高等教育试点改革的碎片化问题及其应对——基于整体性治理理论的分析

蔡 亮

(华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉 430074)

作为中国共产党治国理政的政治智慧与领导艺术的生动体现，试点改革是指基于特定目的，通过有选择地开展基层试验并将成功经验予以总结吸纳，在更大范围内加以推广实施，为国家或区域层面的政策创新与执行提供经验参考及方案选择的实践活动[1]。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，在市场经济、医药卫生和社会保障等众多领域的关键性政策实践过程中，试点改革均发挥了重要作用且几乎达到“每改必试”，高等教育领域也不例外。考察1987—2022年教育部历年工作要点，“试点”一词出现了336次，其中与高等教育相关有251次，量大面广且越来越呈现一种常态化趋势。

总体而言，我国高等教育试点改革确有成效，在高等教育改革进程中始终扮演着“探路者”“排头兵”的角色。如近年来的高等教育综合改革试点、大学章程建设试点、开放大学建设试点、地方本科高校转型发展改革试点等重要改革举措皆是在充分开展试点工作的基础上以点带面、逐步推广。在整体风险可控的前提下，试点改革有助于激发高校创新活力与积极性，实现顶层设计与基层探索的良性互动，为“面上改革”提供可复制、可推广的经验做法，彰显出“中国之治”蕴含的强大制度优势。然而，不可忽视的是，囿于现行高等教育管理体制衍生的利益结构关系，尽管近年来高等教育试点项目布局越来越多，但真正促成特色创新，能堪称典范、全国推广的试点经验似乎仍尚显不足，反倒是相关试点组织或部门间各自为政、功能分割、利益博弈的碎片化现象愈发明显，这易导致试点改革的实际成效与预期目标产生偏差，难以形成“上下联动、左右协同”的改革合力，最终流于“以点代面、止于示范”的过场形式。

因此，绘就中国式高等教育现代化蓝图，为充分发挥试点改革对高等教育“面上改革”应有的示范、突破、带动作用，高等教育试点改革的碎片化问题须引起足够重视，有必要就其现实表征与潜在诱因进行学理上的审视与剖析，引导并规范高等教育试点改革行为。整体性治理理论注重多元价值诉求，以达成整体性治理目标为旨归，强调通过沟通与合作、整合与协调的方式来消解碎片化问题，可为应对高等教育试点改革的碎片化问题提供理论参考与实践指导。

一、 整体性治理理论的契合性分析

(一) 整体性治理理论：对新公共管理运动的反思

整体性治理是针对新公共管理的碎片化实践进行反思的结果，其概念最早是由英国学者安德鲁·邓西尔(Andrew Dunsire)于1990年提出，佩里·希克斯(Perri Six)将其上升为理论体系。20世纪80年代以来，注重激励和竞争的新公共管理改革未能有效解决传统官僚制伴随的政治与行政二分难题，反而加剧了政出多门、利益冲突、政府组织机构及其服务供给的碎片化、分散化等问题，严重影响和制约了公共治理效能的整体实现。对此，帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)等指出，新公共管理无法应对数字化时代带来的挑战，整体性治理势在必行且已在英、美、澳等多个国家得到成功运用[2]。针对碎片化问题，整体性治理理论遵循系统整合的思维方式，将有效回应公众的总体需求作为核心理念，注重对利益主体及其行动加以整合与协调，强调在组织间建立必要的信任机制、科学的信息系统与合理的权责体系，主张通过制度化、网络式的供给方式为公众提供整体性服务[3]。此外，快速发展的信息技术为实现整体性治理提供了必要手段，它可以有效促进层级间组织机构的信息交互，突破传统官僚制内的部门藩篱与职责边界。但需要指出的是，整体性治理反对的是碎片化而非专业分工，前者是由于主体或要素间缺乏必要的整合与协调而导致的零碎样态。总之，整体性治理不仅是对新公共管理不足之处的反思与修正，更是对传统意义上治理理念与模式的创新和重塑。整体性治理与传统官僚制、新公共管理比较如表1所示。

表1 传统官僚制、新公共管理与整体性治理比较

(二) 整体性治理理论与高等教育试点改革的契合性

整体性治理理论主张以一种整体主义思维对组织内外部环境、制度和资源等要素进行宏观层面上的整合与协调，注重组织运行过程及其效用的整体性实现，与高等教育试点改革具有高度的内在契合性。

