新时代下教育资金预算绩效管理发展的探究

王开川 青岛市教育人才服务与学生资助中心

引言

全国各级政府始终把教育摆到优先发展的战略地位，在新时代的大发展背景下，财政对教育事业的投入规模不断扩大，国家法定的“三个增长、两个比例”逐步提高。2021年，全国教育经费总投入为57873.67亿元，比上年增长9.13%。其中，国家财政性教育经费为45835.31亿元，比上年增长6.82%。2021年全国一般公共预算教育经费为37463.36亿元，同口径比上年增长5.17%。2021年全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出245673亿元的比例为15.25%，比上年提高了0.47个百分点。2021年全国国内生产总值初步核算数为1143670亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.01%。我们需进一步探究将如此数量庞大的教育资金高效使用、准确及时监督，提高教育资金支出效益，实现教育财政资金支出效率不断提高，是一个亟须探索研究的系列课题和亟待解决的问题，需教育同仁们高度重视、提上改革日程、列入重点攻坚工作。

一、预算绩效管理发展历程分析

（一）起步探索阶段（2003年-2010年）

随着我国教育事业的蓬勃发展，其发展框架逐步形成，同时教育事业资金管理的侧重点也从“重收入、轻管理”向“使用和管理并重”方向发展，通过深入执行预算绩效管理，实现教育水平的进一步提升，使其成为推动国家现代化建设和完善国家治理体系的重要抓手。进入21世纪，我国的预算绩效管理改革开始进行探索，最初在2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”，首先进行国家顶层设计，相继2008年党的十七届二中全会提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”。

（二）稳步推进阶段（2011年-2016年）

教育领域广泛实施管理科学化、精细化，增强公共管理质量，为学校及教育部门等提供支出绩效评价的可以借鉴和学习的操作思路，2011年国家出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》《关于推进预算绩效管理的指导意见》等指导文件相继出台。明确提出了预算绩效评价的具体对象、指标设计思路、评价标准、管理与实施及结果应用等，要求和内容是覆盖了整个预算过程，也是预算绩效管理的第二阶段，即进入了稳步推进阶段。

特别是2012年党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。政府预算绩效管理出台了一系列的重大举措，由项目评价向项目、政策、部门（单位）整体评价扩展。2013年财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，2014年国家发布了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，“绩效”的内容，在新《预算法》的五个相关条款中在里面有所写入，预算绩效管理领域在法律上的空白被有效填补[1]。

在此基础上，2015-2016年，国家相继出台了《中央部门预算绩效目标管理办法》《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》等，对预算绩效目标的设定、批复、考核及运用提供了全新要求，中央部门项目支出绩效目标实现全部覆盖，抽取了十多个单位或部门，进行试点绩效目标执行的重点支出监控，预算绩效管理由事后评价向事前、事中、事后全面评价转变。

（三）全面实施阶段（2017年-2022年）

2017年党的十九大报告提出，全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度相继建立起来，全面实施绩效管理。中央经济工作会议提出，加快形成推动高质量发展的各类绩效管理体系，如：指标体系、政策体系、标准体系、绩效评价体系和政绩考核等。与之又配套出台了《关于开展2017年中央部门整体支出绩效评价试点工作的通知》《财政部关于开展2017年度中央对地方专项转移支付绩效目标自评工作的通知》，全国各地市也陆续出台了深化预算管理改革，全面推进预算绩效管理的相关办法措施，方案意见等，预算绩效管理实践，真正开始向纵、向深大力推进。作为教育部门和学校，更需跟紧时代的步伐，建立并健全多层次的预算绩效各类评价体系，实施预算绩效的全过程监督，实现教育资源的科学配置，服务于社会发展。至此，预算绩效管理发展进入了第三阶段，即全面实施阶段。

