行政事业单位预算绩效管理优化探讨

焦兆莉 新疆福海县民政局

引言

自财政部门于2018年发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来，行政事业单位根据绩效管理总体要求进行积极试点与探索，以构建全方位预算绩效管理格局，从而提高预算管理水平和政策实施效果。行政事业单位根据其业务定位与履职特征，在预算绩效管理路径和操作方法等方面积累了一定的经验，但由于绩效管理体系在行政事业单位的应用时间不长，期间难免出现一些应用缺陷或操作误区，迫切需要在总结绩效管理痛点、难点的基础上，进一步探索预算绩效管理优化策略。

一、行政事业单位预算绩效管理特征及其重要性

（一）行政事业单位预算绩效管理特征

行政事业单位是财政预算主体，承担着为社会提供公共服务或产品的重要职责，其履职过程中的资金收支、项目建设资金活动都纳入在国家财政预算管理范围，作为全面预算管理体系中的重要组成部分，预算绩效管理同样具有与其功能定位和履职范围相适应的特征，具体表现在以下两个方面：

一是全面性。行政事业单位从预算编制、执行、监督到预算绩效目标的制定、绩效考核指标体系设置的每一个环节，并不能仅仅停留于单位或部门层面，或仅仅考虑其自身利益而不顾及国家利益和集体利益，而是需要与财政部门或单位主管部门的决策部署保持一致，其预算绩效管理不仅要重点关注投入产出率、履职和运行成本等财务指标，而且还需将社会效益、生态效益以及服务对象满意度等非财务指标纳入预算绩效考核范围。

二是系统性。强化行政事业单位预算绩效管理的目的在于提升财政资源配置效率，提升各单位履职能力和履职效应，因此，对于行政事业单位的预算绩效考核也不仅仅表现为事后考核，而是一项系统化、持续化的动态监督与管理活动，比如，预算绩效目标制定与分解、预算目标和进度监测、支出项目论证立项及审批、项目绩效跟踪、评估、约谈、问责以及考核结果应用等都是行政事业单位预算绩效管理体系中的重要内容。

（二）行政事业单位预算绩效管理工作的重要性

强化预算单位的预算绩效管理不仅是财税体制改革、优化财政资源配置的需要，更是提升政府治理能力以及维护政府公信力的必然选择，因此，预算绩效管理已受到党中央、国务院高度重视，并于2018年9月印发了《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，这表明预算绩效管理已升到国家战略部署层面，加快推动和构建行政事业单位预算绩效管理体系建设已成为预算管理体系中的重点内容。

长期以来，行政事业单位大多存在预算绩效管理与预算编制相互脱节、预算绩效目标不明确、预算支出管理制度松弛等方面的管理缺陷，绩效理念淡薄、重收支过程而轻绩效评价的现象普遍存在，以至于财政资金低效运行或闲置浪费等问题难以得到有效遏制。在当前我国经济转型升级的关键时期，对行政事业单位预算绩效管理体系进行统筹谋划和全面实施，不仅可以有效补齐当前预算绩效管理短板，而且通过在行政事业单位建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，还在推进国家治理体系和治理能力现代化进程方面具有重要意义。

二、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理职责不清晰

“谁支出、谁负责”是预算支出管理和绩效管理的基本要求，而强化预算绩效管理则也是提升行政事业单位预算评估质量、项目入库标准以及支出资金效率的前提，这就需要财务、业务、资产等不同职能部门分工协作，形成绩效管理合力，但在绩效管理实践应用中，由于受传统式科层部门机构设置方式所影响，行政事业单位财务、业务部门之间的协作度、融合度并不高，特别是在预算绩效管理方面，业务部门大多还存在认识误区，认为绩效管理工作归属于财务部门，绩效管理流程与业务部门并无交集，因此无需参与和介入其中。而事实上，支出项目评估论证、支出项目建设周期以及采购、基建、资产管理等具体业务事项，财务部门通常处于信息不对称或专业技能不对称状态，需要业务部门为财务部门提供翔实第一手业务资料，才能确保预算编制、预算绩效管理联结成整体，而由于业务财务在预算绩效管理中的职能并不清晰，以至于预算一体化运行机制难以形成。