首先，整体性治理理论与高等教育试点改革引领性的功能定位相契合。当前我国高等教育试点改革遵循“试点遴选-方案设计-试验探索-绩效评估-典型示范-推广运用”的一套基本操作环节，强调通过基层试验探索可复制、可推广的经验做法，以回应、带动和引领整体性改革实践。与之相似，整体性治理理论聚焦全局性、一体化的治理需要，构建面向整体利益最大化的治理模式，通过系统整合、组织协调等方式促成部门或要素间的功能耦合与目标实现。

其次，整体性治理理论与高等教育试点改革公共性的价值导向相契合。有效回应公众整体需求是整体性治理理论的核心理念，这有赖于在内外部多元利益主体间建立必要的信任机制和责任感。从价值角度看，高等教育试点改革具有公共性与自利性双重属性，高校承担试点任务既是一份责任，也是一种奉献，需以国家政策需要与公众发展诉求为基本价值导向。当前，部分试点单位过度追逐政策红利，人为“造点”，以私利遮蔽甚至替代公共利益，致使试点流于形式、止于示范[4]，亟须通过整体性治理予以纠偏。

最后，整体性治理理论与高等教育试点改革协同性的组织诉求相契合。作为一项特殊的组织试验活动，高等教育试点改革时常面临复杂性、风险性及不确定性带来的挑战，纵向上需依托顶层设计与基层探索间的协同互动，以拓宽既定授权范围内的创新生长空间；横向上有赖于基层试点单位与相关职能部门间的协调配合，尤其是对一些矛盾多、难度大、任务重的试点项目而言，更离不开跨层级组织间的有效衔接。整体性治理理论强调突破组织职能边界，通过信息技术的介入实现多元主体间的交互合作，以整合式、网络化的组织形态直面公众需求，这与高等教育试点改革对于组织协同的诉求不谋而合。

总之，高等教育试点改革是涉及多元主体、多种利益和多重风险的创新实践活动，之于我国整体高等教育改革事业具有重要意义。当前，面对试点实践中的碎片化问题，不宜再以“头痛医头、脚痛医脚”的方式予以对待，只有立足整体、理性反思、系统谋划才有可能找到未来进路，从而真正实现其探索和创新中国特色社会主义高等教育发展道路的核心使命。因此，本研究基于整体性治理理论视角，从治理主体、价值理念、运作样态和信息数据等核心理论要素出发，尝试分析、诊断并破解高等教育试点改革的碎片化问题，分析框架如图1所示。

图1 高等教育试点改革碎片化问题的分析框架

二、 高等教育试点改革 碎片化问题的现实表征

“碎片化”原意是本应完整的事物碎成诸块，指代一种零碎、割裂的状态[5]，是对某一事物非完整性存在的现象描述。碎片化固然是关于社会实践样态的侧面概括，价值立场上并无过分褒贬意味，但现实中却有程度差别，愈发卷入甚至陷入碎片化将会对社会实践发展产生不利影响，须引起高度关注。高等教育试点改革的碎片化是指在特定高等教育管理体制结构中，由于相关组织或部门间的利益偏好失序、权责关系失衡、信息互动失真等因素引起，潜存于高等教育试点改革的试验及其扩散过程中的功能分割、责任裂解、利益博弈、各自为政的无序状态。当前我国高等教育试点改革的碎片化问题主要表现在以下几个方面。

(一) 试点主体碎片化

多元主体参与高等教育试点改革的积极性及其广度与深度直接影响着试点效果。尽管从应然层面看，高等教育试点主体不仅包括政府，还牵涉高校、专家、公众、第三方机构等，但总体而言，政府在我国高等教育试点改革中处于主导地位，即政府在试点动议、资源配给等方面发挥着关键性作用[6]。同时，由于整合性制度缺位，多元主体协同参与网络尚未形成，致使试点利益主体及其功能实现面临着碎片化问题。

首先，部门之间沟通协调不力。政府作为试点“发包方”，在“条块型”组织结构和部门利益链条的影响下，各职能部门间潜存着结构分散、功能分割倾向，易导致政出多门、职能冲突、责任推诿等问题，这在区域性改革试点中表现较为明显。有研究指出，在高等教育综合改革试验区，一些部门与高校因循守旧、退缩不前，更多选择能在内部完成的改革事项，高等教育与编制、发展改革、财政、人力资源等相关行政管理部门间不易形成改革合力[7]。

其次，高校主体地位彰显不足。当前高等教育试点改革大体延续传统行政主导管理模式，“层层上报、逐级审批”成为试点工作推进的常见形式。作为深受环境影响且兼具保守性的扁平化组织[8]，高校尤其是基层院系独立自主、低度连接的松散耦合组织结构与自上而下行政化展开的试点工作未必兼容，有时甚至会加剧部分高校对政府试点的依附。如针对中外高校合作办学模式改革试点，有课题组调研发现，52.9%的受访者认为应减少试点过程中不必要的行政干预，尊重高校办学自主权[9]。

