小微权力清单制度：本质解析、现实样态与优化路径

王春鑫 刘桂芝（东北师范大学政法学院，吉林长春 130117）

刘朵朵（东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169）

一、研究缘起

小微权力是一种特殊的权力形态，它存在于国家治理体系中的官民衔接层域，在整个国家治理体系中具有基础性地位，运行效能直接关联国家治理的根基，小微权力掌握者也具有“非官非民、亦官亦民”的特殊属性，权力行使拥有较强的自主性，同时具有正式体制性权力难以监督而民众又无法有效监督的特质［1］。这为小微权力运行不规范埋下了隐患，导致出现诸如“派性斗争”“权力滥用”“小官贪腐”等乡村乱象，乡村乱象呼唤正式制度规则入村，小微权力也要关进制度的笼子［2］。小微权力清单制度作为一项国家正式制度，创设初衷是限制小微权力，使小微权力运行规范化、制度化，以实现乡村治理的“依法依规之治”，其核心要义是对村级组织的村务管理权力事项进行梳理并汇总为目录清单，绘制权力事项流程图予以公开，再配以相关保障机制的一套制度体系。

小微权力清单制度与地方政府权责清单制度（始称“权力清单制度”）存在渊源。小微权力清单制度于2014 年由浙江省宁海县率先探索（以下简称“宁海36 条”），是伴随着政府权力清单制度推行而设立的。2013 年，各省份按照国家统一部署开启了政府权力清单制度的推行，浙江、湖南、安徽等地还将权力清单制度推进到村级，对小微权力清单制度建设进行了积极而有益的探索。新时代以来，国家越来越重视小微权力清单制度建设。2018 年，地方探索经验被写入当年的“中央一号文件”——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，“村级小微权力清单制度”首次进入国家政策框架，内含国家推行小微权力清单制度的战略意涵。2020 年，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，指出要“编制村级小微权力清单”。2022年的“中央一号文件”强调要“推广村级组织依法自治事项、依法协助政府工作事项等清单制”。国家战略层面的诸多政策文件肯定了在乡村治理中推广小微权力清单制度实有必要，意味着完善小微权力清单制度建设成为推动实现乡村治理现代化的重要举措。

近年来，随着权力清单成为学术界和实践界的热议主题，小微权力清单制度的相关研究成果也渐趋丰富。概言之，学者主要从以下四个方面进行研究：其一，小微权力清单制度建设的必要性。小微权力清单制度的推行能够规范权力运行，防止权力滥用［3］，改变村级权力的分配格局与运作形式并重塑村级民主政治生态［4］，促进农村基层廉政建设［5］和乡村有效治理［6］。其二，小微权力清单制度实施面临的问题。一方面，当前小微权力清单制度面临成本、效率、新的权力制衡、改革延续性、权力悖论等直接问题［7］；另一方面，小微权力清单制度是用行政方式实施的规则导入，给村庄治理带来了官僚制特征，与传统村庄治理形成了冲突［8］。其三，小微权力清单制度效能的影响因素。制度内生性需求、地方党组织推动力、村庄的社会基础及数字化智能平台的应用均会对制度的治理效能产生影响［9］。其四，小微权力清单制度实施的路径选择。完善小微权力清单制度需要重塑村庄政治的公共性，加强农村基层基础工作［10］，其编制和实施离不开政府的指导和公众的参与［11］，要构建动态管理机制和立体化的监督体系，推进小微权力清单制度的标准化建设［12］。值得注意的是，学术界对小微权力清单制度的本质界定尚未统一，有学者认为小微权力清单制度是地方政府的制度创新［13］，也有学者认为小微权力清单制度不是政府治理的延伸和扩展，而属于社会治理的创新［7］，其性质是农民依法自治的“说明书”［14］。

综前观之，从国家政策层面看，小微权力清单制度是伴随着政府权力清单制度推行而创设的，在很大程度上可以说小微权力清单制度是地方政府制度再生产的结果；从学术研究层面看，学术界对小微权力清单制度研究进行了一些有益探索，但因小微权力清单制度具有特殊性，其性质界定还相对模糊，并且关于小微权力清单制度建设中冲突与张力的系统阐述相对匮乏，因此，本文首先从理论上对小微权力清单制度进行本质解析；其次，基于新制度主义政治学视角，从制度环境、制度构建、制度运行以及制度主体等四个维度映射小微权力清单制度建设中的现实样态；最后，深入思考并提出小微权力清单制度建设的优化路径。

