民主治理与协商治理：基层治理现代化之道

张贤明（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

基层治理既是国家治理的基石，也是社会治理的核心内容。基层治理水平如何，直接影响到国家政治秩序的稳定和社会生活秩序的和谐。党的二十大指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”［1］54近年来，随着对基层治理的不断强调，我国的基层治理现代化水平显著提升，并且涌现出了大量的基层治理创新案例，为基层矛盾纠纷化解、基层民主建设等方面提供了良好的经验参照。同时我们应该看到，基层场景中的任何问题如果不能够及时有效地解决，都可能会因为中国庞大的治理规模和繁复的治理层级而无限放大，并且可能沿着纵向治理体系向上传导，造成难以预知的政治风险与社会风险。在此意义上，进一步推进基层治理现代化是调整国家与社会关系、构建和谐稳定秩序的重中之重。面对新时代的复杂环境和高质量发展的要求，基层治理要在坚守其价值原则的基础上积极寻求治道变革，这也要求基层治理研究紧扣理论导向、政策导向、问题导向的研究逻辑，提出新见解、新思路、新方法。有鉴于此，结合理论研究和实证启示，本文从民主治理和协商治理两个角度切入，分别阐释基层治理现代化的价值基准和总体方法，并提炼一个推进基层治理现代化的理论分析框架。

一、民主治理：基层治理现代化的价值基准

基层既是国家与社会的交汇之处，也是人民群众日常生活的基本空间。基层治理是否有效，直接关系到人民群众美好生活需要的实现程度。为了尊重和保障人民群众的基本权利、营造和谐有序的基层氛围，基层民主已经成为我国的一项基本制度，既是人民当家作主制度体系中的关键环节，也是全过程人民民主的重要形式。在中国共产党的领导下，基层民主建设始终坚持以人民为中心、以发展为导向，在广泛的领域内吸引了众多公民的参与，成为人民当家作主最有效、最广泛的途径，成为维护人民根本利益的最真实、最管用的民主［2］。

基于这一逻辑和事实，基层治理现代化要求注入民主的要素，“民主治理”或基层民主也必然成为基层治理的价值基准，成为全过程人民民主的基层实践。当然，这并不是要简单地重新强调基层民主的重要性，而是要将民主的特征与理念灌铸到基层治理当中，塑造基层治理的基本目标和指引原则。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”［3］18。习近平对于民主价值的这个概括实际上也赋予了民主治理的价值意蕴，即在摆脱民主形式主义的同时突出了民主的“问题导向”功能，并且完全契合了治理的基本目标。对比地看，民主虽然是人类社会的普遍性价值，但也同样经历了批判与反思，核心就在于在西方各种各样的民主思潮和实践机制中，民主逐渐成为一种过于关注程序设计的制度，而在很大程度上忽视了民主实质的治理效能。民主理论家在反思自由主义下当代民主危机的问题上指出，“除非我们采取一种基于参与和共享的制度安排形式，否则民主就有可能偏离政治舞台而沿着自由主义的价值观运行”［4］4。这意味着，缺乏参与和共享的民主程序，必然会逐渐地脱嵌于个人权利和责任，淡化公民在国家政治生活中的主体地位。

