远安县全面实施预算绩效管理的现状分析

陈叶犀

（作者单位：远安县财政局）

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，其以支出结果为导向，强调预算支出的责任和效率，关注预算资金在编制、执行、监督等过程中的产出和结果。将财政预算纳入绩效管理，有助于政府部门提高财政资金利用效率，强化财政预算为民服务的理念，不断提高服务水平和质量，增强地方治理能力，完善治理体系。

一、远安县推进预算绩效管理取得的成绩

（一）建立和完善管理制度

湖北省宜昌市远安县财政局以《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）精神为指导，根据湖北省财政厅关于实施预算绩效管理的通知，结合地方工作实际，逐步开展预算管理优化工作。2020 年，远安县财政局为全面推动县级预算绩效管理工作，制定并颁布实施了《全面实施预算绩效管理系列制度》（以下简称《制度》）等规范性政策文件，初步构建了一套“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，基本实现预算和绩效管理一体化。在该体系下，远安县财政系统和各资金使用单位预算绩效工作有法可依、有章可循，主体责任明确，管理水平明显提高。

（二）明确预算绩效管理目标

远安县政府根据《制度》的有关规定，要求各单位设置合理的绩效目标，作为进入县级财政项目库的前置条件，同时对其审核、批复、调整、应用等过程作出明确规定。2022 年，远安县财政部门进一步要求，县内各单位在提交申请追加资金的请示报告时，应同步送审绩效目标表，审核没有通过不得安排预算，批复的绩效目标应随预算一并公开，作为绩效监控和评价的重要依据。绩效目标不能随意更改，若确有必要更改的，须严格按《制度》规定程序上报申请。这些规定有效解决了部门整体和项目资金预算目标的设置和管理问题，能在一定程度上对期限内的资金产出、效果进行考核。

（三）完善绩效评价管理层次

远安县现行的绩效评价模式以《制度》中关于绩效评价职责分工、范围等内容为依据，采取财政重点绩效评价为主，单位自评和部门整体评价等多种评价相结合为辅的方式。具体表现为，在年度预算执行结束后，单位先开展绩效自评，形成绩效自评表和自评报告，财政部门再在单位评价的基础上选择部门重大项目开展重点绩效评价。对于绩效评价项目的选择，近年来，远安县财政局始终坚持“由点到面”的原则，2016—2022 年，评价项目个数和金额逐年提高，数量由2 个增加至15 个；金额由1.03 亿元增加至6.97 亿元（见图1），预计未来5 年内可实现部门整体绩效评价全覆盖。

图1 2016—2022 年年度重点项目绩效评价

（四）积极应用绩效评价结果

绩效评价结果是县镇两级政府领导提供决策参考意见的重要基础。远安县各单位根据《制度》规定，不断加强评价结果的反馈、应用、公开。

一是注重结果反馈。完成绩效评价后，对于评价报告中反映的突出问题和相关建议，财政部门等绩效管理主体应在10 个工作日内出具评价结果意见书，反馈给被评价单位，要求其及时整改。如果被评价单位是项目单位，还应在10 个工作日内向远安县财政局汇报具体整改情况。二是明确评价结果对预算安排的指导作用。财政局向县人大、政府报告年度预算时应附上书面评价结果，作为领导决策的参考和来年预算安排的依据之一，对于预算执行率偏低、绩效自评结果较差的项目，应调整单位项目库中的排序位置，压缩或者取消项目预算资金的安排。三是落实信息公开制度。按照“谁评价、谁公开”的原则，向社会主动公开相关预算信息，接受社会监督。部门预算公开时，应同步公开绩效目标；部门决算公开时，应同步公开绩效自评和重点项目绩效评价结果。

（五）引入第三方机构中立评价

2020 年12 月，根据湖北省财政厅发布的预算绩效管理系列地方标准和涉及第三方机构参与预算绩效管理工作的各项要求，远安县制定出引入第三方评价机构标准，主要内容包括以下几点：一是择优委托第三方中介机构。通过竞争性磋商等方式面向宜昌市引入有一定工作经验的中介机构参与此项工作，并对选定的第三方机构进行必要的业务培训，确保其符合远安县的要求。二是约束第三方机构的评估行为。财政部门与第三方机构签订合同，明确服务范围、责任权限、违约责任和考评制度。其中，考评制度应按照湖北省财政厅发布的《第三方机构参与预算绩效管理基本规范、工作行为规范和报告编制规范》中的要求，强调工作责任和纪律约束。三是强化评价报告的质量管理。评价报告应先对上年度结构运用情况进行核实和评述，由主要负责人审签；结果应用情况由主要负责人审阅后才能报送、公开，报告质量与委托服务费用挂钩，并作为以后年度选用第三方机构的参考依据。

二、远安县预算绩效管理工作的不足之处

（一）绩效理念尚未树立

目前，预算绩效工作推进“有冷有热”。一是“冷”在预算部门。部分预算单位在实行预算绩效管理时缺乏主动性，实际执行上重视程度不够，“重分配、轻管理；重支出、轻绩效”“拍脑袋决策”现象始终存在。对财政资金管理仍停留在使用时合法合规、不贪污浪费的层面，能按计划完成任务即被认为“有效”。二是“热”在财政部门。由财政部门主导的预算绩效推进工作缺乏各方协调联动，形成的规范制度对财政系统以外的其他部门约束性不强，难以追责问责，“先干后管、干了不管”现象时有发生，现行的管理办法在实际工作中可操作性不强。