二、延伸落地与乡土生根：小微权力清单制度的本质解析

小微权力清单制度是对国家战略的积极响应和乡村治理现代化转型的有效回应，旨在推进村级权力运行制度化、规范化。小微权力清单制度借助创新扩散机制实现领域与空间的拓展，是清单制在政府治理领域向社会治理领域的延伸，并落地生根于乡村社会，这就致使小微权力清单制度与政府权力清单制度既存在共通之处，又具备独特的乡土特质。目前，各地纷纷开展小微权力清单制度实践，积极成效虽已初步显现，但相关理论研究仍存在不足，从理论上分析小微权力清单制度的本质则具有深刻意涵。

（一）政府权力清单制度的延伸：小微权力更加需要限制

限制行政权力是政府权力清单制度推行目的之一，旨在实现“法无授权不可为，法定职责必须为”。相较而言，我国相关法律法规对村级组织职责仅作出了原则性规定，可能导致一些村干部有意膨胀权力资源，对村民利益造成严重侵害，为此，小微权力则更加需要限制。首先，小微权力是一种特殊的权力形态。虽然小微权力的执掌者处于国家行政干部体制之外，但确实掌握着一定的治理权力，其权力类型主要由村党组织的政治权力、村委会的自治权力和协助政府工作权力等构成。村党组织的政治权力主要指政治领导权，村委会协助政府工作的权力主要是协助政府从事行政管理工作。需要指出的是，村委会的自治权力具有双重属性，基层群众自治权本质上属于社会公权力，相对于国家公权力而言，自治权力是一种“权利”，但相对于基层群众个人权利而言，它又是一种“权力”［11］。有学者将基层群众自治权分为个体自治权和社会自治权，认为社会自治权对于国家表现为一种权利，对于共同体成员则表现为一种公共权力［15］。总而言之，小微权力本质上属于一种具有特殊性质的权力。其次，小微权力其实并不“微小”。村级小微权力的受众主体是农村群众，村级组织及村干部的权力直接面对村民，与村民的切身利益紧密相连，党和国家一再强调“群众利益无小事”。小微权力只是相对而言的，它是“处于国家行政体系‘神经末梢’的基层一线管理者行使的直接影响服务对象利益的小范围微型公权力”［16］。站在权力本位上，小微权力也许是微小的，但转换到权利本位上，小微权力其实并不微小。村级组织及村干部依法享有村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理权力，这些权力事项直接影响到村民切身利益，如宅基地审批、低保户审批等。在此意义上讲，村级组织及村干部的权力绝不是微小的。最后，小微权力难以被有效监督。从权力的来源来看，小微权力的行使主体角色既是国家行政权力的代理者，又是社会自治权力的掌握者，有着“非官非民，亦官亦民”的特殊属性［1］。对于国家体制而言，他们不属于正式的行政官员，未被纳入正式的公务员队伍进行监管，缺乏国家体制层面的制度规制；对于社会自治而言，他们又不同于普通村民，掌握着自治权力，难以为村民所制约。换言之，小微权力生于官民衔接层域，国家权力监督往往鞭长莫及，民众参与监督也较为困难，致使小微权力得不到有效监督，在一定程度上陷入了“官监督不好，民监督不了”的窘境，为小微权力行使主体也留下了较为宽泛的谋利空间，极易产生“权力滥用”“小官贪腐”等问题，因此，亟须限制小微权力并使小微权力规范运行。

（二）小微权力清单制度的特性：基于规制权力性质的差异

小微权力清单制度不但是政府权力清单制度的延伸，而且本身还存在乡土特质。小微权力清单制度与政府权力清单制度的推行目的均为限权明责，但二者同样存在相异之处。换言之，小微权力清单制度具备自身独特性质，根源在于两种清单规制权力的性质不同，意即政府权力仅单指行政权力，小微权力则包含党组织政治权力、政府委托的行政权力和村委会自治权力等三维权力。小微权力清单制度与政府权力清单制度的差异主要体现在以下两个方面：其一，权力清单编制依据不同。政府权力清单的编制依据单一，小微权力清单的编制依据较为多元。具体而言，政府权力的设定不能根据政府规范性文件增设权力，必须严格遵循职责法定原则，按照法律法规编制权力清单内容，不能有所损益。小微权力清单与之不同，它的编制依据呈现多元化状态，如法律法规、党内法规或政府规范性文件，甚至还可以将一些非正式的“土政策”纳入清单。换言之，小微权力清单内容构成不只是国家法律及党内法规等“硬法”的全面梳理，还需要以“乡规民约”“风俗习惯”等“软法”作为补充。其二，权力清单制度的运作机理不同。政府权力清单作为一种行政自制规范，其编制和实施的目的属于行政权力的“自我革命”［17］。因此，政府权力清单的编制和实施主体是政府及其职能部门，在现实中也即如此。运作程序一般是先由政府成立推行权力清单制度的工作组织、由组织编制模板、专家论证、选择范本引领、开展培训、具体部门编制、组织集中审核、合法性审查、公示征求社会意见、修改完善后经政府和部门网站公布并由政府实施［18］，政府权力清单的运作机理看似复杂，但实质上都是由政府及其职能部门编制并实施［19］。相较于政府权力清单，小微权力清单的编制和实施主体较为复杂。由于中国村庄众多且现阶段多数村庄的小微权力清单尚未形成统一标准，本文便以较为规范的“宁海36条”为例。“宁海36 条”在早期试点是由宁海县纪委主导拟定整体框架，再由试点乡镇梳理具体流程，转报县级政府职能部门审核，最后由县纪委进行全面协调梳理与汇编整合。而后县委、县政府介入，“宁海36 条”逐渐成型并在全县进行推广。具体运作过程可以从《中共宁海县委关于推进农村“小微权力”规范运行的意见》中窥见：村级组织是推进农村“小微权力”规范工作的实施主体，乡镇做好指导、审核和把关工作，县纪委组织协调和监督检查，其他相关部门负责对口指导。由此可见，小微权力清单制度的运作机理是较为复杂的，需要多元主体协同发力，在“宁海36 条”的运作过程中，党组织和政府起到了关键性作用。

