山西省科研项目经费全过程预算绩效管理研究

吴娟娟 孟小彦 山西中凯资产评估有限公司

引言

在“放管服”改革背景下，山西省政府逐步增加财政科技投入，逐步下放财政资金的管理权限，以保证科技创新准确落实到位。山西省政府制定了全省科技项目具体管理办法，2021年山西省政府办公厅颁布《山西省科技计划项目管理办法》（晋政办发〔2021〕42号），对科技项目分类、运行机制、管理机制、监督机制都进行了具体规范，并于2022年颁布了《关于改革完善省级财政科研经费管理的实施意见》（晋政办发〔2022〕16号），对省级财政科研项目经费管理提出新的规范要求和绩效管理监督检查规定。

为进一步加强科技项目经费使用及预算绩效管理，提高科研项目经费支出的合规性和效益性，本文立足省级科技计划项目，探索建立山西省省级科研项目经费全过程预算绩效管理机制，更加明确对科技项目人员的导向作用，使科技资金支出的决策者的目标更加清晰，作出有效决策。

一、研究背景和意义

科技进步关系着国家和地区经济发展和社会进步，需要重大的经济投入，全社会的科技投入决定了国家对科技发展的支持力度。2016以来，全国科研投入总额连续3年超过万亿元，连续6年保持两位数增长，有力支撑了地方探索各具特色的创新驱动发展道路。

近年来，科研项目经费审计监督发现，科研项目经费存在预算与决算差额较大、预算执行进度慢、故意侵占科研资金等问题，使得科研项目预算绩效管理成为科研项目管理中的关键点，充分体现了在科研项目管理中贯彻执行《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的重要性、必要性。

基于上述研究背景，本文从科研项目立项、事中监控、事后评价三个阶段，探究科学的科研项目经费全过程预算绩效管理方案，构建科研项目经费预算绩效评价体系，寻找可以进一步完善的具体措施，为保证科研项目经费的有效利用提供可借鉴的建议。

二、科研项目绩效管理现状分析

目前，科研项目预算绩效管理手段较为单一，基本上采用绩效评价的手段来对其进行管控。山西省大范围的开展预算绩效管理时间较晚，尚未建立适合本省的科技项目的预算绩效管理机制。

同时，山西省尚未形成科研项目专项绩效评价规范管理办法，科研项目绩效评价只是作为政府部门支出或者政府资金项目绩效评价的一个组成部分。科研承担单位对于预算绩效管理流于形式，绩效评价结果未得到有效利用，科研项目预算绩效管理的促进作用尚不明显。

三、科研项目经费全过程预算绩效管理方案

科研项目预算绩效管理内容主要有五个方面，包括事前评价、绩效目标填列、中期监控、事后评价和结果应用。

（一）事前绩效评估

本文从重大政策和重点项目两个方面，分别给出不同的参考指标体系。

1.重大政策事前绩效评估指标体系

政策事前绩效评估主要分析评价、重点论证政策设立必要性、政策实施可行性、政策目标合理性、资金投入合理性、实施方案可行性和筹资合规性等，其个性指标体系应体现这些特点要求。

2.重点项目事前绩效评估指标体系

重点项目事前绩效评估主要以项目安排合理性和预算编制合理性等内容为主，因此在个性指标体系设置上要包含项目的必要性、项目的可行性、资金预算合理性、项目管理水平、项目绩效目标等内容。

（二）预算绩效目标管理

绩效目标应分析项目重点工作任务、需要解决的主要问题和相关财政支出的政策意图，包括总任务、总产出、总效益等。

1.绩效目标编制要求

绩效目标编制的要求有以下四点：（1）绩效目标要有明确的指向，应符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关；（2）绩效目标要细化量化，产出指标细化时从产出的数量、质量、成本、时效4个方面考虑，效益指标细化时从经济效益、社会、生态影响、可持续影响、满意度等方面进行，同时表述要量化，不能量化的采用定性表述，一般定性表述可用分级分档的表示；（3）绩效目标要合理可行，科学合理的绩效目标是通过调查研究，经过科学论证，符合一定的客观实际，并且在既定的时间内能够实现；（4）绩效目标要有匹配性。目标制定要结合计划任务数、投资额或资金量，不超过预算安排金额。

