论行政事业单位内部控制薄弱环节及改进要点

2023-04-05黄丽娟眉山市国土空间整理中心

财会学习 2023年5期

黄丽娟眉山市国土空间整理中心

引言

我国的行政事业单位属于一类特殊的社会组织，承担着区域性的社会公共职能，单位内部的各项管理尤其是财务方面的规范化管理将直接影响到社会公共效益的发挥。当前，部分行政事业单位存在着的薄弱环节主要包括对内部控制的重视不够导致针对性不强，重在发展业务使得内部控制建设的投入不够、内部控制制度建设不完善导致内控手册未能形成、干部职工的行为不符合内部控制要求、对内部控制的评价与结果应用不到位等。行政事业单位要实现阳光政务下的规范廉洁发展，就必须将内部控制建设纳入重要的议事日程，切实分析内部控制中存在的薄弱环节并加以改进。

一、行政事业单位内部控制薄弱环节的成因

（一）工作性质偏重业务发展，对内部控制重视不够

由于行政事业单位一般承担着一个地区相应领域的社会服务或其他社会职能，特别是基层单位人员也比较有限。因此其工作重心往往都倾向于业务工作的开展，对于包括内部控制在内的管理工作投入精力与重视程度不够。此外，部分单位的管理人员内部控制相关专业度不够，同时也疏于对企业内现有财务人员的专业培训，导致单位管理模式陈年不变缺乏创新，领导层缺乏先进的管理手段，管理水平更是有待提高，内部控制得不到应有的使用。这样的倾向对事业单位未来的发展造成了很多约束与限制[1]。

（二）行政事业单位特别是基层单位内控体系存在人力物力的约束

一方面，事业单位管理人员及财务人员数量少，例如个别规模非常小的单位，要完全做到不相容职务相分离都存在困难，在内部控制实践中不得不采取多个补偿性原则，再加之行政事业单位人员更新或流动相对较慢，具有丰富工作经验的内部控制管理人员相对欠缺，导致事业单位内部控制开展基础不扎实。另一方面，内部控制建设是单位的责任，虽然部分单位将其归口于财务、内审、综合等相关部门，但由于部门是平级的，内部控制与业务工作发展同样是整个单位的需要，二者不能偏颇。由于近年来行政事业单位的经费的从严控制，对于内部控制制度修订、中介咨询、系统开发的投入相对较少，这就导致内部控制建设层面的力量薄弱，使得近年来行政事业单位内部控制建设水平未能取得根本性突破的原因。

（三）行政事业单位制度建设未能形成完善的内部控制手册

只有构建了完善的内部控制制度，才能保障内部控制的有效运行并取得实效。但是当前形势下，部分行政事业单位虽然构建了较多的管理制度，但仍然在制度建设方面存在薄弱环节。一是有关内部控制制度内容的规划与设计方面不够合理，在实际工作中时常出现内容重复、矛盾、空白、执行力不足的情况。二是一些行政事业单位在制定和设计制度内容时没有全面反映单位主要业务或管理行为的关键环节和薄弱环节，对于风险点的确定也不够清晰，使得内部控制工作的重点和核心凸显，这就使得内部控制制度的贯彻和落实受到了影响，导致了管理的控制和约束力度不够[2]。三是制度建设缺乏系统化的相关安排。部分单位在制度建设时系统性不够，往往是出现什么问题，就专门制定什么制度，使得制度建设存在着滞后性，不利于制度的预防性职能。部分规模较大的行政事业单位就做得较好，通过数年的时间进行制度建设规划，不断对已有的制度进行完善或修订，对欠缺的制度进行补充，从而形成在一段时间内具有可操作性及指导性的内部控制手册。

（四）干部职工的业务行为与现行内控规范不够匹配

现阶段事业单位的管理工作中，内部控制对管理与业务的规范与指导尚未达到最佳效果，内部控制在业务工作的执行中仍然存在诸多问题，如审批事项的形式要件不完善，相关审批环节并没有完整签署就进行报销、业务开展前置审核及报销审核完成度不够、预算执行中的财务会计跟踪反馈不足、业务办理过程中只注重形式上的合规但实质上未能满足内部控制的要求的舞弊行为仍然存在。究其原因，一方面是前述讨论的干部职工对于内部控制重视程度不够、不相容职务相分离、授权审批等执行不力等原因。在业务工作开展的过程中，未能建立有效的内部控制执行反馈机制，一旦出现相关问题，责任落实不够及时迅速，事后的处理方面也存在着诸多问题，这些最终都导致工作受到影响。另一方面是由于内部控制相关要求未与实际情况存在脱节未能得到及时更新，导致大多数业务无法满足内部控制的要求，而业务需要推进不得不进行一些变通行为。但无论如何，业务行为与内部控制的相关要求存在一定程度的不匹配是客观存在的现象。