（三）小微权力清单制度的功能：约束规制与赋能保障

系统解析小微权力清单制度的本质需要深入挖掘该项制度的功能与效用。“制度不仅是行为的约束，同时制度也会对行为者进行赋能，加强行为者的行动能力”［20］。在笔者看来，行为者即行为主体，制度不仅会对行为主体产生规制效应，还会对行为主体进行赋能。就小微权力清单制度而言，它不但能够规制村级小微权力和理顺权力运行流程，而且也能够保障村民各项权益并同时为村民办事提供便利，因此，小微权力清单制度功能可以从“规制性”约束和“赋能性”保障两个方面予以阐述。

就“规制性”约束而言，小微权力清单制度的功能主要体现在以下三个方面：其一，权力规制，即制约权力滥用的“防火墙”。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法规对村级组织的职责阐述较为笼统，加之村干部的权力运行具有较大的自主权，可能会导致村级权力的滥用或膨胀。小微权力清单制度依据相关规定对村级权力清晰划定，以限制小微权力并防止其任意拓展，解决权力滥用、以权谋私等问题，最终实现乡村社会的“依法依规之治”。其二，程序规制，即规范权力运行流程的“路线图”。小微权力清单不仅列明了小微权力类型和具体事项，还对小微权力的规范运行进行流程化设计，即在权力事项后逐一绘制具体的流程图示。实质上，流程图的设计便是对小微权力运作的程序化规制。在小微权力运行过程中，需要遵守程序步骤、办事方式和办理时限等规定，防止小微权力的“暗箱化”运行。其三，边界规制，即防止权力越界的“基准线”。小微权力清单制度可以明确村级组织之间以及村级组织与政府之间的职责边界：一是通过明晰村级组织的“应为之事”，有效确定了村级组织的“权力半径”，消除“权力越界”等隐患，同时防范“一肩挑”面临的“权力吸收”等潜在风险；二是依据法律法规和政策规定确定了村级组织和政府的职能角色以及行为区间，理顺了政府与村级组织之间的互动流程，明晰了政府的“可为空间”，划定了行政管理与村民自治的“警戒线”。

就“赋能性”保障而言，小微权力清单制度能够加强行为主体的行动能力。该类功能主要体现在方便村民办事、保障村民权益和促进政府公共服务有效延伸等方面。其一，小微权力清单制度是方便村民办事的“便利贴”。小微权力清单制度将权力事项逐一列举并配备相应的流程图，让村民明白办事“找谁办”和“怎么办”，权力运行流程的公开透明极大地方便了村民办理所需事项，同时提高了村级组织和村干部的办事效率。其二，小微权力清单制度是保障村民各项权益的“防护盾”。小微权力清单作为一项法治工具，具备保障村民权利的功能［21］。小微权力清单制度运行的公开化与透明化，表明了制度在创设之初便被赋予监督问责的功能，有助于实现村民对小微权力运行流程和办理结果的监督与评价，切实保障村民的各项权益。其三，小微权力清单制度是促进政府公共服务有效延伸的“联动轴”。由于乡村社会的特殊属性，政府公共服务在运作机制上借助小微权力清单制度能够更好地延伸到乡村，其程序性设置使政府行政系统与基层自治系统能够实现有机衔接，并将公共服务向乡村社会有效延伸。