2.绩效目标内容

不同的编制主体绩效目标内容也各不相同，科技项目主管部门绩效目标编制应考虑专项实施的期限，分别编制实施期内的中长期目标与年度目标，绩效目标编制的内容有项目的总体目标和具体的绩效指标两个部分，其中，绩效指标中的一级指标包括产出、效益、满意度。产出指标从产出的数量、产出的质量、产出的时效和产出成本4个方面反映，效益指标通常包括经济效益、社会效益、可持续影响等，满意度指标根据实际需要设置专项实施受益对象的满意度指标。

科技计划项目绩效目标编制时，科研项目负责人需要填写《科研项目经费绩效目标申报表》，其中包含科研项目经费信息、项目总目标，绩效指标等信息，绩效指标包括产出、成本、效益、满意度4类一级指标，原则上每一项目均应设置产出指标和效益指标。

（三）绩效运行监控

绩效运行监控是在财政科技项目经费使用过程中，对科技计划项目和科技专项两个层次的资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”。

1.科技专项绩效运行监控

省科技厅根据实际工作，以科技专项目标完成情况为重点，收集预算执行信息，对数据信息进行分析研究，填写绩效运行监控情况表和绩效运行监控报告，按规定时间报送省财政厅审核。省科技厅根据绩效运行监控结果和省财政厅审核意见，对绩效运行监控中发现的问题及时组织整改。科技专项绩效运行监控频率每年进行1次，监控内容包括科技专项预计产出和效果的完成进度及趋势，以及科技专项预算执行情况，并填写绩效运行监控表。

2.科技项目绩效运行监控

项目负责人在项目实施期间，按规定时间填报项目绩效运行监控表，包括绩效目标（含阶段目标）完成情况、项目实施、预算执行情况、风险预警指标等，并研判目标完成可能性，从管理制度、科研经费、项目人员、硬件条件等方面分析偏差原因等。

科研项目的预算绩效的监控频率分为定期监控和随机监控2种形式进行。定期监控按照科技项目计划任务书中设置的关键进度节点进行，项目负责人在项目进行的关键进度节点填报绩效运行监控表，表中需要涵盖的内容有项目预期目标完成情况和科研经费的预算执行情况。

随机监控根据省科技厅科技项目日常管理需要，择期进行监控，由项目负责人提报绩效运行监控表。

绩效监控结果应作为以后年度科研经费拨付时奖惩兑现的重要依据。

（四）绩效评价管理

根据绩效目标编制主体不同，财政科技资金预算绩效评价对象分为科技专项和财政科技项目，依据设定的绩效目标，省科技管理部门组织对科技专项和财政科技项目开展绩效评价。

1.科技计划专项绩效评价管理

科技专项的评价由省科技厅组织开展，并根据专项特点对其实施分类评价，评价的主要内容是科技专项的目标定位是否准确清晰、是否完成了既定目标、组织管理是够科学，实施是否规范，实施效果和影响等，评价中还要发现存在的问题，分析原因，仅为提出可靠建议。指标体系设置了三个一级指标，分别为专项投入、专项管理、专项产出和专项效益，其中，专项投入、专项管理为共性指标，专项产出和专项效益根据不同科技专项计划分别设置。

（1）山西省科技重大专项计划绩效评价管理

山西省科技重大专项计划，是指汇聚全球科技创新资源，主要对接国家战略需求，重点解决面向世界科技前沿、面向全省经济主战场、面向人民生命健康的重大科学问题和“卡脖子”技术、重大科技成果转化应用的科技创新活动。

科技重大专项计划的绩效评价重点是评价其在重大新产品研制、产业核心关键技术研发和重大科技成果转化等方面的进展和效果，带动传统产业改造提升、高新技术产业壮大、战略性新兴产业发展、现代服务业培育的贡献和影响。