（五）内部控制评价的实施与结果应用不到位

内部控制重在建设，如果只注重制度设计而不注重其执行效果，例如不严格执行责任权利划分，往往在事后无法判断和难以追责。近年来，内部控制评价作为行政事业单位内部控制建设的重要环节，一方面评价内部控制的设计及其执行结果，另一方面反映内部控制在执行过程中存在的问题。通过内部控制评价来综合考虑行政事业单位的内部控制设计与执行的有效性。从实践情况来看，当前各行政事业单位每年至少都必须进行一次内部控制评价工作，而内部控制评价不同于内部控制审计，一般是由本系统或本单位的内部审计部门进行的。在此方面比较突出的现象是内部控制评价工作本身及其评价结果的应用不到位，具体分析其原因主要为：

一是内部控制评价工作本身开展不严谨不全面。内部控制评价本身是需要结合单位管理或业务工作有针对性地对内部控制设计是否完善、科学进行全面测试，然后要对其业务进行有针对性的调研，确认其执行是否发挥了预期的作用。如果行政事业单位从主观上有着“应付”的想法，则内部控制评价自然就无法发挥应有的作用。

二是科学完善的内部审计体系是完成内部控制评价的组织保证，在具体实施内部审计的过程中，很多企业缺乏完善的内部审计体系。一个典型的情况是部分行政事业单位规模较小无法设置专门的内部审计机构，在此情况下由财务等相关部门代行了内部控制评价工作，这样使得应有的独立性受到影响，内部控制评价的结果自然客观性降低了。

三是虽然内部控制评价形成了相关的报告，也得到了单位相关方的认可，但对于其内部控制的改进工作却未能落实，这样内部控制设计与执行层面造成了割裂，使管理工作与业务工作形成“两张皮”，内部控制不能指导和制约事业单位的实际财务工作和业务事项，内部控制未能实际稽查和监督事业单位的实际活动。

二、改进行政事业单位内部控制薄弱环节的主要路径

（一）完善内部控制环境，增强内控实施内生动力

首先，各行政事业单位要认真学习《行政事业单位内部控制规范（试行）》等内部控制的相关规范性文件，要深切认识到该规范对于我国行政事业单位管理改革与发展的重要意义，要充分认识到它是倒逼事业单位完善管理机制的重要工具，是实现事业单位各阶段规划目标与战略目标的根本保证[3]。

其次，内部控制建设中，将内部控制环境建设提上议事日程。虽然事业单位都承担着具体的业务活动，但单位班子应认识到内部控制对各项业务开展的保障作用，定期进行内部控制的宣传教育，不仅使干部职工知晓内部控制实施的具体要求，更要使干部职工知晓内部控制设计是为了从根本上防范相关风险这一出发点。

（二）加大人力物力投入，完善内部控制管理体系

内部控制的实现不仅包括结合事业单位实际设计并实施的相关制度、流程，也包括相应的经办审批人员及其相应授权，还包括管理与业务开展的平台，在平台上将前述制度、权限予以固化，使得行政事业单位的内部控制体系有效运行。在内部控制管理体系建设方面，这需要行政事业单位合理安排人力物力的投入。

首先，落实主责部门。由于行政事业单位特别是基层单位的规模较小，内部控制建设大多数情况下落实给财务管理部门。此时财务部门不仅负责事业单位预算管理、会计核算、资产管理，还要增加内部控制职能。内部控制建设除大多数情况虽然由财务等部门牵头，但也需要事业单位各个业务部门积极配合、参与，通过不断完善内部控制体系，针对薄弱环节进行专项治理和有效监督，规范各项业务，避免资产流失、资金浪费等问题[4]。

