行政事业单位全面预算管理机制的推进与完善

张宸 史科成 李慧霞

摘 要： 管理会计作为现代企业常用的一种战略管理工具，在预算管理、预算管理、成本管理等方面均发挥了重要作用。就预算管理而言，它是关于企业在一定的时期内的经营业务活动、财务表现等方面的总体计划，同时全面预算管理是单位内部管理控制的一种主要方法，是成熟有效的管理信息系统。本文以基层行政事业单位预算管理中存在的问题为基础，挖掘预算管理在项目管理、费用支出管理和资产管理等方面存在的共性问题，并通过对预算管理现状的详细探讨与深入分析，提出具有针对性的解决措施，希望以此加强预算管理能力，提升财务管理水平。

关键词： 全面预算管理；预算编制；预算管理系统；财务核算系统

中图分类号： F23      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.052

今年以来，面对严峻复杂的全球疫情和外部环境以及國内经济恢复中的矛盾问题，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国更好统筹疫情防控和经济社会发展，经济持续稳定恢复，呈现稳中加固、稳中向好态势，生产需求继续回升，质量效益稳步提高，主要经济指标同比增速较快，为实现全年目标和“十四五”开好局打下了坚实基础。今年财政收入将恢复到常态水平，收入增幅降低，同时需要做好国防、科技、基本民生等重点领域支出保障，但财政收支矛盾仍较为突出。而疫情之下地质行业行政事业单位预算紧缩应如何更好的配置和使用资金，发挥其应有的职能是值得我们地质行业财务人员深刻思考的重要问题。

1 行政事业单位全面预算管理机制推进和完善的必要性

全面预算管理的实施对国家财政收支平衡有着重要的意义和作用。以往的行政事业单位主要通过财政预算安排下一年的业务工作开展所需要的资金，是国家财政支出重要的一部分。近年来，国有企业事业单位的改制变革，是将国有企业推向市场化，是推动国有企业的创新发展，提高国有资本的竞争力，同时行政事业单位的科技成果转化等一系列的业务开展，鼓励了科技人员不断创新，并逐年增加了事业单位的事业收入，因此更应当推进全面预算管理机制的进一步完善，将这些非财政资金编入全面预算管理，制定科学合理的支出计划，使得资金得到切实有效的利用。

2 行政事业单位全面预算管理的现阶段特点

2.1 行政事业单位预算管理现状

结合当前和今后一个时期财政形势，为解决预算管理中存在的突出问题，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》， 明确了进一步深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则。总体来看，上一轮改革侧重于总预算的改革；而这一轮改革，更加偏重于部门和单位预算的改革。

作为地质行业的行政事业单位严格落实中央“过紧日子”要求，厉行勤俭节约，加强资金支出监管，确保资金规范使用，细化预算编制，优化预算方案。近年来各个单位也在不断培养出优秀的预算编制人员，为能更科学有效的编制预算打好基础，同时更加注重在会计改革的背景下推进预算管理方面的创新，编制各类预算报表对预算执行数据进行多口径全覆盖的统计和报告，实现财务预算管理的深度和广度。

2.2 中央部门预算管理系统与财务核算系统的有效结合

行政事业单位从2019年度开始推行会计体制改革，执行新政府会计制度，财务核算系统使用财务会计和预算会计分别进行核算。其中财务会计使用权责发生制原则，用以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求，扩大了资产负债的核算范围；而预算会计实行收付实现制原则，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，对预算会计科目及其核算内容进行了调整和优化，以进一步完善预算会计功能。预算会计核算有效的配合了全面预算的实施，更加便捷的实时准确的统计出预算执行率，提高了全面预算管理的水平，促进优化行政事业单位资金使用效率。

新政府会计制度的实施完善了报表体系和结构，将报表分为预算会计报表和财务报表两大类。其中预算会计报表的应用主要体现在行政事业单位的财政资金全部列为预算内，财务核算系统每年按照预算编制设计预算执行总表、各部门预算执行情况表、部门-科目预算控制表、项目-部门预算控制表、财务-预算科目余额核对表，分别从统筹角度、部门、费用科目、项目和财务核算工作准确性等五个方面保证预算执行，为配合和推进预算工作起到了重要的辅助作用。

2.3 预算人员布置及工作流程

财务部门作为预算管理工作的牵头部门，由财务人员全程负责和跟踪预算工作的各个环节。

预算编制时，各项目组分别设置项目预算编制人员一名，根据预算下达数沟通交流项目工作需求，项目预算支出确定后负责将数据录入至预算管理系统，导出给负责编报预算的财务人员，最终由财务人员检查汇总上报。