最后，社会外部力量参与不够。现阶段，高等教育试点改革的社会参与制度尚未完全建立，外部行动者缺乏必要的制度支持与合法性支撑，试点场域呈现半封闭特征。身为外部利益主体的公众、企业、第三方机构等行动者，在试点过程中大多以一种非常态化方式参与，即视府学内部需要程度被临时性纳入其中。仅从人才培养改革试点来看，无论是应用型人才培养模式改革试点还是试点学院，外部主体参与或联系均尚显不足，前者的校企联合培养、企业实训、教学实习等活动欠缺相关制度和法律保障，后者更是缺乏与外部利益主体的协同育人机制，致其实践时常忽视甚至脱离于社会发展需求[10]。

(二) 理念整合碎片化

高等教育试点理念是有关组织及成员在长期实践中形成并持有的关于高等教育试点改革的固有认识与内在看法，通过影响和支配主体行为逻辑及其价值取向对试点成效起着关键性作用。现阶段，高等教育试点改革牵涉范围较广，复杂性及不确定性程度较高，试点主体理念整合不足，呈现出碎片化倾向。

首先是府学关系间的理念偏差，主要表现为关于试点改革的公利性与自利性的理念冲突。政府注重试点的公利性，其以试点方式推动高等教育改革，旨在探索和创新高等教育发展道路，以满足公众之于高质量高等教育的现实需求。然而，对于基层部分高校而言，在“上面千条线，下面一根针”的紧张工作关系中，试点项目本为常规工作外的额外动作，过程中推诿扯皮、抵触情绪难免发生，乃至基于自利性考虑将争取直接或间接资源红利作为主要行动目的，导致内生性发展诉求为外生性资源竞争所替代，试点改革偏离到“发帽子、搞项目、要资金、争政策”的方向上去。

其次是双轨运作中的共识难题。通过区分试点与非试点单位，我国高等教育试点改革构建了一种“双轨制”创新竞合学习秩序，能有效降低试验成本与风险，促进政策学习和扩散，激发基层创新活力[11]。但现实中，由于试点的标签作用及其资格的有限性与资源的稀缺性，试点与非试点双方在非平等博弈的状态下不易持续秉持良性竞争理念。面对条件较好、优势突出的高校或院系的试点积聚效应，一些普通非试点单位更倾向于选择保持观望或事不关己的“躺平”思想。

最后是制度更迭下的风险权衡。高等教育试点改革在带来局部创新突破的同时，也将引发新旧制度间的“平行作用”，即在一定制度体系或政策框架中，同时存在两套制度方案重叠运作，导致试点与非试点单位在奉行何种政策理念与权责意识等方面引发矛盾冲突和整合挑战。在未能及时通过法定程序获得授权的情况下，相关政策创新成果将缺少必要的法律支撑与解释，造成额外的制度摩擦成本，致使部分试点单位“不是不想试，而是不敢试”，试点同质化现象进一步加剧。

(三) 运作样态碎片化

作为一个复杂的主体间行为交互系统，高等教育试点改革是连续发生的过程，其内在逻辑程序间具有较强的延伸性与渗透性，各阶段应相互作用、互为因果。但在实践中，由于指令性管理模式及“条块分割”管理体制的惯性作用，高等教育试点改革呈现运作碎片化问题，具体表现在以下两个方面。

首先是运动式治理样态。高等教育试点改革常以“自上而下”政治动员的方式贯彻落实改革意图，国家通过即时性政策文件、规划通知、指导意见等方式布局试点任务，并利用特定时期对常规行政制度运作方式的突破，凭借政治意志快速实现试点资源的有效集中和重点配置，从而确保试点改革的顺利实施，但这也造成了试点项目前后接续上缺乏必要的系统性和协调性。事实上，部分矛盾多、难度大、任务重的改革试点往往需要经历多轮持续反复的试验探索，无法一蹴而就。运动式治理实质上是在常规性治理手段难以实现特定目标时转而对其进行的一种打断、介入和加码，是较短时间范围内对超额治理绩效的功利化渴求，对运动式治理的过度依赖将加剧高等教育试点改革的碎片化问题。

