职业教育高质量发展的关键制度壁垒及其结构性消解

王笙年，徐国庆

(1. 华东师范大学 职业教育与成人教育研究所；2. 国家教材建设重点研究基地〔职教教材政策研究〕，上海 200062)

2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，以配合完成“十四五”教育规划中实现教育高质量发展的目标。随着新修订《职业教育法》的颁布，我国从法律层面明确了职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。相对于普通教育来说，职业教育发展较为滞后，我国要实现教育的高质量发展，完成建立高质量教育体系的目标，职业教育是重中之重，因此下阶段重要任务就是推动职业教育高质量发展。目前，制约职业教育高质量发展的关键是体系建设问题。如何高效地完善职业教育体系？我国以往是通过颁布一些惠及职业教育的政策来实现，但这些政策很多时候无法形成固化成果，在热潮过去之后就因为种种原因而难以贯彻到底。无法形成固化成果的根本原因在于我国依然存在一些制度壁垒严重制约了职业教育体系建设。因此，要高质量发展职业教育，我们必须从宏观制度和标准层面形成职业教育体系建设的结构性成果。

一、 职业教育实现高质量发展的总体目标是完善职业教育学制体系

(一) 突破学制体系制度壁垒要厘清各级职业教育的办学定位

我国拥有全世界范围内最庞大的职业教育系统。从学制层次看，中等职业教育、职业专科教育和职业本科教育均有不同程度的发展，但它们的办学定位问题却始终困扰着我们。在稳步发展职业本科教育的今天，中等职业教育的定位到底是升学还是就业？职业本科教育的高等性如何体现？因此，我们必须厘清各级职业教育的办学定位。

1. 大力发展职业本科教育背景下中等职业教育的办学定位。2021年4月，教育部印发的《关于做好2021年中等职业学校招生工作的通知》明确提出坚持普职比大体相当，这一要求引发广泛讨论。普职比为什么要维持大体相当？为什么不能让所有人都上高中？有些研究者甚至提出要完全取缔中等职业教育。事实上，坚持普职比大体相当不是为了职业教育而抑制普通教育发展，而是基于职业教育的培养规律和人的全面发展进行的综合考量。首先，从国际比较视角看，世界各发达国家都保留了中等职业学校或其他实施中等职业教育的实体，即使是已经发展职业本科教育的国家也都未把中等职业教育从整个教育体系中移除。其次，从技术应用型人才培养体系角度看，现代技术的升级要求对从业人员的培养必须满足体系化、阶段化条件要求，再像以前一样通过短期职业培训让劳动者迅速掌握技术的培养模式已经不再适合当前绝大多数的工种，我们需要中等职业教育为我国输送大量基础性的技术技能人才。最后，从人的全面发展角度看，以往高中阶段的分流教育经常被批判是教育资源分配不均、教育机会不公平，过早的分流违背了人的全面发展规律。甚至新修订的《职业教育法》一经颁布就有媒体过度解读，认为其中对“分流”的弹性表述是要取消高中阶段的职普分流，可见民众对职业教育积怨已久，事实却是对职业教育的刻板印象影响了我们对中等职业教育的看法。中等职业教育不是简单地培养低级技能人才的教育，中等职业学校的办学和师资同样是按照普通高中标准进行配置的。职业本科教育发展起来后，中等职业教育的学生同样能具备高等教育自主选择权，反而是强行让不适合普通教育的学生接受普通高中的教育才是剥夺了他们自主选择的权利。因此，无论从什么方面看，中等职业教育都有继续存在的必要。

中等职业教育的吸引力不足和招生数下滑也是不争的事实。面对这个问题，中等职业教育必须实现转型，找准自己在当前教育体系中的定位。中等职业教育转型不是在就业和升学之间做选择，而是在职业性和教育性之间维持平衡。我们经常以中等职业教育的职业性津津乐道，认为毕业即就业是最吸引学生和家长之处，也最符合中等职业教育的定位，但我们却恰恰忽略了它的教育性。如何服务学生的终身学习，如何让学生具备教育的自主选择权，这是现阶段中等职业教育转型发展面临的重要命题。因此，中等职业教育应更多发挥其教育性功用，为更高层次的职业教育做好基础性人才培养工作。对一些有特色的专业和学校，我们要鼓励其多样化发展，将其建设成专门化的特色学校。在一些发达城市和地区，我们则要探索综合高中、技术高中等特色办学模式。