（四）小微权力清单制度的本质：党建引领和行政指导下的村级组织自制规范

政府权力清单制度与小微权力清单制度的内容来源与运作机理存在差异，原因在于二者所规制权力的性质不同。毋庸赘言，两种权力清单的本质属性有着根本区别。现阶段，学术界对政府权力清单制度的本质属性一直存在争议，主要有四种观点：一是行政信息公开说。该观点认为政府权力清单是向公众公开的政府信息，基本功能是让行政权力公开透明［22］。二是行政规范性文件说。该观点并不否认权力清单的信息公开作用，基于政府权力清单制定主体多元的特点，认为应该把政府权力清单认定为行政规范性文件［23］。三是规范性法律文件说。该观点认为地方政府权力清单是规范性法律文件，具有明显的法律属性［24］。四是行政自制规范说。该观点否认将其定性为规范性法律文件，认为政府权力清单属于行政权的自我约束和行政系统的自律，在这个意义上讲便属于自制性的行政规则［25］。实质上，政府权力清单作为规范政府用权履责行为的制度性工具且由政府及其职能部门担任编制主体，其本质理应定性为行政自制规范。

学者对政府权力清单制度的多元化认知也影响了对小微权力清单制度的本质界定。相较而言，虽然小微权力清单制度属性的相关研究亟待深入，但由于小微权力具有复杂性和特殊性等特点，小微权力清单制度的本质属性还是颇具争议的。其一，有学者提出，从本质上来讲，小微权力清单是对现有小微权力的总结和梳理，是对社会公权力的自我约束，也是社会成员的办事指南［11］。其二，有学者认为，村级小微权力清单是具有行政指导性的政府信息公开，也是内部设定的行政规则［12］。其三，有学者指出，小微权力清单本质上是制度整合机制，也就是将散落在政府职能部门、乡镇政府和农村的非正式做法整合为统一规范［13］。其四，有学者强调，村级事务权力清单既不是行政权力的延伸，也不是村级事务权力的拓展和再造，实质上既是农村基层治理法治化的“说明书”，也是农村依法自治的“章程”［14］。其五，有学者指出，小微权力清单是农村公权力的制度授权机制和公开透明机制，内在本质为权力规训，具有法治治理的根本内核［21］。与此同时，也有学者表明推行小微权力清单制度事实上是为了应对村级治理缺乏规范、村级组织及村干部随意用权等问题而采取的策略［8］，目的在于让权力合理合法地运行，减少随意用权与权力失范现象［26］。

由此可见，学术界对小微权力清单制度的本质界定尚未达成共识。毋庸置疑，类似“公开栏”或者“说明书”等以便民利民为导向的说法是不可否认的，但笔者认为制度的本质解析不宜单纯注重其外在功用，而是需要立足制度创设初衷。小微权力清单制度的创设初衷是规制小微权力，使权力运行规范化、制度化，更侧重发挥“正衣镜”的作用。因此，虽然小微权力清单制度具有方便村民办事等外部化功能，但基于创设初衷和创制过程考虑，其具备自制规范的多种特征，将其定性为村级组织的自制规范更为确切。原因主要在于以下两点：其一，小微权力清单的编制主体和实施主体均为村级组织。以“宁海36 条”为例，村级组织是推进农村小微权力规范工作的实施主体，村党支部要充分发挥领导核心作用，负责制定权力清单和运行程序以及贯彻落实等工作，村委会、村经济合作社负责小微权力清单中涉及村务、财务、便民服务等事项的梳理完善和贯彻落实工作。其二，小微权力清单制度的推行目的在于规制小微权力。其创设初衷是对小微权力进行有效规制，防止村干部任意扩张自身“隐性权力”，理顺权力运行流程，促进小微权力规范化、制度化运行。换言之，小微权力清单制度的规制对象是村级组织及村干部，约束作用并不直接指向普通村民。这也是不能将其定性为自治规范或自治章程的部分缘由。在此意义上讲，小微权力清单制度的本质宜界定为村级组织的“自制规范”。

值得注意的是，小微权力清单制度的本质超越了传统意义上的“自制规范”，该“自制规范”的构建与运行始终以党建为引领并兼具行政指导性质，这是传统自制规范所不能及的。前文已述，党组织和政府在小微权力清单制度的编制和实施过程中起到了引领和指导作用。在现阶段的制度运行中，宁海县又成立了以县委书记为组长，县委副书记、纪委书记、组织部长等任副组长的领导小组，将任务分解到县委县政府相关领导，进行顶层设计并构建了责任传导工作机制。在国家政策层面上，2021 年，农业农村部、国家乡村振兴局发布的《关于在乡村治理中推广运用清单制有关工作的通知》也强调“要在党委、政府领导下，加强对开展清单制工作的指导和支持，发挥好村级党组织作用”。由此可见，党组织和政府在小微权力清单制度建设上发挥了并将持续发挥至关重要的作用。