其次是项目化运作方式。随着项目制在高等教育领域的落地与延展，高等教育试点改革也开始以项目化方式运作。从抽象宏大的体制机制改革试点到具体而微的课程思政教学试点，均被裁剪、打包为若干项目单元，通过条块分割、层级分化的科层结构予以发包运作。如2010年12月国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，在培养体制、办学体制、管理体制、保障机制等方面一举推出425个国家教育体制改革试点项目[12]，其中以高等教育试点数量多、任务重。然而，项目化运作存在整体性改革目标遭到消解，持续被分化、裂解为大大小小的周期性项目活动单元且彼此间联系、交互不足的风险，试点改革失去了的联动性和整体性。此外，相较于财税医疗、司法社保等领域的试点，高等教育试点改革的特殊性在于服务人才培养这一核心任务。其中，作为利益主体的高校师生，既是试点活动的关键行动者，也是改革举措的主要受动者。然而，在当前高等教育试点改革的日常管理与质量评价上，人的主体地位及其成长规律未得到足够重视，师生群体的受动者角色明显，长效育人周期与短期项目运作较难整合、匹配。

(四) 信息数据碎片化

信息是和资本、土地同样重要的生产要素，信息资源的开放和利用与社会发展息息相关，而信息不对称则会造成市场交易双方利益失衡。高等教育试点改革的信息数据不仅是府学间持续学习互动的重要内容，也是试点监管、评估、修正、执行等环节的必要依据，对改革成效具有直接影响。当前，我国高等教育试点改革中存在着“信息孤岛”“数字鸿沟”等现象，阻碍了试点改革的整体性推进，突出表现为试点经验的部门化、部门信息的利益化。

一方面，受层级管理、绩效导向的科层压力体制影响，加之项目管理体制对试点任务与目标的裂解，部分试点单位基于“短平快”的绩效渴求对试点信息数据进行简单化编码和表层化解读，更多注重于契合自身利益的试点信息收集、加工和保护，缺乏面向改革全局的系统性信息化建设意识，致使高等教育试点改革的整体性、联动性不足，地方性试点信息呈现碎片化特征，分散且限于相关试点组织及职能部门内部。另一方面，对高等教育试点单位而言，在零和博弈的竞争性试点格局中，通过先行先试率先取得试点经验、占领信息高地并有效维持信息优势事关试点绩效的总体性评判和上级部门的政治性认可，这既是一种可靠的组织标签，也是日后利益叠加、置换的资本筹码。尤其在信息不对称且缺乏有效监管机制的背景下，试点高校难免趋利避害，尽可能打造、包装试点经验，甚至人为裁剪、夸大试点成效，致使试点信息数据失真失实，失败的经验教训几乎难见，大大降低了相关试点工作的信度和效度，这也是部分试点经验“南橘北枳”、止于示范、无法有效推广的原因所在。

三、 高等教育试点改革碎片化问题的多重诱因

当前，碎片化问题影响我国高等教育试点改革的整体推进与效能发挥，若任其蔓延将进一步增加高等教育试点改革的制度摩擦成本，在政策供给与需求间易产生误判甚至引发矛盾。项目任务的冲突、重叠也将导致重复试点、过度创新等问题的加剧，侵害整体高等教育系统的公平和效率。在佩里·希克斯看来，碎片化问题并非是单一因素造成的结果，而是复杂性治理格局中多重因素共同作用所致，需置于较完善的整体性治理中综合考虑[13]。我国高等教育试点改革碎片化问题的主要诱因在于以下几个方面。

(一) “嵌入式”运作结构下价值理性的遮蔽

任何重要国家事实的形成都是历时性的过程，是制度的先后发生、累积和叠加，需要跨世代甚至跨时代的跋涉[14]。波兰尼(Karl Polanyi)指出，一个脱嵌且完全自律的市场经济只是空想，不可能存在[15]。作为一整套日趋完善的制度安排，高等教育试点改革无法脱离制度性场域独自发挥作用。换言之，它是在嵌入既有体制、与现实机制的持续互动中不断生成、建构并产生影响的。诚然，“嵌入式”运作结构虽能提供制度性便车，却也埋下了潜在风险，即导致嵌入方为被嵌事实所捕获，其原有运作结构及预期功能出现意料之外的偏差。

整体上看，我国高等教育试点改革原为一项非常态化制度安排，在持续嵌入科层制的运作过程中，为其捕获并伴有走向常态化趋势。受早期计划经济时期的历史惯性影响，我国科层管理体制表现出向上负责、内在封闭、多层级行政等特点。由此，在条块分割的高等教育行政管理格局中，囿于部门利益偏好和职能部门间缺乏有效沟通与协调机制，高等教育试点改革不得不面对结构分散、功能分割的组织机构带来的部门间职责定位不明确、权责界限不明晰以及相伴随的政出多门、多头指挥、各自为政等问题，基层组织的创新活力难以有效发挥。如果说带有政府主导特征的科层制运作提供的是一种结构性背景，那么进一步加剧高等教育试点改革碎片化问题的则是项目化运作方式的介入。随着高等教育试点改革趋于常态化运行、项目化运作，整体性改革任务被不断分化、裂解和打包，大大小小的试点项目在科层体制中持续流动，成为一些高校竞相追逐的对象，颇有形成一种关于试点项目的“创新锦标赛”趋势。其中，优势单位往往承担着多个进度不同、类型各异的高等教育试点项目，却也在既定时间周期内疲于应对各项试点的申报、立项、评估、验收等环节难以顾及整体性改革目标的实现。