2. 职业本科教育的办学定位。高等职业教育的发展从21世纪初的“三不一高”到如今的百花齐放，经历了相当漫长且艰难的历程。从国际上来说，我国的高等职业教育办学规模和水平已经走在了前列。职业专科教育由于发展时间早、阶段长，办学定位较为清晰，即使是在职业本科教育被提出的今天，职业专科教育也无需担心自身的发展空间问题，因为无论在什么时候，我们始终都需要职业专科教育来培养大量处于人才结构中段的应用型人才[1]。因此，职业专科教育只要按照原本的发展定位和思路继续发展即可，下一阶段我国高等职业教育发展的重要目标就是向上拓展到职业本科层次。如何发展职业本科教育，如何在职业本科教育中实现高等职业教育职业性与高等性的统一，将直接决定我国高等职业教育的发展质量。

当前我国职业本科教育面临的关键问题主要包括一是人才培养定位问题。职业本科教育是职业教育延伸到本科层次，因此它的办学定位不能发生“学术漂移”，其人才培养定位既要体现职业性，又要体现高等性，并且高等性应当成为职业本科教育最重要的属性。因此，职业本科教育培养的人才从性质上来说是面向生产服务一线的专业性技能人才[2]，这是由现代技术的复杂性和复合性特征决定的。二是职业本科教育与职业专科教育的衔接问题。从国际上看，职业本科教育与职业专科教育以两种衔接模式为主：一种是基于技术累积机制，二者呈现明显的阶段性人才培养特征；另一种是基于同种职业不同层次的知识需要，二者呈现明显的层次区分，且内容上有较大区别。三是专业建设问题。职业本科教育的专业应当怎样建设，它和职业专科教育的专业建设有什么区别？必须明确的是，职业本科教育的专业建设应当以技术学科建设为主。如果对于技术是如何积累的、技术的学习逻辑是什么都不了解，那么职业本科教育的人才培养就会陷入混乱，这与普通本科的学科建设是同一原理。同时，职业本科教育的专业建设必须重视专业理论课教学，保证理论知识具备一定的深度，体现专业性。此外，实践型课程应当以与产品相关的技术试验为主，开发研究型实践课程。

(二) 将职教高考作为突破职业教育纵向贯通和横向融通制度壁垒的动力机制

我国职业教育体系建设总体上有两个目标：一是实现纵向贯通；二是实现与普通教育的横向融通。对以上两种学制体系定位不明确导致了我国在如何衔接各级职业教育问题上止步不前，也因没从理论层面很好地区分职业本科教育和其他本科教育的关系而使两种教育类型的横向融通举步维艰。纵向贯通主要指中等职业教育与高等职业教育的贯通。以往的贯通主要有三校生高考、注册入学、中高贯通多年学制等方式，其最大问题不是路径过窄，也不是难度过高，而是缺乏选择性。高质量的教育应当给学生提供在一定范围内自主选择的权利。因此，我国现阶段职业教育纵向贯通的探索应当将如何提高中职生的升学选择权作为出发点。横向融通是指职普融通。并不是实行了双轨制就不能进行职普融通，职普融通的目的同样是给予学生充分的自主选择权。目前我国职普融通进程中最关键的问题在于职业教育的类型属性还没有得到国家制度的支持，因而许多我们习以为常的制度和标准实际上都饱含对职业教育的偏见和歧视。例如既然中等职业教育也是高中阶段教育，高考为什么只能选考普通高中的基础学科内容，为什么没有针对中职生的升学考试制度？既然职业教育也是一种教育类型，同样具备阶段性的人才培养特征，为什么普通教育不愿意培养的学生可以选择参加职业教育，职业教育的学生想接受普通教育却是难上加难？纵观世界各国的先进职业教育体系，职普融通的抓手实际上并不是职业教育本身，而是高等教育。事实上，我们从根本上并没有完全接受职业教育是一种类型教育的事实，职普融通的关键不是要让职业教育融合普通教育，而是要让普通教育主动融合职业教育，让普通教育的大门也向一些优秀的职业教育学生敞开，同时尊重他们的人才培养规律。