综上所述，小微权力清单制度由村级组织负责编制和实施，在一定程度上属于村级组织的自我控权，直接约束对象也是村级组织及其村干部，并不直接指向普通村民。虽然具备信息公开、便民利民等外向功用，但从创设初衷上讲，规制权力、规范用权等内向功用更为凸显，为此，宜将小微权力清单制度定性为一种自制规范。需要指出的是，党委领导和政府指导的意涵也始终寓于小微权力清单制度建设之中。更为确切地讲，小微权力清单制度的本质属性是党建引领和行政指导下的村级组织自制规范。

三、多重张力：小微权力清单制度建设的现实样态

虽然地方早已对小微权力清单制度进行了探索，取得较为理想的实施效果并总结了诸多实践经验，但在具体推广过程中，小微权力清单制度的执行效果不一，依然面临制度有效性不足等问题，在制度建设中存在诸多张力［27］。作为当代政治科学的主导范式，新制度主义政治学持续推进制度分析议题的深化，为制度有效性研究提供了独特的研究视角［28］。张力是矛盾的一种特殊情形，张力分析方法是矛盾分析方法的一种特定形式，它是一种双向动态分析，力图在不同因素之间建构互补共生的关系［29］。为此，下文选用新制度主义政治学中的制度有效性理论分析框架，运用张力分析方法，拟从制度环境、制度构建、制度运行和制度主体等四个维度探寻小微权力清单制度的现实样态。

（一）在制度环境中乡村治理制度化与乡村社会自主性之间的张力

乡村治理体系是国家治理体系整体架构的基石，持续推进国家对乡村社会公共治理的制度化、规范化、程序化，是继续完善国家治理体系的必然要求［30］。国家将乡村治理的基本要求与期望贯穿到治理制度之中，通过制度实施来实现国家治理现代化的意图［31］，使乡村治理体系沿着国家治理体系的轨道越来越标准化、明晰化。传统乡村治理属于“弱规则”模式，极易导致村干部不按规则行使权力，村级权力运行规范化不足，为此，需要将小微权力也关进制度的笼子。国家推行的小微权力清单制度对于村级权力运行规范化、程式化、标准化要求无疑耦合于实现乡村治理的制度化意图，但这可能会使乡村治理制度化与乡村社会自主性难以契合。其原因在于，国家对于乡村社会治理主要通过制度建设使国家规则融入乡村社会生活，虽然“村治”仍然处于国家政权组织体系之外，但其治理规则则被纳入国家治理体系之中［32］。作为国家正式制度，小微权力清单制度的国家性和普遍性与村庄社会的地方性和特殊性存在张力［33］。乡村社会并不会完全被动地接受国家的制度化改造，其在厚重历史下业已形成一系列有效的内生性规则和地方性知识，本身存在自主性逻辑，村干部也具有一定的自主权力空间。当前阶段存在的关键问题是在把小微权力关进制度的笼子之后，并没有配套有效措施激发治理活力［27］。在具体实践层面表现为规范化的复杂制度和灵活性的社会环境之间未能有效契合，实质上是在制度环境中乡村治理制度化与乡村社会自主性之间存在一定张力。

（二）在制度构建中制度化设计与碎片化结果之间的张力

“推行村级小微权力清单制度”“在乡村治理中推广运用清单制”等是国家层面作出的战略抉择，旨在推进小微权力清单制度化实施。制度化实施的关键在于强化制度设计。制度化设计需要对权力事项名称、实施责任主体、事项政策依据、运行操作流程等清单关键要素制定相对统一的标准，虽然具体实施要紧密结合各地区的实际情况，但在关键要素方面统一标准必不可少。“基层社会治理领域的清单制在很大程度上是地方政府制度再生产的结果”［34］，小微权力清单制度就是借助创新扩散机制实现空间和组织场域层次扩展，从市场治理领域和政府治理领域扩展到乡村社会治理领域。清单制度随着场域变化，其复杂性也进一步增大，各地实施的小微权力清单制度差异也较为明显，尚未形成相对一致的标准。第一，在构建程序上，牵头主体和编制程序均未标准化。一是各地牵头主体各异，这主要体现在牵头组织和部门的差异，例如，浙江省宁海县是由县纪委牵头，湖南省桃江县是由县委组织部牵头，浙江省岱山县是由县农业农村局牵头，河南省栾川县则是由县纪委、组织部和民政局联合牵头；二是编制程序也未标准化，各地尚未形成统一的编制程序，而是由各地基层按照实际情况自行编制。第二，在构建结果上，权力事项和构成要素均未标准化。例如，浙江省“宁海县村级权力清单三十六条”将权力事项分为村级重大决策事项、村级采购事项、阳光村务事项和服务村民其他事项等十一大类（共计三十六条具体权力事项），构成要素分为权力事项名称、流程图及漫画讲解；广东省“南澳县村级权责清单”将权力事项分为村级重大决策事项、村级招投标事项、村级财务管理事项、村级工作人员聘用（任用）事项等十大类（共计六十四条具体权力事项），构成要素分为权力事项名称及流程图；陕西省“合阳县农村‘小微权力’清单目录”将权力事项分为重大决策类事项、日常管理类事项、便民服务类事项等三大类（共计四十二条具体权力事项），构成要素包含权力事项名称及清单运行流程；河南省栾川县“村级‘小微权力’事项清单”将村级权力事项划分为村级重大事项和村级日常性事项两大类（共计四十三条具体权力事项），构成要素包括权力事项名称、村级班子责任事项以及事项办理流程图。此外，清单网上公布的形式也各有所异，有些是以动态网页形式（无须下载）呈现，还有部分是以Word 版本（需下载查看）呈现。以上例言均可说明，虽然小微权力清单制度在国家推动下进行了诸多制度化探索并获得诸多有益成果，但并未形成建制化规范。换言之，制度化设计与碎片化结果仍存较大张力。