随即，2019年党的十九届四中全会提出，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。”财政部出台了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》；2020年党的十九届五中全会提出推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。中办国办印发《高质量发展综合绩效评价办法（试行）》，首次在省级层面开展综合性绩效评价，由外部评价向内部、外部评价相结合转变。2021年国务院出台了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出预算绩效管理提质增效；预算和绩效管理一体化；预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度。财政部制定出台了《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，将其作为政府购买服务事项，引入社会第三方参与共同推进预算绩效工作。2022年各地逐步建立“全方位、全过程、全覆盖”，总称为“三全”的预算绩效体系，预算和绩效管理一体化进程得到了进一步的深化。

二、教育资金绩效管理存在的问题和薄弱点

（一）预算绩效意识薄弱、新的理念融合较慢

部分学校从事绩效管理的人员未打破传统理念限制，未能树立正确的全面预算绩效管理意识，思想层面上认为预算的职能是“拨付资金”，重视申领资金与支出，轻视绩效管理。一是在传统的预算审核过程中，往往更为注重资金使用是否合理、资金执行是否到位等方面，对绩效管理重视的不足，预算绩效管理理念较为薄弱。二是未能真正提升资金应用效益，存在资金利用率低、闲置、随意应用与浪费等现象。三是按照职能，财务部门一般负责预算编制，而根据不同的项目由其他职能部门开展绩效部分，无法将全面预算绩效管理理念融入预算编制全过程中，对推进业财融合难度较大，难以为后续精准地开展预算绩效评价工作提供扎实、精确的依据[2]。

（二）项目绩效目标编制质量不高

绩效目标管理是预算绩效管理的基础及核心，绩效目标的编制是绩效目标管理中的首要任务，对于事前评价、事中监控与事后评价的着力点在于编制绩效目标。在实际绩效目标编制中容易出现居多问题：一是相关性匹配性不高，绩效指标内容上与项目内容贴合度不高，指标值过高或过低与预算资金难以匹配；二是单位预算绩效目标指标内容多且范围大，通常以百分比进行描述，较为简单，而且模糊；三是缺少关键核心指标，重点不突出，绩效指标与评价指标、效果指标与产出指标相互混淆等问题。

（三）预算绩效管理流程不科学

要想保障预算绩效管理效果，就必须实现预算与绩效管理的一体化改革，同时为绩效预算得以成功的关键所在，二者在实施中相辅相成、相互促进。但是，在实际的执行环节中，仍有许多的薄弱点。具体表现为：首先，开展的业务重心有所偏移，在流程中，更为重视资金使用去向和过程的控制，而忽略了预算绩效的监督、考核及评价。其次，预算绩效管理应是贯穿于单位管理的全过程，需不断地执行和运用过程中完善发展，及时反馈。因教育事业发展项目数量较多、周期性、特殊性较明显，导致绩效后期分析、反馈、运用等环节难以到位及时，使预算绩效管理质量的再次提升大大受到限制。

（四）以结果为导向的绩效管理评价监督机制不够完善

受传统预算管理意识影响，预算仅分为编制与执行，部分单位仅开展预算评估工作，未有效地将其结果运用于预算安排中，也未完全将监督与评估纳入预算体系里。绩效评价结果运用是对事前、事中、事后绩效评价工作起到连接、贯穿的作用，打造预算绩效评价闭环链路的关键所在。要实现建立现代预算绩效管理体制，迫切需要引入以结果为导向的绩效管理，围绕提高绩效重塑预算管理流程[3]。

三、预算绩效管理的措施建议

（一）提升预算绩效管理理念、提高绩效管理覆盖面

绩效管理具有外部管理、内部管理和共同管理多种形式。首先，教育部门和各学校要将一般公共预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、国有及国有控股企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等，全部被纳入教育的绩效管理中。与此同时，积极开展在政府采购方面、政府与社会资本合作（PPP项目）方面、政府购买服务方面、政府债务项目方面，使用一般公共预算财政教育资金的绩效管理，实现预算绩效管理的全流程、全覆盖目标。其次，强化从业人员的预算绩效意识，使其深刻认识到预算绩效管理的重要价值，并制定相关管理机制和法规，为全面预算绩效管理提供制度依据。最后，进一步强化预算与绩效之间的关联，就当前我国教育背景和发展现状，建立健全科学、合理的教育预算绩效管理机制，实现预算与绩效的相辅相成。