目前来看，职教高考制度是实现纵向贯通和横向融通最佳的动力机制。随着新修订的《职业教育法》中明确提出要建立符合职业教育特点的考试招生制度，我们必须在理论层面梳理清楚这一制度建立的目标和思路。职教高考制度的目标主要有三点：一是为中等职业教育的学生提供平等升学和自由选择的机会；二是通过倒逼课程改革促进中等职业教育与高等职业教育的结构性衔接；三是在与普通高考的互动融合中探索横向融通的路径和方法，具体表现为在普通高考中加试理论性强的职业教育科目[3]。这样做一方面有助于提高双轨教育制度的灵活性，另一方面有助于为普通高中学生进入高等教育相应技术专业学习提供知识基础。因此，职教高考制度不只是职业教育内部的改革，而是整个教育系统都要给予相应支持，同时必须要有相应制度支撑。世界上每一个拥有先进职业教育体系的国家在建立职教高考制度时都有诸多配合其实施的支撑制度，其中最为重要的就是招考分离制度。招考分离即招生与考试相对独立，二者之间呈弱相关，即考试的结果可以一定程度上影响招生，但并不能决定录取。一方面，招考分离制度增加了教育的灵活性，使学校专注于人才培养，一定程度上打破了应试教育的枷锁[4]。学生不能只会考试，而是要提升综合素质，以满足意向学校的条件，增加选择权和选择次数。另一方面，招考分离制度增加了招生学校的自主权[5]。招生学校各具特色，而统一的考试制度有时并不能完全照顾到所有特色的学校和专业，因此招生学校可以根据自身的特色和需求设置不同的招生条件，统一考试的成绩只是条件中的一个，甚至可能不是最重要的条件。因此，招考分离制度能最大程度地保留人才的多样性，提升人才与院校和专业的匹配度，降低应试教育对人才与学校的限制。

二、 职业教育高质量发展的核心内容是国家政策视野下的课程建设

(一) 国家专业教学标准建设为我国突破课程改革的制度壁垒提供了依据

教育改革的深水区是课程。教育的问题归根结底是培养什么人和如何培养人的问题，而与人才培养关系最紧密的要素就是课程，课程是教育思想、教育目标和教育内容的主要载体。课程分为微观课程和宏观课程。我们通常对微观课程建设比较熟悉，因为它直接关系到课堂教学质量和人才培养质量，这归功于我国职业教育对学校课程体系建设的重视。宏观课程是国家层面上的，容易被忽略，但却是所有微观课程建设的基础和依据。特别是对职业教育来说，课程内容与产业结构、岗位工作内容息息相关，如果不进行充分市场调研和专业学术分析，会很难把握课程建设方向。随着职业教育的发展和相关研究的推进，我国逐渐把职业教育课程建设纳入国家政策视野，将教育内容标准开发作为职业教育的重大课题。专业教学标准作为职业教育国家教育内容标准开发中最重要和基础的方面，如果能在这一关键的国家制度标准上取得突破，那么职业院校的课程开发和课堂教学水平将会在很大程度上获得提升。

(二) 国家专业教学标准建设应在学理上澄清理解误区

目前我们对国家专业教学标准的认识还不够深入，具体表现在以下方面。一是认为建设国家专业教学标准会限制职业院校人才培养方案编制的自由和特色。许多人认为国家专业教学标准的规范作用大于其指导作用，其实不然。建设国家专业教学标准不是为了提升人才培养方案开发主体的层次[6]，而是在不限制职业院校课程建设灵活性和自由性的基础上，为职业院校人才培养方案的开发和课程模块的选择提供普遍性内容依据。事实上，许多职业教育实践者对在国家层面开发专业教学标准的愿望是很强烈的[7]，但同时又不希望专业教学标准过多地限制人才培养方案中的地方特色，而这一点可以通过在建设专业教学标准时维持统一性与灵活性的平衡来做到。二是认为国家专业教学标准不是对人才培养方案的指导，而是对课堂教学的直接指导。专业教学标准建设的最终目的自然是为了改善课堂教学质量，提高职业院校人才培养水平，但把专业教学标准看作单纯对课堂教学的直接指导是对其功能的误解。高校普遍对课堂教学比较熟悉，对课程建设相对陌生，一些专业课教师甚至从未参加过课程开发活动。站在教师角度，专业教学标准自然是为了直接指导课堂教学。但在研究者的视角里，课程与教学是一组内涵相互包含的复杂概念，有的将课程看作宏观概念，认为教学是课程实施的一部分；有的将教学看作教与学过程的展开，认为课程是教学内容的载体。这些观点各有各的视角，没有高低之分。但当把课程建设放在国家政策视野下时，专业教学标准作为课程建设的一部分自然也应该看作是宏观概念，是对职业院校人才培养的总体指导。三是认为国家专业教学标准建设只停留在大纲层面即可。事实上，我国已在政策层面对职业院校开发人才培养方案提出了许多必须遵守的原则，这对实践者的研究能力和实践经验提出了较高要求。因为人才培养方案编制是一项相当专业的工作，具体如何开发、依据什么开发，国家政策并未明确。如果国家专业教学标准建设只停留在大纲层面，或是只开发一些核心课程，那么职业院校开发的人才培养方案会陷入路径依赖困境，难以突破以学科知识体系为主导的“先理论后实践”的人才培养模式。要从根本上避免这种情况，我们必须将职业能力作为专业教学标准开发的基本单位。如果将专业教学标准开发的基本单位定为知识，那么不仅会限制职业院校开发人才培养方案的自由度，而且会陷入学科化倾向。如果将基本单位定为任务，那么标准的参考价值将会大大降低，因为任务与知识和技能的黏性不够强，我们无法直接依据任务得出教育内容。职业能力则不同，我们可以通过对其深入分析和描述来获得教育内容，同时能力的通用价值较高，具备较强的教育意义。