（二）人才建设有待加强

一是人员数量不足。受限于工作经费和人员编制，远安县除财政系统外，各单位难以安排足够多的专业人员从事相关工作，一般由财务人员身兼多职，而其工作经验与专业技能不足，严重影响其对质量、效率、准确性等关键要素的理解。二是后期培训缺乏。近年来，远安县多次邀请省财政厅领导和其他专家学者为县人大、政府、县直主管部门和各乡镇政府主要负责人，开展了预算绩效管理培训。但是，对于一线办事人员，到2022 年底，除财政部门外的其他各单位均未开展完整系统的培训。

（三）第三方评价管理不足

在第三方绩效评价方面，目前远安县各单位引入的第三方机构主要为会计师事务所，受其专业特长影响，在开展绩效评价、制定绩效评价执行体系时，针对资金合规性、合法性的指标较多，对效益产出的社会效益、经济效益、满意度等评价不充分、不到位；编制绩效评价报告时，更侧重于支出审计，能提出有建设性意见和建议的情况较少，导致评价效果不理想[1]。

（四）评价标准不够合理

一是绩效评价指标定性有余、定量不足。远安县目前使用的相关指标源于湖北省财政厅出台的共性指标体系，但没有结合实际进行充分细化，导致在涉及当地具体行业领域、项目支出、评价对象时不能满足县内各单位的需要。在具体实践工作中，评价指标不合理，影响了评价结果的客观性和权威性。二是部门制定的目标缺乏实用性，缺乏对预算绩效管理的充分认识，部分单位在绩效目标制定上存在随意申报、过于抽象、过于宽大等问题，纯粹为了应付评价而走过场。例如，某单位为应急监控项目，设定的目标为“资金到位率100%和资金使用合规率100%”。

（五）评价结果应用不充分

目前，主要有三方面因素影响远安县绩效评价结果的有效应用。一是地方财政困难。远安县在人员、办公、项目建设等方面的经费预算安排减少，“事等钱”现象明显增多，在“找钱第一，有钱先用”的思想下，预算管理、预算执行难度不断加大，影响了绩效评价结果的应用。二是评价结果缺乏真实性。预算单位作为具体资金使用部门，承担着评定资金使用绩效的主体责任，在自评时，可能由于“自我保护”心态，出现只求应付过关和“报喜不报忧”等现象，最后导致自评结果真实性不高[2]。三是评价报告水平有限。例如，对于村居基本设施建设、农村公路设施建设等专项资金，有关部门的相关绩效目标仅仅只有拨款数而无实际建设情况和支出数，这导致评价结果与预算安排挂钩制度不能有效落实，严重影响项目过程的监控纠偏职能和财政部门“花钱问效”工作的落实。

三、远安县预算绩效管理工作的努力方向

作为一项持续性的管理项目，预算绩效管理的内涵、范围必定随政府职能的演变而改变，其建设和完善是一个常态化过程。现阶段，远安县应进一步制定以财政为主、多部门协调的工作模式，强化各部门预算绩效管理意识，优化绩效评价管理，做好人员分工。

（一）强化预算绩效理念

为了全面深入普及预算绩效管理工作，把财政局的“独角戏”变成县内各单位的“大合唱”，远安县需要不断增强“花钱问效、无效问责”的意识。一方面，继续强化制度建设。根据《意见》和省财政厅有关规定，远安县应结合自身现状[3]，制定有效的预算绩效管理推动措施，明确岗位职责；将执行情况纳入年度考核项目中，使各单位和个人“在其位、谋其政”。另一方面，加强部门横向沟通。由县级政府层面牵头，促进财政与审计监督部门、其他业务部门和社会公众的沟通协调，形成政府领导、财政推动、部门配合、社会各界共同参与的格局，使编制的预算绩效条款更科学、更具实用性[4]。

（二）充实专业队伍力量

远安县应结合预算绩效管理需求，对系统内部人员开展常态化、专业化培训。一是在政策理论方面，引入专家机制，如聘请对预算绩效管理有一定研究的人大代表、政协委员、财务专家等，为从业人员提供预算绩效管理政策理论方面的指导。二是在实践操作方面，致力于培养从业人员业财融合能力，全面学习预算编制、审查、执行、监督及评价等预算业务知识，以及绩效管理的制度、流程、评价指标等方面的内容。三是在职业道德方面，大力开展从业人员廉洁自律教育和党风廉政建设，培养一批有能力、守纪律的人才队伍[5]。

（三）加强第三方评价管理

一是严把入库关。远安县应完善第三方评价机构库和专家库，对申请入库的人员，细化准入条件和准入门槛，通过在网站上发布招标公告，吸引全国各地的中介机构参与竞争，充实当地第三方绩效评价队伍[6]。二是严把考核关。远安县应制定本地的预算绩效评价第三方管理办法，每年定期从财政部门和其他专业审查机构选调人手组成评选小组，对已入库的三方评价机构和专家的工作完成情况、业务质量进行综合评分，形成有效的监督考核机制。

（四）完善绩效目标管理

一是完善绩效指标分级管理体系。远安县应根据县镇级别特点，在湖北省财政厅出台的指标体系框架下，分别设置符合自身需要的绩效目标和指标体系，同时注意区分部门职责、工作任务和重点项目[7]，确保绩效目标层层递进、有效传导。二是规范设置部门目标。各预算部门在年初编制预算时，应该紧密结合年度工作计划，对于新增项目，应先做好前期调研，再制订资金支付计划；对于重大工程类项目，还要开展年度工作计划的可行性论证，增强资金需求测算的准确性。

（五）加强对评价结果的应用

对于绩效评价结果，远安县应强化落实“效益—支出”的预算收支理念，确保绩效评价结果和预算安排有机结合。一是县级政府在年度考核时应成立专门小组对评价结果进行分析，找问题、定对策，以提升评价质量。二是发挥考核激励作用，根据评价结果确定年终目标责任制考核项中的预算工作成绩，并奖优罚劣，以督促预算部门人员转变思想，不断推进预算绩效管理工作深入开展。