建立和畅通多元化的职业晋升途径，鼓励从业人员特别是年轻人与养老机构共同成长，从“干工作”转变为“干事业”，提升养老服务人才的职业荣誉。通过各方持续努力，提高全社会对养老服务人才的重视和尊重，形成有利于养老服务人才成长的社会环境。

注 释：

①一亿总活跃计划：安倍内阁于2016年6月在内阁会议通过了“一亿总活跃计划”，其中推出了“新三支箭”——“达到第二次世界大战后最高名义GDP600万亿日元”“预期生育率1.8”“护理人员零离职”。根据“新三支箭”，安倍经济学的范围更加广泛，扩展到人口政策(少子化对策)、社会保障政策等领域。