（二）预算绩效目标设定不合理

预算绩效目标设定是否合理，与预算绩效考核评价及其结果运用效果密切相关，这就要求行政事业单位根据各自履职清单、资源配置及需求状况科学设置预算绩效目标，并要求绩效指标可细化量化、可动态调整、可分解落实，然后将其报送财政部门审批并以此作为预算申请依据。而在实际运行中，部分单位在绩效考核指标设计时，往往采取避重就轻的应付了事心态，对变动大或影响因素多的绩效指标单纯依赖于文字描述式定性指标体系，而不从数量、质量、成本和时效等方面进行科学测算与分解细化，导致绩效考核指标缺乏公正性和客观性；另外，受跨领域专业能力有限所致，财政部门对各行政事业单位上报的绩效目标审核往往流于形式，难以及时发现预算绩效管理路径、指标、权重等方面的漏洞。

（三）预算绩效评价体系不全面

当前，行政事业单位绩效评价体系建设还处于探索阶段，实践应用经验明显不足，特别是在绩效评价范围、绩效评价指标等方面的管理缺陷更为突出。首先是绩效评价范围偏窄，由于绩效评价过于注重于短期或显性指标考核，或由于内控体系不完善等原因所致，预算绩效评价覆盖面较为有限，虽然行政事业单位大多将项目支出纳入了绩效评价范围，但是对于包括基本预算收支在内的整体预算评价、预算管理制度评价则有所忽视；其次是绩效指标不全面，为规范行政事业单位预算绩效评价指标体系，财政部从宏观层面设置了绩效评价三级评价体系，但由于各单位类型不同、履职范围不同、功能定位不同，需要各单位根据单位实际细化绩效指标体系，而事实上，大部分单位直接套用财政部模版指标体系，这与单位实际难以完全匹配，并不能全面反映本单位绩效状况。

（四）预算绩效运行监控机制不健全

绩效运行监控是绩效管理体系中的重要组成部分，所谓绩效运行监控，指的是采用定量分析和定性分析相结合的方式对绩效目标完成情况和预算执行过程进行动态监督、控制，并对监控中发现的问题及时警示与纠偏，而由于行政事业单位大多并没有构建完善的内控体系，在绩效运行监控方面过于依赖于财务部门，业务部门或其他岗位人员的参与度明显不足，特别是在财务部门数据信息采集能力有限、对业务运营规律和相关政策法规缺乏了解的情况下，预算绩效监控效果明显不足；正是由于业财务融合度低，财务部门在绩效监控方面往往浮于表面，难以对预算执行进行持续动态监测，难以对单位预算绩效整体运行情况作出全面准确的评价结论。

（五）绩效评价结果应用不到位

绩效评价的目的在于应用，只有将绩效评价结果与预算调整、资金分配以及个人切身利益挂钩，并在绩效考评过程中严格落实奖惩制度，才能显现出预算管理刚性约束力和绩效评价结果的应用价值，才能倒逼各预算单位形成预算精细化管理理念，但由于绩效评价指标、评价结论并不能得到评价的充分认可，绩效评价结果应用范围必然大打折扣，绩效评价结果的激励或导向作用非常有限。

三、事业单位全面推进预算绩效管理的对策建议

（一）明确划分预算绩效管理职责

预算绩效管理涉及多层级、多部门的履职结果评价考核，并与各岗位人员经济利益和职业晋升密切相关，为确保绩效评价工作的公正性和合理性，需要在单位内部构建完善的组织架构体系，以推动绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价以及评价结果应用工作的有序运转，根据行政事业单位内部事务运行特征及其绩效管理要求，其预算绩效管理组织架构设置可参照以下三层架构模式，第一层是绩效管理委员会，各单位党委应在绩效管理中充分发挥把方向、定政策的作用，并指定单位分管领导负责绩效管理委员会工作筹划，强化领导人或单位负责人在绩效管理制度设计、预算执行过程监测以及预算评价及其结果应用等薄弱环节的组织领导，形成预算绩效管理工作自上而下的强大推动力；第二层是绩效管理支撑机构，从财务和业务部门抽调专人专职处理绩效管理日常事务，督促指导各相关部门人岗位落实预算管理政策，并定期对其绩效履行情况进行监测与考核评价，然后将绩效监测评价结论反馈到绩效管理委员会；第三层是实施机构，明确各业务科室、各项目责任人在绩效管理工作中的履职清单、目标任务以及任务完成时限。

（二）合理设置预算绩效管理目标

首先，要明确预算绩效管理目标设置原则，行政事业单位绩效管理目标包括年度所有收入和支出管理，这就需要从收支两个层面对预算目标进行科学测算与统筹设置，必须与当地经济发展现状相适应；预算支出目标设置要在保民生、保运转、保重点、保重大项目建设资金需求的基础上，更需要本着实事求是、量力而行的原则，防范盲目举债而给增加政府债务偿还压力。