（2）山西省重点研发计划绩效评价管理

山西省重点研发计划，是指重点解决面向全省经济主战场、面向人民生命健康的科学问题和关键共性技术攻关、科技成果转化应用的科技创新活动。

山西省重点研发计划的绩效评价重点在于评价其布局和任务部署的合理性，组织管理机制的有效性，对促进从应用基础研究、技术开发到成果转化及产业化示范的作用，对推动形成新技术、新工艺、新材料、新产品、新装备、新品种、新业态、新模式的支撑和引领作用。

（3）山西省基础研究计划绩效评价管理

山西省基础研究计划，是指解决基础性、理论性和应用基础性科学问题，提升原始创新能力的科技创新活动。包括产业发展类和自由探索类。

山西省基础研究计划的绩效评价重点是评价其支持基础研究和科学前沿探索的目标导向，是否对全省创新体系建设有支撑作用，是否促进了原始创新、相关学科的发展、全省人才队伍的壮大与培养。

（4）山西省创新生态服务支撑专项绩效评价管理

山西省创新生态服务支撑专项，是指按照一流创新生态建设需求重点开展的科技创新活动，包括9个子专项。

山西省创新生态服务支撑专项的绩效评价重点是评价专项资金财政资金的撬动作用，是否带来了社会资金、金融资本，从而带动技术创新的作用，以及产生的经济社会效益，评价专项资金是否促进了科技成果转移转化和资本化、产业化；科技人才专项评价人才培育的整体布局，是否引领和带动了创新创业人才和团队的培养、引进，评价人才服务的质量和满意度，是否与相关计划（专项）和重大任务的相结合。科技平台专项评价侧重于平台的功能定位是否与全省经济发展相关、平台的布局是否合理，是否能与相关平台整合，以及平台的能力，为全省经济社会发展重大需求提供支撑保障和为大众创业万众创新提供公共科技服务的作用。

2.科技计划项目绩效评价管理

科技项目绩效评价一般和项目支出绩效评价类似，但是要体现科技项目的独特性。评价内容包括：

决策方面。包括项目立项、绩效目标、资金投入等。项目立项主要评价立项依据充分性、立项程序规范性；绩效目标主要评价绩效目标合理性、绩效指标明确性；资金投入主要评价预算编制科学性、资金分配合理性。

过程方面。包括资金管理、组织实施等方面。资金管理主要评价资金到位率、预算执行率、资金使用合规性；组织实施主要评价管理制度健全性、制度执行有效性。

产出方面。包括数量、质量、时效、成本等方面。具体为实际完成率、质量达标率、完成及时性、成本节约率等。

效益方面。包括项目效益，具体为实施效益和满意度等方面。

（五）绩效评价结果应用

科技管理部门在调整项目经费安排时的重要依据就是绩效评价结果，利用评价结果有利于合理的分配科技资金，提升项目管理水平和经费使用效益，改善项目实施。

绩效评价结果采取评分和评级相结合的方式，按百分制分级分类管理。总分设置为100分，等级划分为四档：优：90（含）—100；良：80（含）—90；中：60（含）—80；差：60分以下。

在科技资金使用管理中，被省级及以上相关部门审计、专项检查、财政督查等发现严重违纪违规问题的，当年度绩效评价结果应按“差”处理。

1.科技计划专项绩效评价结果应用

绩效评价结果需要与科技管理部门年度预算安排、科技项目的管理、科技政策的完善、项目调整相结合，构建起优化绩效评价结果应用机制。

2.科技项目绩效评价结果应用

科技管理部门拨付后补助资金、结余资金留用与项目绩效评价结果挂钩。后补助项目绩效评价结果为优的加大支持力度；绩效评价结果为良的，按照核定的财政补助预算拨付后补助资金；绩效评价结果为中和差的，调减或不再拨付后补助资金。前资助项目绩效评价结果为中（含）以上的，项目承担单位可留用项目结余资金；绩效评价结果为差的，由省财政收回项目结余资金。

结语

本文从科研项目经费预算绩效管理全过程角度出发，对不同类型科研项目，建立差异化的绩效评价指标体系，最终形成山西省省级科研项目经费全过程预算绩效管理机制，实现科研项目的分类评价，并制定科学合理的有指导意义的绩效评价结果运用制度，将绩效评价结果作为科技项目管理的关键环节，以便于项目的适时调整、后续资金支持和预算安排。