民主需要找回参与，这在基层治理场景中更加重要。我们不能回避选举民主的价值和意义，但真实的参与能够在基层中切实实践也是一个基本目标。这在某种意义上也是参与式民主理论家倡导的在社区以及工作场所设计直接民主形式的根本原因。对于民主机制的设计而言，社会是政治的“替代领域”，如果社会中失去了真实有效的参与，那么民主政体的稳定性就会失去基础［5］。马克思主义民主理论特别重视社会领域的参与，并且认为社会民主才是给人类提供解放机会的民主。乔治·卢卡奇（G.Lukács）认为，社会主义民主怎样才能渗入到人类的日常生活，并使之活跃起来，是社会主义民主建设的关键问题［6］。基层自治是群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的过程，其中“自我”的内涵既意味着权利通过个体展现并回归于个体，同时也蕴含着个人责任对于公共生活的意义。如果个人对自己的事务都不能够负责，那么很难认为个人会在更广泛的公共事务中履行责任，这就可能会滑向西方社会出现的“公共人的衰落”。通俗地讲，基层自治就是强调“自己的事儿自己干”。如果个人不能够把握个人的生活前景、不能对自己的行为负责，那么民主的意义就会大打折扣，“当家作主”也就成为空洞的概念。也正是基于这个价值，人民民主才构建了问题导向的价值功能，更加契合了基层治理的客观需求。个体是自己切身利益的直接感受者，以解决人民群众的急难愁盼问题为原点构建基层民主制度，是人民民主价值最直接的体现。回顾中国基层治理70 余年的历程，从制度供给到人民首创，不断地拓展和丰富了人民群众的参与渠道和参与形式。这实质上也是一个不断通过民主来保障个人权利，并且使个人通过民主践行公共责任的历程。

人民民主是全过程民主，问题导向的价值功能在全过程的特质中得以放大和加强，进而塑造了民主的真实、广泛和管用。全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主［7］。在全过程的框架下，问题导向必须契合于全链条、全方位、全覆盖的特征，构建一个基层治理中广泛参与、有效参与的民主治理格局。

第一，全链条体现了民主治理中“发现问题—解决问题”的过程，凸显了过程与成果的有机统一。治理是一个政策过程，包含了“事前”“事中”“事后”逐项环节。其中，“事前”是议程设置，是治理议题进入决策程序的环节；“事中”是寻求治理议题解决方案的具体决策过程；“事后”是决策成果执行与落实的过程。在这样一个系统性链条中，每个环节都要注入民主的价值，并以民主为方法加以实现。在事前阶段，进入决策议程的议题必然是经过充分调查研究并且是人民群众最为关心的事情，必然是来自社会、并能够对社会发展产生影响的真问题。在事中阶段，决策成果的产生必须经过民主程序，在广泛汇集民智、充分尊重人民群众权利和利益的基础上作出的，而不是取决于权力主体的垄断或者是利益团体的裹挟。在事后阶段，决策成果要精准且全面地落实，并接受人民群众的监督，对于决策落实过程中的任何问题都需要立刻纠偏，避免决策目标和结果的错位。总的来说，全链条的民主治理构造了民主治理的“回应性”特征，彰显了全过程人民民主的内在价值，即坚守人民利益、精准识别需求、充分落实回应，“将民需民意民心的沟通、表达与满足作为执政党和政府与人民群众之间相互信任、相互合作、有效施政的基础，进而重塑了人类新型政治形态的信心力基础”［8］。

第二，全方位体现了民主治理中“问题导向—价值目标”的实践指向，表明民主治理的领域就是基层公共事务涵盖的领域。治理问题覆盖社会发展的方方面面，包含政治、经济、社会、文化与生态等各个领域，在治理现代化的过程中必然要将民主贯穿于各个层级与领域的治理当中，结合情境的特殊性选择适宜的民主实践方法。在此意义上，与治理相结合的民主应该是无处不在的民主。正如一些民主理论家所提出的，人类社会总是存在着各式各样的问题，社会发展就是一个不断解决问题的过程。民主政治的功能则是帮助公众去解决问题，“少一点盲从、多一点明智，也不依赖运气，从而有利于人们从成功中获益，从失败中汲取教训”［9］189-190。人民民主建设的实践经验也充分表明，是否能够解决人民要解决的问题，既是评价民主治理效能的重要尺度，也是实现民主之“管用”的重要标准。民主治理的问题导向通过解决人民群众的切身问题以获得人民群众对民主制度的认同，提升了人民群众对基层治理的参与热情，进而也补充了民主的合法性。