（三）在制度运行中权力清单静态展现与权力事项动态变化之间的张力

制度的生命力在于执行，在制度执行过程中，相关制度保障完备与否对制度执行成效起着至关重要的作用。小微权力清单制度作为一项限制小微权力、规范权力运行、明确组织边界以及保障村民权利的制度，理应具备权威性和合法性。由于任何一项制度都具有一定的适用环境，制度设计和运行之初的有效性必然会随着环境的动态变化而出现效用损耗，因此，为了保证制度的活性及有效性，应及时对制度进行优化调整。动态管理机制是确保权力清单能够实现自我调整更新，保证制度兼具稳定性与时效性的重要保障，其关键作用不言而喻。为了保证小微权力清单制度的权威性、时效性与实用性，应采取动静结合的运行模式［35］，但在考察中发现，只有少数地方对业已公布的小微权力清单或村级权力清单进行了修订，如浙江省“宁海县村级权力清单三十六条”根据实施情况不断进行迭代升级，较多地方均未发布修订版本或相关修订内容，这就说明诸多地方还存在动态管理机制缺失抑或亟待完善的情形，容易导致权力事项、权力依据或流程图示等本应随环境变化而进行动态调整的内容处于静态之中。随着乡村振兴战略的稳步推进和乡村社会经济的快速发展，村级管理事项和服务事项必将处于动态变化状态，相应的，村级组织的实有职能或权力运行流程也会有所变化。清单动态管理机制不完善，动态调整不及时，可能会将“小微权力进清单，清单权力无遗漏，清单之外无权力”的要求置于空中楼阁，最终影响小微权力清单制度对规范村级权力运行的实际效用。由此可见，小微权力清单制度在一些地区仍然处于“动静失调”的状态，严重影响着制度的运行成效，制度运行中的动态管理机制亟待补齐。

（四）在制度主体中相关者应然角色与实际行为之间的张力

基于小微权力清单制度的本质属性，制度建设的相关者理应包含党组织、政府、村级组织以及村民等，但多元主体的角色与行为之间存在张力。小微权力清单制度建设的多元主体在理论上应该分别扮演如下角色：一是党组织在社会治理创新中具有总揽全局与协调各方的领导核心作用，在小微权力清单制度建设中扮演着引领者角色；二是政府承载着贯彻执行“国家意志”的功能，是小微权力清单制度建设的责任者和指导者；三是村干部居于国家与社会之间，具有“政府代理人”和“村庄当家人”的双重身份，是小微权力清单制度的实施者；四是小微权力清单制度的实施方便了村民办理所需事项，惠及民生福祉，村民作为最大受益者，理应成为小微权力清单制度建设的参与者和监督者。但现实情况却有些不尽如人意，主体角色和行为之间存在巨大张力，例如，一些地方将制度建设作为“政治锦标赛”中新的制度资源项目，政府一旦“用力过猛”便容易出现“父爱式政府创新”［36］现象。具体而言，小微权力清单制度创新的政治收益图景容易导致制度建设成为政府的“独角戏”，往往采用“强势推进”的方式利用自上而下的制度化约束机制实现小微权力清单的“强制性下沉”［13］；权力运行制度化在一定程度上制约了村级组织及村干部的权力空间，村级组织及村干部容易处于“坐等令来”和“消极怠工”的状态；村民对制度效用理解不透彻，可能会持“事不关己”的态度。由此，作为有益于村级权力运行制度化、规范化的一项创新制度，若各相关制度主体未明晰自身角色，极易造成“角色离场”或者“行动偏移”等不利境况。