预算执行时，各项目组按既定目标推进完成业务工作任务，财务部门按月进行预算执行率考核，主要考核预算支出数。考核前期，财务预算工作人员按财务核算系统内预算执行表对预算未达标部门（项目）进行督促，重点月份预算执行考核完毕将预算执行率公示到内部网站，并同时接受上级预算单位监督。

绩效考核时，除了考核年终预算执行率，要进行项目绩效自评工作，由财务部门牵头，各项目组预算编制人员将本项目自评表包括完成的工作量、研究的成果等一系列信息，完整填入预算管理系统，系统进行自动打分，财务预算工作人员汇总上报，经审核后完成整个预算工作的闭环。

3 行政事业单位全面预算管理存在的问题

3.1 预算管理体制在非财政资金项目中应用的执行难度

在财政项目中，预算管理较为成熟，目前面临的主要问题是非财政资金项目在预算管理中不够细化，仍未列入财务核算系统的预算执行中去，单位缺乏对非财政资金项目预算执行的监督管理，预算监督工作采取何种执行方式和各部门的配合程度都有待解决，若无法实现按照预算列支，将不利于非财政资金项目的成本核算，对非财政资金缺少统筹管理的措施。

3.2 预算考核指标过于单一

预算考核应该如实、全面地反映各部门、各项目、各业务的开展情况，使考核指标尽可能覆盖每个部门、每个岗位、每项业务。目前来看，虽然单位预算管理中设置了预算指标，但是缺乏详细划分，在执行过程中只单一的考核支出金额，未能充分结合单位的业务特点。这种只考核资金执行率的情况会影响项目资金的绩效目标，考核结果与实际情况甚至是预算往往存在偏差。

绩效目标的指标设定应尽量量化，使得在评分时可以更加客观具体的阐述工作成果并进行打分，使资金使用效果更加具有说服力。

3.3 预算考核过程流于形式

实施预算执行考核时，除了要提前与项目组及相关负责人沟通确定绩效考核的内容、任务指标外，还要提前确定考核节点的预算执行率，并将预算执行率对单位内部公开，对执行率进行公示，满足各部门的知情权、监督权。而现阶段部分单位的预算管理中，只有考核者即财务部门和相关负责人重视预算执行情况，其他人员缺乏关心和关注，便失去了一定的监督和约束，导致有资金或在部门费用间随意调整的情况，造成了预算执行结果的失准。考核过程的形式化，也会降低预算执行的准确性，导致预算管理失去应有的效果。

4 行政事业单位全面预算管理推进和完善的几个观点

预算管理工作的三个阶段：预算编制、预算执行和预算绩效的考核。其中预算管理工作重点放在科学的预算编制上十分必要，能否达到“预算即决算”的效果，是衡量预算是否有效的重要指标。

4.1 增强全面预算管理意识，提高财务管理水平

首先，要增强全面预算管理意识，财务人员和预算编制人员的培训和实践十分必要，是工作在预算编制一线的人员。对全面预算管理工作的理解，包括对它的概念和执行它的意义，学习预算管理的工作业务知识，还有在管理过程中与项目组、各个部门的沟通以及对以往年度资金使用情况的掌握，熟悉预算管理系统的操作流程，对于预算工作人员都是考验和挑战，能否科学准确合理的编制预算是单位能够顺利开展业务的基础。

其次，从单位层面上全体人员对预算工作的配合和支持也十分重要。一是单位的领导层，是否足够重视预算编制，能否在执行过程中为预算工作提供有力支持，都是一个单位预算管理必不可少的条件。二是各个部门的负责人及工作人员，尤其是项目组的业务人员，能否在预算编制时准确的估计自己本部门的工作任务、工作量，制定可行的工作方案，以及及时上报所需要的资金支持，并在执行的过程中严格按照预算开展业务办理支出手续。

4.2 财政资金和非财政资金的全面预算统筹管理的必要性

在经济发展新常态下，落实党中央、国务院决策部署需要统筹用好各类公共资源。一方面，实施大规模减税降费在有效减轻企业负担、激发市场活力和经济竞争力的同时，一定程度上减少了财政收入，财政收支压力越来越大。另一方面，还有一部分公共资源尚未纳入统筹范围，比如相当规模的部门和单位事业收入、事业单位经营收入没有纳入预算统筹使用，一些单位沉淀资金规模居高不下。