（二）科学合理设置绩效目标

《预算法》第三十二条中相关绩效目标的部分：各上级部门及下属单位应该严格遵照绩效目标管理要求，来对预算编制和方案制定进行控制。教育领域绩效目标包括了成本、产出，还包括社会效益、可持续性影响和学生、家长满意度等绩效指标。一是应加大对绩效目标的项目建设计划、资金使用需求、预期达到效果等内容编审力度，使预算单位提前理顺资金运转流程，引导其积极努力达成绩效目标；二是聘请社会第三方评价机构从“项目相关性”“预算绩效的可实现性”“实施方案的有效性”“预算绩效的可持续性”“资金投入的可行性及风险”等几个维度进行事前绩效评估，进一步提高预算资金安排的前瞻性、科学性、准确性和有效性；三是根据总体的绩效目标及部门年度工作计划，设立绩效目标，运用定性与定量两类方法，构建共性绩效指标框架，建立健全分学段、分区域和分层次的核心绩效指标和标准体系，从而让绩效信息可以实现纵向可追溯、横向可对比的目标[4]。

（三）及时监控预算绩效运行的流程方向

事中评价范畴是绩效运行监控，而绩效管理是全过程的管理，因此，事中监控是预算绩效评价链路的重点环节。一是教育部门和具体实施学校，应对于预算执行进度和绩效目标实现的程度，进行“双监控、双评价”，按照“谁支出、谁负责”原则，在预算执行阶段常态开展重点预算项目的绩效运行评价工作，主要监控和评价预算执行过程中是否存在偏离绩效目标、执行进展缓慢、未按规定使用资金等情况，促进绩效评价与预算执行有机融合。二是预算执行阶段涉及主体多、制约因素多、面临挑战多，需建立绩效运行评价机制，建立重大政策、项目绩效跟踪机制，识别风险、分析原因，发现偏离目标轨迹要及时纠正，通过暂停拨付资金，暂缓存在重大问题的政策或项目，并进一步进行督促和整改。最后，对于教育资金种类多的、资金量大的，且项目支出纵深发展，要完善过程监督手段，利用目标比较方法，通过建立监控模型、量化绩效指标等，将绩效目标阶段性完成情况与最初的预期绩效目标进行详细比对，确保绩效运行全过程监控。

（四）加强绩效评价结果的应用

绩效管理应以结果为导向，《预算法实施条例》第二十条中明确要求了绩效评价结果应用。因此，首先，教育部门应做好预算安排和政策调整及绩效评价结果的协同工作，将本级部门整体绩效与下级单位等的转移支付分配额度及综合绩效进行有效挂钩。优先保障绩效较好的项目或政策，督促并监督绩效较为一般的项目或政策，削减无效资金支出项目，集中收回长期沉淀资金，整合并调整重复交叉的项目或政策。其次，通过加大信息公开、强化刚性约束、推动问题整改，进一步压实绩效管理责任、优化预算实施方案、提高资金使用效益，最终形成“评价—反馈—整改—再评价”的预算绩效良性循环。最后，建立完善的监管机制，严格监督问责。将预算绩效管理开展情况纳入本级各科室绩效考核范围，对责任和激励的约束，需进一步明确。项目责任人对项目预算绩效负首要责，对重大项目的责任人，实行绩效终身责任追究制，切实做到“花钱必问效、无效必追责”，真正提高绩效评价的权威性和约束性[5]。

结语

在新时代背景下，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，双重并重收入绩效、支出绩效等，实现预算绩效管理的全覆盖新局面。强化预算绩效管理效果，坚持理念创新，构建机制保障，推广技术运用，全方位统筹管理，帮助预算绩效管理体系不断健全和完善，充分发挥出绩效管理在教育事业领域中的重要助推作用，改善预算绩效管理中的弊病和问题，切实推动教育资金聚力增效。