值得注意的是，试点改革、科层制与项目制深度互嵌的“三合一”制度构型，将加剧高等教育试点改革中工具理性对价值理性的僭越与遮蔽。在绩效主义、功利化办学思想驱使下，高等教育试点改革持续嵌入科层制与项目制，较易为之裹挟、受其影响。一是试点逐渐异化为一种调控手段和绩效工具，愈发集中化、标准化、指标化，不论其目的恰当与否，多强调功利至上、效率优先。作为发包方，政府不仅在高等教育试点改革的顶层设计中发挥着重要作用，还将通过对部分办学自主权的有序下放及资源红利的政策配给灵活调控试点改革的总体性力度和强度。然而，部分试点单位却凭借试点红利与内外部政策资源的集中扶持，人为干预造点、堆砌试点成效以博取眼球、凸显绩效。须指出，此种绩效乃是功利主义逻辑的产物，依赖项目周期内的政策资源“输血”，后期效能难以得到保证。二是高等教育所承载的人文精神、终极价值和责任伦理逐渐为试点改革所忽视，以人的主体性为中心的价值理性也渐趋失语。事实上，大多数高等教育试点项目价值旨归落脚于人才培养，成效周期较长且具有滞后性，难以进行量化管理和评估，其作用也往往是弹性化、个性化的。当前，简单照搬经济、政治领域试点改革的科层管理模式和绩效评价标准用于高等教育试点改革的日常管理与质量评判，忽视了高等教育的组织特性及其所具有的教育性与未来性，或将加剧高等教育试点改革的碎片化，扰乱试点创新竞合秩序。

(二) “半契约式”改革关系中机会主义的驱使

契约作为一种建构组织秩序的方式，是协约双方对彼此权利与义务的界定和承诺，表现为一种显性或隐性的约定或规则。完整的契约须具备自愿性、一致性、责任性等要素。我国国家治理中的分包制、雇佣制等即为一种契约性行为，常伴有权责、事务、监督等要素在层级体系间的上下传递。然而，高等教育试点改革的特殊之处在于项目分包运作下利用基层试验“以点带面”的创新路径实为一种“半契约式”改革行为[16]，即作为发包方的国家与作为承包方的地方政府或高校间并没有达成完整的契约关系。

国家提出整体高等教育改革方略和创新诉求，通过科层体系、项目运作将层级分化的试点事务发包给地方政府或高校，后者结合实际情况综合考虑，选择是否接包、跟进或者放弃。选择接包并为上级认可，理论上意味着申请单位将与发包方达成某种关于高等教育试点项目的创新契约，通过组织试验提供成功有效且可供推广的试点经验来换取一定程度的先行先试权和必要的政策资源支持。但现实中并非所有单位的试点经验均能获得上级关注，当部分先行者的成功经验为国家所认可、吸纳，视为典型并加以推广的时候，其他承包方的经验方案将几乎很难有机会被再次“收购”。换言之，高等教育试点改革不仅伴随着试点经验的上移和创新风险的下沉，对于试点落后方来说，还将额外面临失去上级关注、试点契约被动终止的双重风险。因而，从风险规避的角度来看，我们不难理解少数地方政府或高校对部分试点项目观望不前、视时机予以跟进或者放弃的行为，毕竟承担高等教育试点任务应为审慎决策的结果。