其次，要规范预算绩目标设置流程，预算绩效目标指的是单位在资源配置条件下而实现的政策目标、经济目标、社会治理目标以及生态治理目标，因此，预算目标设置并非财务部门所能独立完成，而必须需要行政事业单位注重顶层设计，从全局角度规范预算绩目标设置流程，一是要求财务部门全面收集历年财务数据信息、项目信息，并采用数据模型或软件对数据信息进行分析；二是要求各部门根据履职需求提出预算绩效目标，为单位整体预算提供参考；三是在单位建立绩效评估小组或引入第三方专业评估机构，对新出台或到期延续的重大政策、项目开展事前绩效评估，以提升绩效目标设置值的科学性和可行性。

（三）建立健全预算绩效评价体系

行政事业单位预算绩效评价体系所涵盖的内容较为广泛，既要从财务角度对预算资金使用、项目支出的产出、成本指标进行评价，同时也要采用定性化指标对政策执行情况进行描述，这就需要行事业单位根据本地区、本部门实情，以及预算绩效目标，构建全面覆盖一般公共预算和其他政府预算在内的绩效评价体系，首先是关于一般公共预算绩效评价体系的构建，预算收入绩效评价要从收入结构、征收效率以及减税降费政策实施情况等方面进行评价，而预算支出评价则要从投入产出比率、资金与项目匹配度层面进行评价，特别是在当前财政并不宽松的环境下，更需要将政府采购、城投债务等纳入绩效评价体系；其次是关于其他预算绩效评价体系的构建，比如政府性基金、国有资本、社保基金等纳入在行政事业单位绩效管理范围之内，需要对不同类型资本功能采用不同的评价指标体系，以全面反映资本或基金的征收标准、收益上缴、支出结构、使用效果情况。

（四）构建预算绩效的全过程监控网络

首先，要明确绩效监控内容，预算绩效管理并不单指事后环节的指标考核，而是要求将监控视角延伸到预算执行全过程，并对绩效目标实现程度进行及时监测与控制，通过绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”，以及事前、事中和事后的全覆盖监控，构建横向到边、纵向到底的预算绩效监控网络，通过绩效目标实现程度监控管理，可促进预算执行与绩效目标保持一致，而通过预算执行进度的监控，对重大政策、项目绩效进行全程、全面跟踪，则有利于及时发现预算执行中的不足与缺陷，从而为预算调整或问题整改提供数据信息依据。

其次，要明确绩效监控方式，构建绩效监控多方联动机制，将绩效监控联动到预算编制环节，发现与绩效目标不相符、不匹配的部门预算编制，一律不予审核；将绩效监控联动到预算执行环节，可及时掌握预算资金支付进度，及时发现执行风险或其它不规范问题；将绩效监控联动到预算监督环节，形成监控监督合力，则有利于绩效管理问题的整改落实。

（五）强化预算绩效考核结果应用

预算绩效考核结果较为全面真实反映了行政事业单位预算执行以及政策、项目实施效果情况，如果绩效考核结果得不到应用或应用范围有限，那么预算绩效管理的激励与约束功能就无法得以显现，而绩效结果能否得到有效应用，关键在于发挥财政部门在预算管理中的监督、指导作用。首先，要求财政部门建立考核结果通报制度，并对绩效考核优秀单位给予通报表彰，而对于绩效考核结果差、预算执行结果偏差大的单位则要通过约谈、问责的方式进行督导，并责令限期整改；其次，将绩效考核结果与各行政事业单位相关转移支付资金分配、项目后续资金调整挂钩，突出绩效考核结果在预算管理中的约束力和权威性；最后，将绩效考核结果与公务员考核、干部政绩和选拔任用挂钩，以强化其绩效管理理念、倒逼其规范履职。

结语

行政事业单位的功能定位与履职权限，决定了其预算绩效管理具有全面性和系统性两个方面的特征，强化行政事业单位绩效管理体系建设，不仅可以弥补绩效管理短板、构建与单位性质相适应的绩效管理体系，而且具有提升国家治理能力、增强政府公信力等方面的国家战略意义，为此，党中央、国务院对行政事业单位预算绩效管理给予了高度重视，然而，由于绩效管理经验不足等方面的原因所致，行政事业单位预算绩效管理依然存在职责不清、绩效目标设定不合、绩效评价体系不全机、绩效运行监控机制不健全、绩效评价结果应用不到位等方面的问题，需要各单位寻短板、找差距，以问题为导向进行优化完善。