人口老龄化下养老保险制度改革的思考

魏月霞，白莹

[天津市委党校（天津行政学院），天津 300270]

人口老龄化有两个含义：一是一个国家或地区的人口年龄结构呈现老年状态。在国际上，人口年龄结构通常划分为三个阶段：0-14岁为少年人口，也称抚养人口；15-59岁或64岁称劳动人口；60岁或65岁及以上称老年人口，也称赡养人口。当老年人口在一国或地区的全部人口中达到了一定的比例时，就表明该国或该地区进入了老龄化社会。目前，国际上通用的标准是：60岁及以上人口占总人口的10%以上，或者65岁及以上人口占总人口的7%以上，就意味着这个国家或地区进入了老龄化社会。若65岁及以上老年人口占总人口的14%，就意味着这个国家或地区进入深度老龄化，比例达到20%则进入超老龄化。二是一个国家或地区的人口年龄结构呈现老年趋势，即老年人口相对增多，老年人口在全部人口中所占的比例不断上升。如果一个国家或地区的人口年龄结构中，老年人口呈上升趋势，则该国或地区就面临着人口老龄化的问题。随着现代社会的发展，人类的平均寿命延长，生育率下降，人口老龄化也就成为人类社会发展的一个必然趋势[1]。第七次全国人口普查的数据表明：当前，我国已经快速、全面进入老龄化社会，并且我国的老龄化维持在一个较高程度。如何有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。我国应充分发挥自身优势，加强顶层设计，科学综合应对人口老龄化。在各项综合应对措施中，养老保险发挥着作为社会安全网和稳定器的重要作用。进一步深化养老保险制度改革，构建一个覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次的养老保险制度是解决我国人口老龄化问题的根本措施。

一、加快实施基本养老保险的全国统筹

自十九世纪末德国俾斯麦政府颁布“社会保险三法”以来，西方现代社会保障制度已经经过了100多年的发展历程，为老年人提供基本经济保障的养老保险制度也日臻完善，这为西方国家老龄化的到来提供了有力的制度保障。相对而言，我国养老保险制度起步比较晚。从20世纪90年代开始，我国逐步推进养老保险制度改革。目前，我国的养老保险体系框架已经基本形成，基本养老保险覆盖超过10亿人。然而，与我国人口老龄化的速度和程度相比，我国的养老保险制度正面临着巨大的挑战，在制度层面仍然存在不足，其中一个突出表现就是养老保险统筹层次过低。随着社会经济的发展，人口跨区域、跨行业流动成为一种常态，这必然会引起养老保险关系的转移接续问题。然而在实践中，养老保险关系转移接续不畅，甚至还会出现“断保”现象，其中一个重要的原因就是养老保险的统筹层次不高。一般而言，统筹层次越高，覆盖的范围越广，基金的调节能力大，抵御风险的能力就越强，保障程度就越高。养老保险的统筹层次不仅是一个国家养老保险社会化程度的重要标志，还直接关系到养老保险的可持续发展。适应养老保险社会化的要求，逐步提高统筹层次，由市、县统筹逐步过渡到省级统筹，最终实现基础养老金全国统筹，一直是我国养老保险改革的目标。2017年，党的十九大报告明确提出要尽快实现养老保险全国统筹。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出要实现基本养老保险全国统筹。从我国实施的养老保险全国统筹方案来看，我国采取的是由易到难的渐进式改革思路，即先实行基本养老保险基金的中央调剂制度，到2020年在全国范围内全面实现基本养老保险省级统筹，然后再过渡到真正意义上的全国统筹。2018 年7月，我国实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，完成了基本养老保险全国统筹的第一步。目前，省级统筹的第二步目标也已基本实现。除新疆、内蒙古外，我国目前共有29个省级行政单位出台了养老保险全省统筹的方案[1]。省级统筹制度的实施能为养老保险的全国统筹奠定基础。2022年1月，企业职工基本养老保险全国统筹已经启动实施。当前，我国要抓紧研究制订相关的配套改革措施，进一步消除养老保险全国统筹体制机制的障碍，尽快实现真正意义上的全国统筹。