更重要的是，在这种“半契约式”改革关系中，国家为调动地方试点参与积极性，确保高等教育试点工作顺利进行，多选择一种事前激励的方式，即为试点单位提供一定的政策优待和资源红利以换取多方试验提供的政策备选项。但试点过程具有较大不确定性，契约双方间始终面临着信息不对称问题，在决策过程中有效信息传递不足，较难进行严格意义上的风险防控与监督约束，相应的试点问责机制仍尚未完全建立。于是，受“机会主义”“逐利意识”驱使，部分试点单位的行为策略发生偏差甚至异化，把握政策窗口期，竞相参与试点改革，组织开展试验，将试点作为有效资本兑换的可靠筹码。原初的试点改革作为一种手段，通过局部组织试验来带动整体高等教育创新发展的目的受到遮蔽，被谋求即时或潜在的政治关注、资源红利所替代。受这种绩效主义、竞争主义逻辑影响，高等教育试点单位一方面“争先”创新，“试得好不如试得早”，在有限的创新行为空间内忽视自身痛点、围绕政策热点争先“面上试点”，通过快速打造、宣传试点经验赢得上级部门关注，以获得试点项目的先行优势地位；另一方面“持续”创新，通过试点经验的不断生产和输送来维持示范身份的合法性，以部分试点经验的临时产权换取上级部门的持续性“收购”。两者交织作用，将难免产生“搭便车”、“怠于创新”或“过度创新”等试点问题，引发个人及部门利益追逐对公共利益至上的僭越，高等教育试点改革的整体性目的遭到消解。

(三) “非对称式”信息条件下治理工具的掣肘

信息不对称是指交易双方在契约关系中对信息掌握的程度不同，高等教育试点改革的信息不对称，主要体现在府学间关于试点项目的“委托-代理”关系中。较之于委托方，试点单位拥有特定时间和地点上的地方性信息优势。事实上，对高等教育试点改革来说，信息不对称既是一种治理背景，也是一种治理结果，不仅涉及治理结构、制度体系的内生性影响，更与治理工具、技术手段的外生性作用密切相关。由于试点单位现实条件各不相同，能力水平互有差异，试点经验内生性带有一定程度的碎片化属性，须对其进行辨识、分类、加工和整合才能形成面向整体的高等教育试点信息数据库系统。这既要相关主体确立试点信息化观念、密切协同，更需适切信息技术的有效介入和作用。后者可为高等教育试点改革的各个环节提供技术性保障，降低试点信息数据的不对称、不准确和不完全风险。当前，我国高等教育试点改革中信息化治理工具相对落后，与信息不对称现象互为强化，不易撬动治理结构创新发展，难以满足新时代对高等教育高质量发展的迫切需求。

首先是信息化治理意识和水平不足。大多数高等教育试点组织仍遵循传统科层分工管理模式，在压力型体制中受地方、部门保护主义的影响，聚焦于部门化利益和工作，较易产生主体信息壁垒，导致试点信息数据分散且淤塞于各部门、单位内部，无法实现高等教育试点信息数据的有效整合与共享应用，进一步加剧因纵横组织机构分割造成的信息封闭、数据失真等碎片化问题。此外，高等教育试点组织在工作方式上多以文书治理为主，围绕高等教育试点的组织申报、过程监督、遴选评优和经验推广等事项仍需书面材料的抄送和审查，人为主观性因素的过程涉入较强，易致形式主义的“痕迹管理”，降低高等教育试点工作效率。

其次是一体化服务监管平台尚未形成。现阶段高等教育试点改革缺乏有效、开放且一体化的试点工作平台与交互空间，试点信息数据的溯源、监管、查验等工作仍属“半封闭式”试点空间内的专门行为，即限于条块分割的高等教育部门及单位间运作，遵循传统管理思维，外部社会公众的有效参与和监督缺乏来自以信息化、数字化技术为基础的新型信息化治理工具的支持，不利于促进高等教育试点工作的整体性推进及其经验信息的透明化、公开化流动。在数据共享方面，较为常见的试点信息分享机制主要包括组织经验交流、树立典型经验、媒体宣传报道、官员异地任职等。这些虽为试点经验信息在高等教育系统内的纵向传递、横向扩散提供了部分途径和支持，但在部门职能化、分工化的高等教育治理架构中，其背后遵循着行政化运作逻辑，实质上强化了工作本位导向下的组织竞争行为，难以真正打通和连接各试点组织间的“信息孤岛”，实现多方参与、协同治理下的互利共赢。

四、 高等教育试点改革整体性治理的路径优化

(一) 整合与协调：塑造多元互动的参与网络

作为整体性治理理论的重要概念，整合与协调是破解碎片化问题的策略原则，也是优化治理结构、提高治理效能的实践路径。整合过程中需要协调，为组织目标的顺利实现创造和营造良好的条件和环境；协调过程中亦需整合，从而促使结构要素升级、组织效率提升。为解决碎片化问题，高等教育试点改革亟须构建政府主导、高校主体、社会参与的多元互动参与网络。

