财政分权对地方政府债务的影响研究

杨林

摘 要：随着经济社会不断发展，地方政府债务规模不断扩大。为防范化解重大金融风险，促进经济高质量发展，必须制定行之有效的治理措施，构建地方政府债务风险预警机制。本文通过理论分析探究财政分权体制对地方政府债务增长的原因及其引发的后果，并创新性探索地方政府债务有序管理的路径。

关键词：财政分权；地方政府债务；优惠政策

引言

财政分权制度显著改变了我国政府的治理结构，我国越来越倚重地方政府发展经济和提供公共服务等方面的作用。为促进地方经济和城乡一体化进程、提高辖区内公共事业和人民生活水平，地方政府主动或者被动投入大量资金，财政收入和支出失衡，财政压力加大，债务问题严重。本文分析财政分权体制对地方政府债务增加的影响及其原因研究后，提出制定可行性政策措施的若干建议。

一、地方政府债务的增加受财政体制严格的作用所影响

（一）分税制改革与土地财政激发地方政府融资需求

1994年，为改变改革开放后财政包干制造成的“穷中央、富地方”状况，全国开启分税制改革。中央和地方之间重新划分收入和支出范围，财政收入权利上收，支出责任下移，地方政府陷入财权和事权不匹配状态。而同时，我国经济发展全力加速，各地政府均透露出显著的刚性支出需求。特别是在医疗养老、基础设施建设等方面。在整改财政分权过程中，土地出让制度中的土地出让金被划分到地方政府名下。鉴于此，各地地方政府为了调节赤字压力，先后采取如下方式：其一是狭义层面的土地财政，即通过土地出让获得大量出让金收入，增加财政收入；其二是以对地方性金融机构发展支持的方式取得信贷资金，并且把金融机构定位到基于土地资源之上的预算外收入交易平台的位置上（陈宝东和邓晓兰，2017）。在较长一段时间内，各地方政府的土地财政增长均保持高速发展。然而，因为中央调控房地产市场，再加上土地资源有限，土地出让在总额和面积上均有所回落。财政分权的实行，会导致预算缺口不断拉大，而依赖土地财政的模式难以为继，地方政府为了把预算缺口补上，只能抉择使用间接或直接融资的方式。这是地方政府债务增长的最重要动因。

（二）四万亿元救市计划加速地方政府隐性债务增长

2008年，金融危机席卷全球，我国房地产市场陷入低迷。中央推出四万亿元投资计划以救市，其中七成都由地方政府和地方国企牵头；另一方面，房地产市场下滑导致地方政府的重要收入来源严重缩水。为了顺利达成经济平稳发展的目标，地方融资平台的债务规模在短期内大幅拓展。审计署公布的全国地方政府性债务数据统计显示，与2010年的10.72万亿元[《全国地方政府性债务审计结果（审计署2011年第35号公告）》]相比，2013年6月全国地方政府性债务增加数超过1/2，高达17.89万亿元[《全国政府性债务审计结果（审计署2013年第32号公告）》]，对比债务余额增速和年均复合增长率（22.32%），财政收入的增速放慢。为了把中央政府出台的货币政策和财政政策全面践行下去，地方政府通过地方融资平台大量开展基础设施投资、优惠政策引资等。这种方式则完美躲避了那一时期法律法规的制约。并且由于其期限长、规模大的特点，再加上地方政府的隐性担保，长期都徘徊在监管灰色地带。一旦通过基础设施建设投资汲取动力促进经济发展的模式成型，地方政府将很难主动把该融资途径排除在外。

（三）新《预算法》使得地方政府融资途径受限

从1997年开始，全国地方政府性债务规模的增速便稳定在20%到30%之间，特别是在1998年和2009年这两年，一度直冲到48.2%和69.12%[《全国地方政府性债务审计结果（审计署2011年第35号公告）》]。因为债务限额管理方式的实行，地方政府现存的隐性债务直接演变成潜在风险，对金融平稳发展造成胁迫。如今，部分债务规模增长率较高的省份已相继发生无力偿还或城投平台债务违约的风险事件。除此之外，虽然严格的债务管理模式从未间断执行，但地方政府违规举债还是被频频曝出。所以，“堵而不疏”的方式在政府债务制度过渡期并不可行。