二、进一步健全多层次养老保险体系

1994年，世界银行在《防止老龄危机：保护老年人及促进经济增长的政策》的报告中首次提出了由政府、企业、个人三方共同承担养老责任的“三支柱”养老保险体系结构。第一支柱由政府主导建立覆盖全体国民的强制性公共养老保险，旨在为退休人员提供最基本的养老保障，并由政府提供最终责任和保障；第二支柱一般由自愿实施的企业补充养老保险，旨在减轻政府的财政压力，解决公共养老金不足的问题[2]；第三支柱是由保险公司承办、个人自愿缴费的个人储蓄性养老保险，旨在满足个人对养老的多样化需求。从养老保险三大支柱的功能可以看出，仅由政府兜底的第一支柱难以有效支撑人口老龄化带来的养老金保障需求，多层次养老保险体系也就成为当今世界各国养老保险制度改革发展的一个趋势。与西方国家不同，我国是在经济尚不发达的背景下进入老龄化社会的，人口老龄化超前于经济发展，属于“未富先老”。虽然我国在2010年已跃居为世界第二大经济体，我国在2019年、2020年、2021年连续三年人均GDP超过1万美元，但我国仍然是发展中国家，与发达国家相比，我国的人均GDP仍然很低。近年来，出生人口的下滑、劳动力人口的萎缩以及老龄化的加剧，这些都加大了我国养老金财政支付的压力。相关机构预测：我国未来5-10年间，养老金缺口将达到8-10万亿，而且这个缺口会随着时间的推移进一步扩大。“基于我国国情，建立多层次的养老保障体系，积极应对人口老龄化，促进养老保障可持续发展，是一条必定要走的路[2]”。实际上，我国在养老保险制度改革之初就已经设计了基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险的多层次养老保险体系。目前，作为第一支柱的基本养老保险的框架体系已经建立，在覆盖范围、待遇水平等方面取得了巨大成就，而第二支柱和第三支柱的发展明显不足。首先，第二支柱的补充养老保险相对缓慢。2004年1月，劳动和社会保障部发布的《企业年金试行办法》确立了企业年金制度。2015年4月，国务院办公厅发布的《机关事业单位职业年金办法》确立了职业年金制度。由于机关事业单位的职业年金是强制缴纳的，而企业年金自愿建立，因此，尽管企业年金确立得较早，但其规模还很小。截止到2020年，全国参加城镇职工基本养老保险的人数为45 638万人，而全国企业年金参加的职工人数仅为2 718万人。此外，我国企业参与年金计划的绝大部分是国有大中型企业，中小企业参与企业年金的比率较低；其次，作为第三支柱的个人储蓄性养老保险尚未全面开展。早在2008年12月，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》就提出“对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。2009年3月，国务院批复上海建设“两个中心”的意见中明确提出“适时开展个人税收递延型养老保险产品试点”。2012年6月，上海市政府向中华人民共和国财政部提交了开展“个税递延型养老保险”试点的方案。此后，2014年的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》、2015年的《政府工作报告》以及《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》都提出要推进个人税收递延型商业养老保险试点。直到2018年5月，我国才在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点，但由于试点区域窄、时间短、政策优惠覆盖面窄以及税收优惠额度低等原因，政策效果未完全呈现，试点效果明显低于预期。截至2020年4月底，共有23家保险公司参与个人税收递延型商业养老保险试点，其中有19家公司出单，累计实现保费收入3亿元，参保人数4.76万人[3]。党的十九大报告明确提出“要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，强调发展多层次、多支柱养老保险体系是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。鉴于当前我国养老保险三大支柱的发展现状，未来我国应在继续巩固和完善第一支柱的基础上，加快推进第二支柱、第三支柱的发展；我国要加紧研究制定税收优惠政策，扩大企业年金覆盖面；我国要总结个人税收递延型商业养老保险试点的经验，完善相关政策，尽快重新启动并扩大试点范围，进而形成以基本养老保险为基础、企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的多层次养老保险体系。

三、统一养老保险制度

我国的养老保险制度是沿着由企业职工到机关事业单位工作人员、由农村居民到城镇居民的渐进式改革路径发展的，这种渐进式改革有助于减小改革带来的阻力，保证养老保险制度改革积极稳妥的推进，但也不可避免地产生多种养老保险并存的“碎片化”问题。在我国养老保险制度的渐进式改革过程中，曾出现过城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险、事业单位职工养老保险、机关工作人员养老保险等多种养老保险并存的局面。2014年2月，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的发布，实现了新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险的统一。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》统一了国家机关和事业单位的养老保险。这些制度虽然在一定程度上解决了碎片化问题，但目前我国仍存在城镇职工基本养老保险、机关事业工作人员养老保险和城乡居民养老保险。三大养老保险制度并存产生的一个最大问题是公平性不足。因职业身份不同，参加的养老保险也不同，享受的养老保险待遇差别较大。维护和实现公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是我们党一贯的政治主张和奋斗目标。习近平总书记强调，“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”党的十九大报告指出，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在老有所养上不断取得新进展。为实现更加公平的养老保险制度，还需要我们进行彻底的改革，继续整合三大养老保险，最终构建一个全民统一的社会养老保险制度。

四、进一步完善养老保险法律制度

“立善法于天下,则天下治；立善法于一国，则一国治”。改革和法治总是相辅相成、相伴而生的。一方面，改革需要发挥法治的引领、规范、保障作用；另一方面，法治能在改革不断推进和深化的进程中不断得到完善。人口老龄化对经济社会发展以及老年人的养老、医疗、住房、卫生、教育等都带来了深刻的影响，也必然伴随着一系列的改革。养老保险制度改革涉及广大人民群众的切实利益，必须坚持立法先行。目前，我们还未从国家层面制订专门的养老保险立法，相关的内容主要规定在《社会保险法》中。《社会保险法》基本是对现行养老保险政策和改革成果的原则确认，并未解决养老保险制度存在的诸多问题。2009年4月，在中德法治国家对话第九届法律研讨会上，时任国务院法制办主任的曹康泰曾指出，“我国养老保险制度要应对五大考验：一是城乡之间、不同人群之间养老保险制度的差异较大；二是养老保险的基金统筹层次不高；三是单位缴费的费率偏高；四是养老保险待遇转移接续办法不健全；五是对养老保险基金的管理、监督还不够规范”。《社会保险法》实施十年来，上述问题并未完全解决，这也从一个侧面说明：养老保险法律制度已不能适应深化养老保险制度改革的需要，制订专门的养老保险法律成为当务之急。当前，可由国务院制订《养老保险条例》，通过行政法规的形式对养老保险进行规定。养老保险立法一方面要体现改革成果；另一方面要具有前瞻性，使养老保险法律成为一部公平公正、平等普惠的良法。

“民惟邦本，本固邦宁”。在人口老龄化日趋严峻的形势下，我们要进一步深化养老保险制度改革，构建一个覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次的中国特色养老保险制度，积极满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展成果更多更公平地惠及人民群众，让所有老年人都能老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年。