第三，全覆盖体现了民主治理的开放性与包容性，是对构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的依归。人民民主之所以冠以“人民”为前缀，并不是有些西方民主理论家所说的同义语反复，而是在西式民主显露弊病的事实下重新找回民主的“人民性”［10］。民主治理的全覆盖意味着，在民主机制当中，所有人都可以参与，并且所有人的利益都能够被平等地倾听与考虑，既不存在任何制度根据身份地位对参与者加以限制，也不存在任何主体能够垄断或者破坏参与的过程。基层治理是一项共同的事业，仅仅依靠任何一个单一主体都难以实现基层的善治。因此，我们强调社会治理共同体的建设是“人人有责、人人尽责、人人享有”的过程。每一个人都承担着促进基层善治的责任，每个人都应该秉持公共精神，将遇到的问题反映到治理程序当中，并且对基层治理的各项问题提出自己的见解。总的来说，只有营造出一个良好的、广泛的参与氛围，基层治理才能具备活力，基层的各项事务才能在共同参与下得到最令人满意的解决结果。基层治理的全覆盖是以点带面地建设民主的基础，同时也会为国家层面的民主治理提供丰富的形式与程序。

二、协商治理：基层治理现代化的基本方略

基层民主直接、广泛和有效的参与为协商民主嵌入基层提供了必要的前提与场景。我国协商民主的建设历程表明，协商民主从顶层设计逐渐向基层延伸，不仅丰富了社会主义协商民主的理论，同时也为基层治理创新实践注入了不竭的动力。将协商民主引入基层民主有其自身的逻辑：基层民主发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，核心是扩大基层的自治性和参与性，即让公民能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞台上充分行使其民主的权利。基层民主运行的主体是公民，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态［11］。

中国的基层治理蕴含着悠久且深厚的协商传统，乡野中不同的家族、城市中基于乡土关系形成的不同组织往往通过协商的方式解决问题［12］。需要指出的是，中国历史文化渊源中的协商议事传统并不具备现代政治文明的基本价值，因为协商议事主体被嵌入传统的等级秩序而不是现代政治平等的关系中。不过，历史传统中的协商议事文化为构建现代基层协商治理提供了一些有益的经验与参照，也表明了协商传统是嵌入中国人日常生活中的行为方式和交往方式。正如“有事好商量”这种日常生活用语被同时作为政治话语，在某种程度上体现了协商民主在中国扎根的特性。随着协商民主和公共治理不断走向融合，协商治理成为一个新的学术概念，用以说明以协商为方法的治理机制。基层协商的发展不仅保障了社会主义协商民主从国家层面到基层治理的政治延续性，而且有效避免了社会结构多元化背景下基层群众动员型与被动式政治参与的弊端［13］。将协商治理作为推进基层治理现代化的基本方法，主要是基于以下理由：

第一，协商治理具有形式多样、机制灵活的特征，适应了基层治理问题的多元性，有助于整合最广泛、最真实的参与。从目前我国协商治理的实践来看，基层已经衍生出了各式各样的协商治理机制，例如“民主恳谈会”“协商议事会”，一些地区还将数字技术融入到基层治理当中，打造了数字化的基层协商治理新形态［14］。这些活生生的实践也凝结出了协商治理的实践经验，包括强化党建引领、培育社会力量、推进协商法治化、厚植协商文化等［15］。总体来看，我国的协商治理形成了具有不同特征的两大模式：一是结构化、制度化的协商治理模式。这种模式的特征在于政府主导，多元主体共同参与，规则、程序、方式较为制度化、规范化。二是非结构化的协商治理模式。这种模式既可能是政府主导的，也可能是公众自发形成的，旨在提供一个公众之间交换观点、相互沟通、达成共识的公共平台［16］。两种不同的形式构成了协商治理“因地制宜”“有的放矢”的特征。其一，协商治理模式和流程的设计要嵌入基层特定的社会结构和文化背景中，尤其不能忽视文化背景对于协商治理效能的积极作用。研究表明，如果协商的多元主体嵌入共同的文化背景中，不同的主体就会在文化认同中形成对协商的认同，进而有利于凝聚共识［17］。其二，协商治理模式的选择要和协商议题所指涉的难度和规模相适应，发挥大规模的“协商论坛”和小规模的“协商议事”的不同功能。协商显然不同于整体参与的全民公投，而是具有特定的范围，否则协商的效率就会大打折扣。因此，协商治理的范围和具体操作流程要符合议题的规定，既要保障议题涉及的相关主体都能够平等参与，也要防止协商规模的无序扩大，即“涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量”［3］14。