非财政资金归入全面预算范围应如何发挥作用，更加合理的分摊管理费用，是要强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等在内的各类收入纳入预算，未纳入预算的收入不得安排支出。要坚持量入为出，加大各类收入统筹力度，在非财政拨款收入可以满足本单位支出需要时，除承担科研等特定任务和按照政策规定确需安排的支出外，原则上不得再申请财政拨款预算。鼓励有条件的部门统筹调配下属事业单位非财政拨款收入，结合财政拨款收入等情况科学编制支出预算，保障合理支出需求。

4.3 盘活各类存量资源，统筹使用资产设备

这里单独强调一下资产管理，资产管理作为财政预算管理的重要内容，各单位应当切实提高资产的利用效率。严格资产处置收入管理，创新资产处置方式，提高处置收益，促进资源循环利用。

4.4 以项目管理为重心，实施项目全生命周期管理

一是做好项目前期谋划和储备。各部门、各单位结合部门事业发展规划提前研究谋划项目，常态化开展项目申报和评审论证，财政部门审核通过后储备入库，并对入库项目动态更新完善，提高储备项目质量和成熟度。

二是严格项目入库审核。做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施。

三是完善項目预算分年度安排机制。多年度实施的项目要测算项目支出总额并如实填报计划实施周期，将项目活动和支出分解到各年度，细化测算每年的预算需求。财政部审核后分年安排预算。

四是扎实做好项目排序。按照轻重缓急、项目成熟度等对储备项目进行排序，分清优先等次，突出保障重点，继续做好重大项目评估清理，持续调整优化项目支出结构。

五是实时记录和动态反映项目信息。预算编制到项目、执行到项目、单位会计均核算到项目。

4.5 把关重点费用，严格控制经费，杜绝超预算范围支出

在会计核算工作中，财务会计使用的费用类科目分为业务活动费用，单位管理费用等几大类，而预算会计使用的费用类科目核算事业单位开展专业业务活动及其辅助活动实际发生的各项现金流出，如办公费、印刷费、邮电费等，对一些重点费用的把关，对全面预算管理的实施至关重要。

一是差旅费支出，审核按照有预算的、有计划的、有实际工作任务的差旅费用标准。

二是“三公”经费支出，严格执行预算，杜绝无预算支出和超预算支出。

三是材料费、维修费支出，一般是零星支出但是总额较大，预算时需要全方面做到位有一定困难，因此需要单位有统筹部分。

四是委托业务费、劳务费支出，一般属于大额支出，应严格按照政府采购预算执行相关手续。

五是交通费用的支出，一般包括车辆的燃料费、维修费等，单位的加油卡由装备处统一充值办理报销手续，使用野外车辆的部门在外应尽量使用内部油卡，要严格管理防止燃料费的重复支出浪费。

对重点费用的控制把关，不只是对全面预算管理的科学执行，更是将党中央全面从严治党的要求落到实处，把领导干部廉洁自律的隐患从根本上拔除，是管理同时也是监督。

4.6 以目标为导向，建立健全单位全面预算的绩效考核与监督体系

预算考核机制完善，不仅要达到一定的执行率，还应配合相应的绩效考核。

建立规范有效的绩效指标体系，优化绩效管理流程，加强绩效目标审核，合理设定绩效指标值，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，不得安排预算。完善绩效运行监控，加强绩效评价管理，不断提高评价质量，将绩效结果与完善政策、改进管理和调整预算安排有机衔接。

项目组应于每月25日向各项目会计查询本月的预算执行数据，进行统计分析并将数据整理反馈项目负责人，未执行或因特殊原因不能执行的费用及时向财务部门反映沟通，以免影响项目以及部门甚至整个单位的预算考核。

5 结论

世界格局变幻莫测，经济影响首当其冲最为敏感，如何不拉国家后腿，利用预算管理提高财政资金使用效率刻不容缓。实施预算管理一体化对于建立完善现代预算制度、推动国家预算体系现代化具有十分重要的意义。持续推进和完善行政事业单位全面预算管理体制改革，规范各级预算管理工作流程，统一数据标准，推动数据共享。实现全面预算管理，以资金为龙头，以统一预算管理规则为核心，以科学创新为主要途径，将财政资金与非财政资金统一的管理规则嵌入财务信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对全面预算管理全流程的动态反映和有效控制。

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