一是政府应扮演更加积极有为的角色。政府应加快从职能型向服务型转化，加大府学内部组织机构的整合力度，依据职能性质对行政机构设置进行调整和优化，各个机构不能成为独立存在的部分，应与整体目标保持一致，以减少因机构臃肿或职能重叠而引起的碎片化问题。在多元组织互动基础上，政府负责统筹引领横向政策协同、层级间组织协调、内外部政策联动等方面工作，充分调动各主体试点积极性，实现顶层设计与基层试验的有效统一。二是高校要积极发挥主体作用。高等教育本质上是面向未来的事业，以人才培养为根本任务，高深知识处于任何高等教育系统的目的和实质的核心[17]。试点改革应遵循高等教育系统的内在运行逻辑和规律，依托学术权力构建扁平化而非科层化的试点权力结构，扭转试点组织过度行政化倾向，妥善处理学术评价、育人周期、行政指标和市场标准间可能出现的矛盾纠纷。高校亦需主动作为，如利用自身所具有的智库属性，有效引导专家咨询委员会对试点改革提供理论参考、政策咨询等。三是社会力量应有效参与，扩大高等教育试点改革的主体参与度。试点改革应注重拓宽第三方机构、社会公众、企业等主体参与渠道，构建由政府统筹引领下多元合作的参与网络和平台，吸纳外部利益主体通过资源投入、技术支持等方式参与试点改革。四是要建构高等教育试点改革长效协调合作机制，有效处理好各层级间及组织内外部关系，形成过程协同、功能耦合的主体间良性互动秩序。政府可考虑与高校共同设立试点改革协作治理机构来负责规章统筹、信息交互、部门协调等工作。该机构需规范试点协作流程与执行标准，明确服务时效、内容和范围，以有效满足跨部门、多层级、区域性试点事项需求，保障和提高相关主体间的协作意愿和能力。

(二) 转变与引领：树立整体性试点改革理念

高等教育试点改革整体性目标的实现不仅需要克服部门利益导向下的“理性经济人”思维，还应从整体性治理理念出发，主动回应公众发展诉求，扮演好我国高等教育发展道路的“探路者”角色。

政府应秉持正确的高等教育试点改革理念，合理认识试点改革的运作功能与使用限度。试点能否取得实质成效，关键在于中央顶层设计下基层组织往不同方向上进行创新试验的活力能否得到有效激发和充分释放。试点相关部门在有效发挥“以点带面”的示范、引领作用的同时，既不能过分夸大试点经验所具有的典型意义，也要注意并非所有高等教育改革事项皆可投入试验。换言之，有关部门需警惕高等教育试点改革的“泛化”趋势，认识到高等教育试点活动内在具有的知识性、伦理性等特征，要有整体性改革意识，不应盲目追求“为试点而试点”，全然以行政化思维逐级审批、层层加码推进试点工作。正如波斯纳(Richard A.Posner)指出的那样，不应当将社会试验当成是无需代价的，或者说这些代价总是值得的，应对先前的试验结果感兴趣，而不只是对更多的试验感兴趣[18]。这就需要我们理性评判高等教育试点改革的成败，善于辨别和推广试点成功之匙，不做“花架子”，敢于承认和总结试点失败的经验教训。试点单位需扭转功利化试点思维，超越“自利性”部门利益观，回应和满足整体高等教育改革诉求与公众利益，促使基层组织发展与试点项目工作的协调统一。这不仅需要试点单位大胆探索，摒弃“等、靠、要”等依赖思想，根据现实情况与组织特点因地制宜地设计并推行试点方案，在探索和调整具体改革路径过程中不断提高组织的学习能力、积淀试点经验，还需其树立全局观念，提升自身改革与试点项目的关联性，在不破坏原有职责分工的基础上尽可能突破部门壁垒、职能界限，以整体性目标的实现作为各项试点决策的行动旨归，提升基层试点经验的有效性、创新性、可推广性，以观照高等教育整体改革进程，促成一种必要的结构优化与功能整合。此外，利益相关者也应坚守公正、客观的试点原则，鼓励真试真验，通过对试点改革的有效参与和过程监督维护高等教育的公共利益与精神理念。

(三) 赋权与问责：建立清晰平衡的权责体系

整体性治理强调规范治理主体的权责关系，厘清权责范围和边界，从政治、管理、法律等方面协同构建整体性责任机制，为化解高等教育试点单位权责失衡带来的碎片化问题提供了策略参考。