四、调适均衡：小微权力清单制度建设的优化路径

小微权力清单制度作为一项国家推行的创新型正式制度，具有约束规制与赋能保障等制度功能，在规范村级权力运行和理顺办事程序等方面起着重要作用，承载着促进乡村治理现代化的基础功效。由于在小微权力清单制度建设过程中依然存在多重张力，导致制度效用未能充分发挥，小微权力清单制度需要进行“韧性”建设。制度只有具备灵活适应、刚柔并济、主动变革等“韧性”品性［37］以及行动主体的积极践行，制度优势和效用才能得到进一步彰显，否则小微权力清单制度即便设计得再精良，也难以转化为乡村治理效能，甚至还会演变为乡村发展的制约因素。

（一）提升小微权力清单制度的环境适应性

在乡村社会中，任何政策或制度的成功都离不开与乡村实际情况的结合，自上而下推动的制度执行对于乡村社会而言是一种外力嵌入，忽视制度对乡村环境的适应性则无法发挥实际作用。小微权力清单制度是复杂制度在乡村社会中的嵌入，旨在通过制定标准化、程式化、专业化的清单目录为乡村工作提供指南，促使小微权力规范化运行。国家的正式制度供给并不必然使社会力量按照制度规范良性运行，在小微权力清单制度实践过程中，复杂化的制度设计与简约化的治理期望之间存在巨大的张力，这主要是由于程式的固定化、标准化与乡村工作的自主性、灵活性之间存在难以调和的矛盾［27］。实际上，这种巨大张力致使小微权力清单制度在具体落实过程中存在“貌合神离”现象，严重影响该项制度功能的有效发挥。

国家推进乡村治理现代化的总体方向是要打破“简约治理”模式，强化国家对乡村事务的介入能力，实现国家规划秩序对基层社会自然秩序的替代［38］。值得注意的是，规范化的复杂制度与自主性的乡村社会环境并不是“非此即彼”的关系，为此，需要平衡权力运行规范化与乡村社会自主性之间的张力。一方面，为了遏制乡村自主性过剩导致的村级权力滥用等问题，必须推行小微权力清单制度等刚性制度规范限制村干部的自身权力，明确村级组织的职责范围，规范权力运行程序，建立以制度为基础的国家权威与规范秩序；另一方面，由于乡村社会治理需要一个能够协调各方利益的非正式缓冲空间，保留村干部适当的自主性确有必要。在乡村社会中，很多事项均是根据日常生活、社会关系以及地方性知识操作的，国家制度政策的执行与落实也要尊重乡村社会本身的内生规则，适当保留村干部的自主行为空间，能够使国家政策和制度更好地落地、扎根、生效。因此，要特别注意提升小微权力清单制度的环境适应性，正如贺雪峰教授所言，重建具有活力的基层组织要加强国家对基层治理的规范化，既要将权力关进制度“笼子”里，又要在制度“笼子”里保留一定自由空间，建立互补与平衡机制，使权力行使具有主动性、积极性和灵活性［39］。

（二）推进小微权力清单制度的标准化建设

“九层之台，起于累土”，基层实践与创新是顶层设计的来源依据，同时基层实践与创新更要顶层设计来把握方向。由于缺乏顶层设计中的整体性考量，小微权力清单制度推行动力不足，有些基层政府和村级组织怠于推行或懈于执行，难以达到制度创设的初衷。当前，各省份实施的小微权力清单制度存在较大差异，尚未形成统一标准，如牵头主体、编制程序、权力事项及构成要素等。若要使小微权力清单制度更好地发挥效用，可以在比较分析和研究既有经验的基础上，从差异中总结出同质性，对小微权力清单制度进行顶层设计，为基层实践指明方向。

其一，明确小微权力清单的基本架构。应根据村级小微权力的权力构成，完善小微权力清单中的基本架构，可将其基本架构分为党务管理事项、依法自治事项、依法协助政府工作事项以及其他服务事项等四大类。其二，明确小微权力清单的构成要素。在确定基本架构后，还应明确各类事项中的构成要素，宜由权力事项名称、实施主体、权力依据、操作流程等要素组成，涉及协助政府工作的权力事项还应增加政府指导部门以及职责权限等要素。其三，明确小微权力清单的编制主体及程序。可考虑由村级组织对自身权力事项进行初步梳理并征求意见，县级政府职能部门和基层政府依法依规指导村级组织全面梳理小微权力事项并做好把关工作，而后交由编制部门和法制部门进行审核，确认无误后予以发布实施，提升小微权力清单的合法性及权威性。需要注意的是，在对小微权力清单制度进行优化设计过程中，要时刻注意结合乡村社会基础，尊重村民的内生性需求，推动顶层设计“落地生根”。各地应坚持探索与总结并重，探索得到的良好经验应通过新闻媒体或网络平台等方式进行宣传推广，发挥典型经验的辐射带动作用，国家还应根据地方实践经验对小微权力清单制度进行顶层再优化，而后落于基层再次实践，最终形塑“设计—实施—反馈—优化”的良性互动格局。