第二，协商治理为构建基层治理的协同关系提供了具体的合作机制，有利于通过凝聚共识培植基层的社会资本。协商治理的根本目标在于消弭治理过程中多元主体的利益分歧，凝聚共识。凝聚共识是人际沟通中最为理想的目标指向。虽然政治与社会生活中总是存在各式各样的矛盾，但也需要不同程度地妥协，而凝聚共识是超越了妥协基础之上的同意，“因为它并没有削减各自的愿望，彼此都得到了自己想要的东西”［18］，因此代表了协商主体对协商结果的积极认同。通过协商，各个参与者能够面对面地坐在一起，针对特定的治理议题发表观点、提供见解，并在相互沟通和理解中转换偏好，寻找利益交汇，进而达成共识。只有在凝聚共识的基础上，治理过程才能够形成协同的合力，多元主体才能够各自发挥其作用与功能，共同参与到治理的各项环节当中。基层是社会关系具体展开的空间，基层凝聚共识是调整社会关系，让彼此存在冲突的主体化解冲突，让彼此陌生的主体走向熟悉的过程。在理性、坦诚的沟通中，人与人之间通过凝聚共识建立起相互信任和理解的关系，这一结果也代表了彼此之间的相互认同与合作互惠。所以，凝聚共识在寻求公共利益的过程中强化了人与人之间的信任关系与合作意愿，破解了集体行动的困境，进而培植了基层场景中的社会资本，为“民主运转起来”提供了基础。与此同时，社会资本为协商治理提供了社会资源和基础，在社会信任的基础上，人与人之间塑造了互惠合作的心理基础，能够在相互理解中寻找到意愿的“最大公约数”，最终实现协商治理与社会资本的互融互通［19］。

第三，协商治理的基层实践有利于规避协商中的成本和能力问题，能够实现协商治理与基层治理的共同发展。协商民主在理论和实践中受到的质疑之处在于：一是协商对社会公众的能力提出了较高的要求。有关协商民主的实证研究提出，复杂的政治议题为公众的协商参与带来了知识层面的挑战，并且面对专业的治理问题，公众的参与兴趣也会随之减弱［20］151。二是协商实践往往会耗费大量的时间与金钱成本，尤其是大规模的协商会议，其各方面的投入远远超出想象。例如，加拿大的协商民主实践投资了数百万加元，并且利用了将近一年的时间培训参与者，最后的结果却并不理想［21］。然而，基层社会中的协商治理却能够有效消解上述问题，这在某种角度上也是社会主义协商民主的优势所在。“通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”［3］14，因为社会生活中的问题往往是直接关系到公众利益的问题，社会公众对这些问题也有着最为切身的体会和认识。从规模角度来看，基层协商治理的规模较小，有利于提升协商的效率与效果。在知识和认知要求上，基层协商治理打破了议题的专业性给社会公众参与带来的限制，社会公众能够在基层协商治理的参与中真实感受到个人参与对政策议程的实际影响。研究表明，当公众意识到自身能够在决策过程中发挥实际作用的时候，就会被激发起强烈的效能感，并且有意愿参与到更广泛的协商议程当中［20］150。同样，基层治理也会在社会公众贡献的智慧当中寻求到最为科学与合意的方案，提供基层善治的知识与力量之源。总之，在协商治理和基层治理的相互作用中，基层治理在协商中找到了解决问题的最佳方案，社会公众在参与的过程中既提升了效能感与参与意愿，也增进了对基层治理各项工作的认同。