二、财政分权助长地方政府债务的原因

（一）财政分权影响政府融资决策的三个方面

1.财政分权激发地方政府积极性

通过财政分权，地方政府能够持有经济发展收益权，可同步提高公共资源配置的協调性及配置效率。完善的市场经济环境给予地方政府之间充足的竞争，激励政府加强基础设施建设直接拉动经济增长，通过政策优惠、制度创新引进投资，提高资本投资效率吸引更多资本。这些措施往往需要若干个大型的、期限长的、直接回报率低的项目共同参与，同时也要求长期的财政收入予以匹配。地区的财政分权程度越高，其在公共资源配置、财政收入协调方面的能力灵活性就越强，越有希望向产业结构、财政支出结构借力以促进资本报酬率的提高，在投融资活动中政府越有可能占据主导位置。

2.财政分权给予地方政府预算硬约束

事实上，义务和权利是相辅相成的。当地方政府拥有经济发展收益权后，便失去了中央政府在财政支出方面的扶持。碍于预算上的硬约束要求，地方政府的当务之急便是把财政资源的使用效率提高，低效的大规模的资本利用模式已不再适用。低效率项目难以上马，无法继续采用提高效率以腾出基础建设或公共物品更高需求的投资空间的办法，融资动力将加速流失。随着财政分权程度的降低，地方政府支配收入就越受限。这时，经济增长就越需要债务融资的参与。

3.财政分权有利于发挥地方政府的信息优势

在取得公共需求信息时，地方政府具有灵活性和便捷性，在财政分权制度的作用下，地方政府能根据获得的信息对资源进行合理分配。但因为受我国户籍制度等约束，并不支持民众采取“用脚投票”的方式，导致地方政府不乐于利用信息优势对下负责而更乐于对上负责。回顾走过的历程，在市场中资本是最为匮乏的，所以资本也就自然成为了地方政府的抢夺对象。客观来说，基础设施建设支出居高不下这也是一大根源所在。

（二）晋升激励影响政府官员选择经济发展模式

改革开放后，晋升激励是各个地方政府官员大力推动当地经济高速发展的重要而明显的动力。考核指标主要是辖区内经济增长水平、公共物品供给水平等政绩，同时，如果没有重大失误或贪腐违纪，大部分考核运用的结果都是晋升或平调。在晋升方面，其对年限要求极为严苛。所以基于同一任期中，随着任职年限的推移，其面临的政绩压力也随之增加，会更加倾向于通过融资规模扩大来对基础建设加大力度。这种政绩工程呈现出规模大、年限长的特点，债务融资方式最为匹配融资结构与融资期限。

虽然我国政府的内部监督机制相对健全，但受实际操作限制，无法对地方政府实行全面有效的监督。而地方政府官员受考核和晋升激励制度影响，势必有机会主义倾向。地方官员任期普遍在三年左右，也有极个别在五年以上。所以在早期任职时，地方官员一般不会选择使用配置手段参与经济发展。但是，在任职时间的推移下，晋升考核压力持续加大，地方官员便在压力的驱动下强行介入经济发展。

（三）地方政府性债务成因综合分析

长期处于财政分权体制的实施下，再加上晋升压力的存在，中国地方政府能发展到如今的庞大借债融资规模，绝非单一原因所构成的，它主要取决于社会发展结构和中国经济体制。一般来说，国有商业银行和个别城商行身上均有两个属性，分别是政策属性和金融机构属性。地方政府融资平台其本质也属于金融媒介，除了有期限长、稳定的城投项目作为投资对象外，还有政策支持以及政府信誉和财政收入为自我担保。多重优势加叠，使得地方政府融资平台具备低风险属性，商业银行或其他融资机构从安全性与持续性层面衡量，更愿意面向有地方政府隐性或显性兜底的城投公司借贷，都愿意投资城投债。数量巨大的城投债由地方政府承担还本付息的兜底责任，这部分隐性债务因缺乏监管与审计，难以准确衡量其真实规模。