其次，配置专业人员。一方面是在财务部门落实专门负责内部控制建设的相关人员，同时也要根据权限与流程落实业务部门的发起人员、业务及管理层的审批人员等。另一方面是要设置监控或评价人员，例如增加内部审计部门相关岗位负责内部控制的监控评价功能等，相应也需要进行人员调整或编制扩充。

最后，随着当前互联网技术的发展和信息化水平的不断提高，对事业单位财务管理的要求也在不断地提升，尤其是行政事业单位的财务管理状况急需得到进一步改善。通过相关系统的建设与升级，不仅使行政事业单位更加规范地运用新的政府会计准则，更加能够使单位财务人员的会计核算操作更加规范化，还能全面提升事业单位的财务管理水平。

（三）强化干部职工意识，将实施内部控制嵌入自觉行动

一方面，内部控制建设属于典型的“一把手”工程，这要求行政事业单位主要负责人及其班子明确所有决策及业务开展都必须在内部控制的框架内开展，在行政事业单位的内部控制建设领导小组中，“一把手”或主要负责人必须兼任组长，使内部控制在单位管理中保持足够的高度，以确保其权威性[5]。

另一方面，各级干部职工对内部控制的遵守须保持足够的敏感度，一旦发生违反内部控制的行为，则必须加以制止或纠正，使行政事业单位形成从基层到领导全员自觉执行内部控制的内生动力。长此以往，则使各行政事业单位无论是“三重一大”还是常规工作，都能够自觉地按内部控制规定的流程、权限执行，从而实现内部控制“无形”的管控。

（四）完善单位制度建设，形成有效的内部控制手册

一是保持单位制度建设的动态性，定期对相关制度进行修订、废止、完善，使得内部控制能够应对新的情况与新的问题，避免内部控制失控现象，确保各单位形成一套不断更新且适应当前业务与管理的内部控制手册。事业单位要重视审查制度的构建，要积极发挥各部门之间相互监督的作用，有效规避内部控制失效情况出现。行政事业单位要通过多方调研和考察，从外部借鉴经验和模式，结合事业单位的实际发展需求，进一步优化和完善财务管理体系与制度，促进财务会计与预算管理融合发展的真正实现[4]。

二是行政事业单位应该从完善自身的内部控制制度入手，逐步形成执行与监督相结合的监控或稽核体系。例如行政事业单位通过制度建设将内部审计部门的权力独立出来，让其能够对事业单位所有项目的实施情况进行全面的监督，以此提升事业单位在财政专项资金管理上的自查效果。

三是行政事业单位还要注重信息化建设的作用，将线上和线下的监督有效融合起来，增强内部控制监督监控的及时性。高速发展的大数据技术、云计算技术等新型信息管理工具能够赋能事业单位财务管理工作的方方面面，在数据的收集、传输和处理方面都能产生较好的效果，行政事业单位在内部控制的信息化建设方面也必须注意适应新的业务与新的工作手段，不断升级管理系统，增强内部控制系统的针对性与有效性。

（五）做好内部控制评价，强调自我改善与评价结果的应用

首先，随着行政事业单位近年来内部控制建设的不断推进，财政部也要求行政事业单位定期进行内部控制评价。当前，行政事业单位的内部控制评价在一定程度上还是以自评为主，要求行政事业单位比照内部控制规范及单位相应的关键风险点进行详细自查，重点规定都必须列举足够的业绩材料予以佐证。将内部控制评价纳入内部控制建设中，从而使内部控制的整体效能更强。

其次，从事业单位的实施来看，由于内部控制评价工作在一定时间内仍将是内部控制管理的重点工作，各行政事业单位在评价过程中，通过财务、内审、综合等相关部门进行该项工作都普遍存在，开展的水平尽管存在差异，但客观地讲，在一定程度上促使行政事业单位认真分析存在的问题并采取相应措施，是内部控制建设一项重要的事后评价工作。

最后，行政事业单位在实施内部控制评价的过程中，更多地注重于关键业务的控制情况，尚未形成内部控制评价的通用型量化指标，加之行政事业单位业务存在差异也很难形成共性指标。故而主管部门应就内部控制评价指标的设计、指标执行情况、评价成绩要定期结合实际情况进行核对，对评价结果的应用或改进情况进行专门核查，并作为专门工作管理，将其与班子的年度考核或评价有机结合起来。