三、民主治理与协商治理的融合：基层治理现代化的治道变革

基层治理之所以涌现出了形态各样、各具效能的创新实践，本质上在于秉持了以民主为价值、以协商为方法的治理模式，即通过民主治理与协商治理在基层治理中的互嵌与融合，实现基层治理中民主、协商和治理的有机统一，推动基层治理体系和治理能力现代化的进程。

“民主—协商—治理”三位一体的框架与体系建构，旨在贯通观念的民主和实践的民主，将民主价值与协商精神贯穿到基层治理的全过程。在统一的价值观念下构建形式灵活、模式多样的民主实践，既是国家治理中系统思维的具体彰显，也是民主的真实目的的凸显。梳理民主发展史，民主在政治文明中既是一种价值理性，也是一种工具理性。如果仅仅将民主视为一种价值，而没有具体的实践方法，那么民主的内涵就是空洞的；如果将民主视为一种方法却没有内在的价值作为内核，那么民主就难以成为体现现代政治文明的基本制度。如果我们对于民主的理解总是受制于西方自由民主的话语体系，那么这样一种话语体系可能更多是在“观念”和“实践”的割裂中得以存在的：只是在自由民主的概念中过度强调所谓自由的意义、过于关注竞争性选举的特定程序，却忽略如何将民主理论中的保护型价值和发展型价值整合起来，并提出切实的、针对具体情境的制度体系或者机制，这样就会存在很大的缺失。正是由于如此，西方民主理论家也开始认识到，对于民主修辞的过分关注，不仅造成了民主语言和理论的危机，也构成了民主的实践危机［4］2。民主前面的各种修饰语只是民主形式和价值的不同面向，民主的真实性还是要回到民主本身来寻找。“民主—协商—治理”三位一体的体系框架，就是为了弥合观念的民主和实践的民主之间的关系：观念的民主意欲说明“民主为了什么”，实践的民主是实现“民主为了什么”的方法。“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”［1］22，民主要在如此庞大的治理规模中实现其应有价值，必须构建一个适应庞大治理规模的制度体系。中国的民主实践是形式灵活、模式多样的，这种民主实践没有否认代议制适合大国治理的基本事实，而是在社会领域将民主的价值落实下去，彰显民主的原真性价值。这是一种以系统思维对待民主的基本方式，是民主建设的全局性谋划和整体性推进。对于基层协商民主来说，与政治民主相互配合、协同发展，不仅从社会的角度开启了中国特色民主建设之路，也在直面社会生活中解决了政治哲学中“被代表的自由和权利”的问题。宏观地看，基层协商民主代表了中国国家治理的“治道变革”，因为选举民主只是解决“谁统治”的问题，并不能回答“如何统治”这种程序性的行政难题［22］，基层协商民主嵌入基层治理中，为民主在多元的大型社会中彰显其价值提供了程序性的平台，在直接吸纳社会问题的同时运用协商的方式解决社会问题，简化了社会系统和政治系统之间复杂的沟通程序，在强调平等、尊重差异、保障权利中让公众“自我治理”，实现了“取之于民、用之于民”最为灵活与有效的实践。

“民主—协商—治理”三位一体的框架与体系建构，为民主与协商提供了明确的实践目标，即在议题甄别、议程设置、治理绩效的整合中连接过程民主与实质民主，体现基层协商治理“全过程”的特质。民主要讲求一种“实用价值”，这意味着民主的程序和方法要朝向特定的目标和特定的问题，并且民主也要提供实现目标和解决问题的价值与方法。“民主—协商—治理”三位一体的框架与体系建构提供了一种关于“目的—手段”的全过程的解决问题的模式。在顶层设计中政治民主的功能更多的是决策，而在基层社会中民主的功能不仅是决策，同时也包含了落实决策、解决问题的环节。因此，基层民主需要将民主的程序和成果关联起来：其一，解决问题的根本前提是发现问题。在基层治理中，纳入决策环节的议题既可能是制度供给者主动挖掘的，也可能是基层社会的公众主动反馈到议程当中的。无论何种形式，发现问题的环节要体现民主的价值，根本在于对所有人利益诉求的平等关注，并在议题的重要性中进行优先性的排序。其二，议程设置是解决问题的过程，将协商的程序纳入议程设置中，就是为利益相关者的自我治理提供机会，“使其在社会政策的决定上起着作用”［23］。需要特别强调的是，协商的目的在于凝聚共识而不是扩大冲突，通过寻找利益的“最大公约数”，保障决策成果落实的人人享有。其三，由于决策的结果是凝聚共识的体现，因此决策结果契合了利益相关者的整体偏好，在规范意义上体现了决策结果的科学性。在决策结果的具体实现中，也需要利益相关者的共同参与和民主监督，保障决策结果落实的不走样。这样一种全链条的框架最终能够实现良好的治理绩效，在广泛的实践中提升基层治理的效能。