以平台公司为媒介进行融资，地方政府可享受如下益处：首先，较土地出让，债务融资方式更占据优势。一方面，地方政府的土地资源是能够计量的，土地出让价格与房地产市场息息相关，地方政府要保证土地融资的规模，就不得不推高土地价格，这条路径不仅不可持续，而且会产生干扰民生、打乱市场等负面作用；另一方面，在那一时期国家并未做到有效监管债务融资，融资主体可以更为自由地选择隐蔽化的手段和资金使用途径。其次，债务融资还款这一长期风险与地方官员任期约束、晋升激励的短期激进目标之间存在显著的不适应性；所以本届政府可以在任期内探索怎样以融资为跳板全力发展建设经济，而不是紧盯着还款来源不放。

三、有关地方政府债务管理的政策建议

（一）拓宽地方政府的融资渠道

地方政府需要完善支出和收入的管理框架，在对财政收入来源拓展的同时，为公共服务及时供给提供保障。比如健全地方税收制度、实施更灵活的转移支付制度等。加快构建规范化的地方政府融资体系，将政府主导和市场化运作相结合拓宽融资渠道。同时还需增强资金供给机构的资金实力，建立财政资金与社会资金相结合的资本补充机制。

（二）合理划分中央与地方的财权、事权

对于地方政府来说，加强财权能使地方政府有效控制财政收支，逐步独立于债务融资之外；扩大事权则带来更大的支出责任，提高其承担公共事务与服务的成本。没有财权相匹配的事权将转化为债务，所以有必要对各级政府职责细分确定，对地方政府手中的财权统筹协调，有效缓解赤字背后的融资需求。

要根据中央和地方的特点及优势对事权进行分配，将和地方密切相关的事宜交由地方政府，而中央则负责对需要调配资源的工作进行负责。在没有清晰界定的事项管理上，由中央和地方共同协商决定，各司其职。

（三）将债务风险评价指标加入政府官员考核机制

在政府官员考核机制中增加在任期间举债合理性、债务偿付、举债的长期影响、债务风险问题解决情况等因素，将政府债务纳入到政府官员经济责任的审计范畴，为地方政府高风险债务建立更长期的追责制度。同时也要把GDP等经济增长指标的评价权重合理下调，而不是只通过辖区内经济增长情况衡量官员绩效。以有限的资源和财力为辖区的经济社会发展和人民的美好生活带来实在利益，并为人民群众提供更好的生存环境，才是领导干部最重要的政绩。

（四）加强建设地方政府债务管理制度

进一步明确财政部门在地方政府债务管理中的位置，对地方政府债务的生成和实际清偿实时跟进。在全口径预算管理中列入地方政府性债务收支这一项，作为中长期项目参与编制，严格审查债务收支预算的规范性、合理性，提升债务预算執行的管理效率。要建设常规的披露信息核准审查机制、财政披露信息体系等，确立统一的债务披露和评判标准，对地方政策债务风险波动进行24小时监控。

（五）加快构建地方政府债务风险预警机制

深入分析地方债务风险的发生因素并合理分类，巧借风险分析、风险识别等对各级地方政府债务风险水平和风险结构客观估算。设立科学有效的债务风险指标体系，重点包括债务依存率、负债率、偿债率等，对风险评估结果积极采取应对和监控措施，严格控制地方政府债务规模的扩大。构建多部门联合监测和防控机制。地方各级政府要依照各项法律规定做好政府举债融资的信息公开，接受社会监督。联合人民银行、财政、证监、国家金融监管局等部门创建大数据监测平台，实现部门与部门之间的数据效验和信息共享，经常性公示监测结果，实施跨部门监管和问题惩治。

结束语

随着地方债务规模的扩大，其引发债务风险也影响区域财政、金融安全，而中央政府势必会为地方政府债务兜底买单，长此以往会影响全国范围内经济安全。对此我们需要治理地方债务化解债务风险，权衡发展与风险的关系，探讨地方债务治理的有效机制。

参考文献：

[1]黎凯，叶建芳.财政分权下政府干预对债务融资的影响——基于转轨经济制度背景的实证分析[J].管理世界，2007（8）：23-34.

[2]段海艳.财政分权视角下的地方政府债务研究[J].时代金融，2018（14）：37，48.

[3]叶芷豪.我国地方政府性债务风险管控研究——以丽水市为例[D].西安：西北大学，2019.

（作者单位：辽宁省铁岭市银州区财政和政府债务管理服务中心）