(三) 国家专业教学标准应选择模块化的建设思路与突出教育性的开发路径

国家专业教学标准建设首先要确定模块化建设思路[8]。模块化最初是一种生产原理，是伴随生产关系中劳动分工而产生的一种思维系统[9]，其基本特点是每个部件具有相对独立功能，并可以相对自由的方式灵活组合形成不同的整体。这一特点在课程上表现为每一个课程模块是相对独立且完整的学习单元[10]，我们可根据不同需求选择任意模块组合形成不同课程。使用模块化思维建设国家专业教学标准的优势在于一是最大程度保证院校编制人才培养方案的灵活性。我们必须允许院校依据地域技能特色或人才培养侧重在国家专业教学标准的基础上对课程进行再开发。再开发是通过增删模块实现的，而非重新研究开发路径，这样能一定程度上提高地方院校人才培养方案编制的质量。二是方便随时对课程模块进行更新。职业教育的一大特色是知识和技能会随着产业升级而变化，因此必须随时对开发的课程内容进行更新。模块化专业教学标准的每一个模块具备相对独立性，因此允许我们单独对某个模块进行修改，或者通过直接删除和添加模块来实现课程内容的更新。如果不使用模块化建设思路，当我们因产业升级需要更新专业教学标准内容时，基于一体化设计考量，就必须组织专家重新开发，这对人力、物力都是一种极大的浪费。三是可以通过开发统一的公共模块来实现人才培养的统一性。作为国家政策视野下的专业教学标准，使用模块化建设思路在实践中遇到的最大挑战可能是统一性不够，而统一性又是国家专业教学标准必须具备的性质，其优先级甚至要高于灵活性。那么，如何保证国家课程建设的统一性？目前看来，最好的办法是开发统一的专业基础性模块。

国家专业教学标准建设还要确定好从职业标准到教育标准的开发路径，注意区分职业标准和教育标准。专业教学标准是教育标准，而非职业标准。首先，职业标准的开发载体是国家资格框架，它与专业教学标准有内涵上的本质区别。其次，将职业标准直接作为教育标准确实能体现职业教育的特色，但教育标准应当高于职业标准，职业标准要求的能力是职业胜任力，它只保证一个人能胜任一项职业。教育更强调素养，更强调能力的育人价值。因此，专业教学标准开发应基于国家资格框架开发成果，将核心素养内容框架的开发作为主要内容，将其有机地融入职业标准体系，以形成专业教学标准体系。

三、 职业教育高质量发展的根本保障是教师培养体系建设

(一) 职业教育教师培养体系消解制度壁垒的关键是突破项目化思维

教师是教育质量的根本保障，我国一直对职业教育教师培养工作十分重视。职业教育教师来源广泛，成分复杂，其教师培养制度会遇到许多普通教育无法遇到的问题。为了实现教师专业化发展，教育部针对职业师范教育和教师职后培训分别颁布了许多政策。但政策如果不形成体系，那么造成的后果就是只能在一段时间内形成教师培养热度，使职业院校趋之若鹜。等到热度过了，教师培养就会回到以前的局面。师资队伍建设的关键是要建立和完善教师培养体系。只有制度化的内容才能称为体系，因此，职业教育教师培养必须要突破项目化建设思维。新修订的《职业教育法》也已经明确提出要建立职业教育教师培养培训体系。

要突破项目化的教师培养制度建设思维，我们必须把建设视角从教师培养内容转变到教师培养规则上。以往我们过于注重教师培养内容，而对于如何系统地组织这些内容，如何让教师明确这些内容对其职业能力提升和职业生涯晋升的作用，如何让教师培养主体——院校，明确这些内容对教师培养的重要性从而愿意鼓励教师参与培养，如何将培养内容而非培养形式与教师职业评价挂钩，则没有关注过。教师培养规则是我们要对一些基本问题和规定作出明确的回答和解释。例如职业师范教育毕业的实习教师能力达到了什么阶段？如何衔接职后教育？未参加过职业师范教育的教师如何弥补这部分缺失的内容？有什么国家性的文件能判断教师目前处于什么能力阶段？教师需要参加什么培训和培养才能完成职业晋升？