“民主—协商—治理”三位一体的框架与体系建构，提供了评价基层民主效能和治理效能新的重要尺度。民主真不真实、管不管用，关键在于民主能不能解决问题以及运用什么方式解决问题。基层协商治理以尊重人的基本权利为基础、以利益兼容为方式、以提升治理效能为导向，构建了有效的民主机制，使得民主在治理中“运转起来”。民主在社会中的生根发芽在于民主对于人的影响，正如有参与式民主理论家提出，民主如若想实际且有效，必然要让公众体会到民主的实惠而不能让公众仅仅将民主视为一种可有可无的工具［9］195-196。以治理效能来评价民主，核心在于审视民主是不是有利于解决实际问题，其方法是不是能够得到广泛的认同。诉诸日常生活的逻辑，如果公众在参与协商之后并没有感受到协商成果对自身生活带来的改变，那么就有可能认为协商属于“浪费时间”，并且会降低对协商程序的认同。在此意义上，“民主—协商—治理”三位一体的框架与体系对于基层协商民主整合了如下价值：其一，基层协商民主基于对人的权利的尊重和人的参与能力的信任，既相信人应该去解决自身的问题，也提供了人解决自身问题的渠道；其二，协商使利益相关者在彼此的沟通中充分地表达自己的利益，也理性地看待他者的利益，在公共精神的引导下去发现彼此之间的共同利益，从而搁置争议、消解矛盾、达成一致；其三，利益相关者在协商中通过共同审议寻求解决问题的最好方法，并在实际的问题解决中协同参与、共同配合，在人人尽责中最大限度地释放出治理效能。由此，“民主—协商—治理”三位一体的框架和体系对衡量基层协商民主质量和基层治理效能带来了新的视角，即决策的外在形式是否体现出民主的特征、决策的形成是否符合协商的程序和规范、民主的决策是不是共识的体现［24］以及决策的结果是不是转化为能让公众感到实际利益的治理效能等。

四、结语

社会主义协商民主是中国共产党带领中国人民在马克思主义指导下，继承和发扬中华优秀传统文化，并吸收借鉴人类优秀文明成果的规范理论与制度实践，旨在解决中国场景的问题，是推进中国国家治理现代化的重要途径与形式。作为“协商”与“民主”的复合词，协商民主不仅要体现出民主的价值，也要彰显出协商方法的优势，在人们的公共生活中发挥真实的效用。在分别论述民主治理和协商治理的基础上，文章提出民主治理与协商治理的互嵌与融合，提炼出“民主—协商—治理”三位一体的框架，用以说明基层协商民主如何推进基层治理现代化以及基层治理如何体现出民主价值的中国逻辑。显然，协商民主并不是其他民主的替代性方案，而是整个民主形式、程序、制度有机体中的重要组成部分，民主系统中任何一个要素的缺失，都不利于中国式民主的整体性推进。因此，从基层协商民主建设的问题中可以反映出基层治理中协商民主研究的一般逻辑：要以提升民主的质量为目标，立足民主的应用场景和具体民主形式的特征功能，在“场景—问题—功能”的连接中分析民主实践，寻找提升基层治理现代化的有效路径。