（三）完善小微权力清单制度的动态管理机制

制度具有时效性，在环境变化后仍然坚持原初制度就会带来问题与风险［40］，为此，应跟随时代发展和环境变化及时进行制度优化。作为动静结合的“刻度尺”，清单制度公布后并非一劳永逸，而应实施动态管理［41］，小微权力清单制度更宜如此。从当前小微权力清单制度建设情况来看，清单一经公布便止步于“贴在墙上”“印在纸上”“挂在网上”，进入“静止”状态。随着乡村振兴战略的稳步推进，对小微权力清单制度提出了更多新的要求，清单也需要根据时代发展保持同步更新。换言之，小微权力清单制度优化需要做到“动静结合”，保持稳定性与调适性有机统一。一方面，小微权力清单的基本架构形式要相对稳定，一般情况下无须经常性修改，有利于保持权力清单制度的权威性，如权力事项分类等；另一方面，其构成要素要进行适时更新，如具体权力事项、权力依据等，增强小微权力清单制度的调适性。

具体来讲，完善小微权力清单制度的动态管理机制需要做到“三个及时”，即“及时呼应”“及时适应”“及时回应”。一是及时呼应法律法规以及各级政府政策的立改废释。职责法定是我国政府依法行政的根本性要求，与政府权力清单不同，小微权力清单的权力事项不仅仅要根据法律法规和党内法规予以设定，各级政府涉农政策也是权力事项设定的主要依据。一旦立法机构对法律法规进行立改废释或者涉农政策出现更新变化，那么相应调整结果就必须及时投射到小微权力清单上。二是及时适应机构和行政体制改革。在政府机构和行政体制改革中，机构整合以及简政放权等措施势必对原有政府机构、职能结构、权责关系等产生重大影响。政府各职能部门是小微权力清单制度建设的对口指导者，政府职能部门的各种变化也势必影响小微权力清单制度的建设，这些新的变化一定要及时体现在小微权力清单的内容调整上。三是及时回应村民需求。正如政府权力清单制度的创设目的不是“做样子”而是“办实事”［42］，小微权力清单制度必须具有便民利民的功能。县级政府职能部门、乡镇（街道）政府、村级组织及其工作人员都需要在不同阶段吸纳相应的公众感知与评价，主动回应日益增长且日渐复杂的公共诉求，及时根据公共诉求和公众感知对小微权力清单进行优化升级。

（四）明晰小微权力清单制度的主体角色定位

乡村治理内含多元主体共同参与的深刻意蕴，小微权力清单制度作为一项涉及多方利益的创新型制度，是推进乡村治理现代化的有效举措，也同样需要多元主体共同建设。受制于乡村治理中的行政化趋向与内生动力不足的现实状况，小微权力清单制度在建设过程中容易出现多元主体角色偏离问题。改变这一局面，亟须培育乡村社会的公共精神，使乡村治理制度建设的多元主体摆正位置、明晰角色［43］，具体而言，要继续发挥党组织的领导核心作用，强化行政主体的权责意识，增强村干部的制度内化意识以及激活村民的“主人翁”意识。

首先，必须发挥党组织的领导核心作用。作为中国政治发展中最为重要的行动主体，党组织在小微权力清单制度建设过程中扮演过倡导者、设计者、推行者、优化者和监督者等角色，发挥了极其重要的领导作用。因此，要通过党建引领将各相关主体整合到共同行动体系中。其次，行政主体要树立正确的权责观。小微权力清单制度建设在一些地方存在政府“收权而不担责”的窘境，县级政府及其职能部门和乡镇政府是小微权力清单制度的指导主体和责任主体，但这绝不能作为“权力回收”的理由。因此，要不断加强行政主体的责任自觉，使其履行好指导把关等职责。再次，增强村干部的制度内化意识。村干部作为小微权力清单制度的实施主体，在一些地方存在执行动力不强等问题和“变通执行”等情形，症结在于某些村干部存在抵制态度，无法将制度要求切实转化为内在行为规范。为此，要结合小微权力清单制度对原有行为规范进行充实和完善，使其成为村干部的行为指南。最后，激活村民的“主人翁”意识。小微权力清单制度建设不能完全依靠党组织、行政组织、村级组织等主体，村民也是多元行动主体中的一员，换言之，普通村民在制度建设中不应出现“坐享其利”意识和“角色退场”行为。因此，要通过入户讲解、网络推送等方式加大宣教力度，培养村民的“主人翁”意识并不断提升参与能力，使村民积极主动地凭单监督并评价反馈。