作为试点发包方，政府既需秉持“包容性授权”原则，充分赋予并保障基层单位的试点自主权，也要兼顾对现实风险因素的考量。具体而言，事权上，政府可依据职能分工将高校能自主行使并有效负责的试点事项相关权力予以下放，考虑采取“负面清单”管理模式，除对部分需集中处理的关键事项与权力进行划定外，充分开放试点行动空间，为基层单位在完成试点规定动作外进行自选动作创新提供合法性支持；财权上，政府可调整当前试点项目资源配给方式，由事前动员型激励转向结果认证型奖励。在保证试点运作所需基本配套资源完备的基础上，政府应通过加大对绩效出众试点单位的补偿和奖励力度来实现试点方案产权的收购、推广，以鼓励基层争先创新、积极试验，打破竞逐试点红利的怪圈。针对涉及面广、任务难度高的重大改革试点，政府亦需注重过程监督、顶层把控，加强节点治理，警惕潜在试点风险的产生和影响。试点承包方则应强化“责任性用权”意识，明确试点改革中的组织及个人权责关系，提升相关人员的试点认同感与积极性。须指出，高校组织具有“底部沉重”的特点，基层院系虽在掌握试点信息、调配试点资源等方面拥有地方性知识的独特优势，却也是诸多试点矛盾与问题的集中地带，需遵循权责一致、权责匹配、权责法定的原则，依需定责、据责授权、以责束权，以确保基层试点单位权责配置的清晰、合理、高效。

在法律层面，我国要加快建立和完善高等教育试点改革的相关法律法规体系，为强化问责、适当容错提供必要的监管依据与制度支持。一是建立并区分不同规制标准及其举措，参考欧盟新兴的实验主义治理，构建“执行金字塔”模式进行试点问责[19]。除了尽快出台相关试点法律法规等正式制度外，我国还应逐步完善组织协会规范、专家行业标准、高校自我规制体系等“软法”调控手段。在对试点“越轨”行为采取组织内部教育或批评等低层级手段无法促其纠偏、达致合法时，有关执法机构将逐级提升执行严厉程度，可上升到第三方警告、社会公示、资格惩戒乃至正式法律制裁等层级。二是建立健全容错机制，宽容改革失误。既然去试，难免会有失败，我国需加快制定试点容错免责专门性法规，提升容错的法治化水平，明确试点容错标准、审核机制，对在试点大胆创新过程中的主观过失予以免责。

(四) 创新与共享：推进试点服务监管数字化

信息技术是实现整体性治理目标的重要手段，以一体化、数字化信息技术为主的治理工具在网络式整合治理格局中能有效解决传统官僚制管理模式下的时空局限、时效不足等问题，实现精准施策、长效治理和整体服务。高等教育试点改革应加快从“科层+项目+文书”的管理方式向信息化、数字化治理方式转变，合理利用数字化技术和信息化体系赋能治理，创新高等教育试点改革的数字化治理模式，推动区域、部门间的试点信息数据共建、共治与共享。

首先是建立健全一体化的高等教育试点公共服务监管平台，提高试点主体间沟通效率和协作能力，提升高等教育试点改革的整体性效能。一是国家要加快建设试点电子政务系统，依托信息技术对高等教育试点改革涉及的项目申报、审批制度、管理模式、数据共享、监督考核等方面进行有效整合，实现试点业务一站式、一体化办理。二是相关主体要开辟府学间的试点在线沟通渠道，除日常工作咨询外，为试点经验反馈、试点问题诉求和主体交互学习提供正式途径的服务与支持。三是政府要推进平台“网络问政”，提升高等教育试点信息的公开性和透明度，保障利益相关者的知情权、参与权、表达权和监督权。

其次是构建数字化的高等教育试点信息数据库系统，促进试点信息数据规范流动和使用。一是要坚持共建方式，由政府统一管理、多方共同参与数据库建设。政府及其相关部门既要注意规范高等教育试点数据收集工作，明确试点信息数据的采集范围、识别条件、归类标准和储存形式等，提升高等教育试点上传数据的精确性、规范性和有效性，又要考虑设立若干跨区域、跨部门的高等教育试点数据管理中心，兼顾区域差异、职能特点，分门别类地进行试点信息数据的梳理、整合工作。二是要优化共治模式，探索高等教育试点数据库共治实现途径，深化数据价值挖掘。面对海量地方性试点数据的碎片化状况，政府应广泛调动基层试点单位参与数据治理的积极性，除做好常规数据更新、维护工作外，还需合理利用大数据、云平台、区块链等信息技术实现对试点数据的智能分类、网络关联、特征分析，充分挖掘数据的潜在价值，为高等教育试点改革提供精准化风险评估和精细化服务支撑。三是要开放共享信息，拓宽高等教育试点数据库服务边界，推进互联互通。对于非敏感试点信息数据，试点单位及有关部门应秉持需求导向的开放原则，提供信息检索、智能分析、问题诊断、方案匹配等普惠化的试点数据服务；对于敏感试点信息数据，应采取政府主管下的“申报-审批”模式，明确数据使用范围、方式，保障数据安全。