(二) 教师培养制度建设应选择教师的职后阶段作为主阵地

制度化教师培养要满足的条件是让学校和教师本人都能清晰地知道教师目前处在什么能力发展阶段，其将要接受哪些培养以及如何接受这些培养，最后达到什么要求，能够取得什么成果，这些都属于教育内容标准建设的范畴。我们在进行职业教育内容标准建设时很容易忽略职业教育教师群体。师范教育既可以属于普通教育，又可以属于职业教育，正因如此，职业教育在建设教师培养制度时常常陷入困惑。普通教育培养教师采取的路径是经典模式，即先学习完所有理论知识，包括专业理论知识和教育学理论知识，然后在实习中培养一部分教师实践能力，最后在教师漫长的职业生涯中逐步开发职业能力。职业教育教师是按照此路径培养，还是按照职业教育的人才培养路径，即先开发教师能力要求，再按照工作逻辑重新组织开发教师培养课程？如果选择按照普通教育的路径培养教师，那么势必要将培养教师的重心放在学校教育阶段。但职业教育教师来源广泛，人员组成复杂，有的是企业的技术人员，有的是刚毕业的技术师范学校学生，有的是学术型院校培养的职业技术教育专业研究生。他们的基础不同，能力组成也不同，如果要建设一种能将所有教师都纳入培养范围的教师培养制度，那就必须要将培养的重点放在职后阶段[11]。

以职后阶段为主的教师培养制度首先必须建设包括职业素养标准在内的教师职业能力标准，这是职业教育内容标准中不可忽视的一部分。职业教育教师培养制度必须开发有层次区分的教师职业能力标准，依据教师职业能力标准开发职业教育教师培养系列课程，并对师范教育课程、企业工作时长、技术职称等如何与职业能力等级换算作出明确规定。例如接受过师范教育的教师相当于教师职业能力标准中的哪个等级，在接受培养时可免修一部分教育学类课程；在企业工作时长超过多少年，具有中级或高级职称的教师可直接定级到某个职业能力水平，但需要补修部分教育学类课程；等等。

(三) 教师培养体系建设的抓手是改革教师资格证书制度

教师能力标准开发只是教师培养制度建设的第一步。要把内容标准与教师资格证书挂钩，在教师资格证书上明确标识教师目前处于什么能力水平，已经接受过哪些教师培养课程，还需要接受哪些教师培养课程，这就必须要改革教师资格证书制度。我们通常对教师资格证书的理解是将它作为一种执照和准入资格，“持有证书”即代表具备教师资格，而衡量教师职业晋升进程和能力水平的则是另一套体系。这种对教师资格证书内涵的理解是相对落后的。教师资格证书的作用绝不仅只是作为准入资格那么简单，应根据不同层次和类型重新规划设计证书体系。从国际视野看，大多数国家的教师资格证书都具备这一内涵，有的依据颁发单位不同而内涵不同，有的则一张证书同时具备多种内涵[12]。目前我国职业教育教师资格证书制度要完善的方面主要有一是用递进式的过程性获取代替终结式的一次性获取。一次性获取的教师资格证书的内涵不足以代表教师资格水平，过程性获取的教师资格证书同时能够解决教师资格证书的层次和分类问题。例如从职业技术师范学校毕业的教师可以获取短期教师资格证书，待获取一定工作经验后可获取专业证书；已获取专业证书的教师则需要进修课程并获取相应学分来提升证书的专业等级；对于一些紧缺专业的教师则可以颁发临时证书[13]。二是重视教师培训课程的一体化开发。目前的项目式教师培养不仅形式上存在问题，其所带来的内容碎片化问题也十分严重。每次参与培训的教师不同，培训内容却没有为不同的教师做不同设计；有的教师几次参与培训学习的内容都是相同的；有的教师学习了课程开发理论，却始终未参与课程开发实践。教师资格证书制度的过程性获取可以倒逼教师培养体系改革，因为教师资格证书必须明确地标识课程名称，这就要求我们重视对教师培养课程包括教学理论课程和实用课程的一体化设计，如教案设计、考试分析等[14]。三是降低对教师的研究性要求，增加实践性要求。我国一直非常重视职业教育教师的实践能力培养，“双师型”教师概念和针对在职教师企业实践时长的相关政策都是为了提高教师实践能力而提出的，但在教师职称等级晋升条件中没有针对实践能力的评价方法，却有对论文发表的不合理要求。教师是否要参与研究？答案是需要的，但参与研究的方式应是多样的，例如参与课程开发、教材开发等实践性研究，而不应把论文发表作为硬性规定。