乡村振兴政策落实情况跟踪审计研究

2023-03-24马芳林

活力 2023年20期

马芳林

（青海民族大学政治与公共管理学院，西宁 810000）

引言

《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）的出台和实施，意味着审计工作在重大政策落实中的作用逐渐成为审计机关的主体工作责任。在此背景下，本文以A县乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作作为研究案例，简单分析了该县跟踪审计工作的具体实施过程与暴露出的不足，并提出了相应的解决对策，不仅能够为调整A 县乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作提供参考，同时也能够持续丰富我国重大政策跟踪审计方面的理论研究体系。

一、乡村振兴政策落实情况跟踪审计实施的理论基础

受托经济责任以两权分离理论为基础。从国家治理的层面上来看，我国是人民民主专政的国家，国家财产的所有权归全体人民所有，在政府部门落实各项经济活动的过程中，人民群众是将国家公共财产的管理权委托给政府和其他职能部门进行管理，政府部门需要对各项公共资源进行合理支配，同时要维护最广大人民群众的根本利益，由此催生出公共受托经济责任，这也是国家审计工作形成和发展的基础条件。乡村振兴政策落实跟踪审计工作是国家审计机关监督各项重大政策落实的监管审计工作，主要目标是将国家行政部门和权力机关受托经济责任的履行状况进行全面的监督、管理[1]。

二、乡村振兴政策落实情况跟踪审计的作用机理分析

（一）政策制定的审计预防

在我国乡村振兴政策的制定阶段，政策形式就是最终的工作成果，包括政策存在、产生的方式和各种外部形态，具体又可以分为正常的文件形式、体系建设和制定程序。这一阶段的跟踪审计工作是以政策形式为主要对象，由国家审计机关或者地方职能部门进行审计评价，尤其是需要关注地方部门形成的乡村振兴政策配套的确定性、体系的一致性和生产配套体系程序的法定性[2]。

（二）政策执行的审计揭示

乡村振兴政策的执行也就是政策落地后的既成事实，是政策在具体执行中的各种数量值、比例关系和统计结果。在乡村振兴政策具体执行的过程中，受众群体较为复杂，并且涉及多个领域，针对乡村振兴落实后的事实开展审计工作属于事中审计工作。国家审计机关可以对各级政府和职能部门在乡村振兴政策执行过程中的主体责任履行状况和政策执行主体的行为是否合法进行审查和监督[3]。

三、乡村振兴政策落实情况跟踪审计研究——以A 县为例

（一）A 县乡村振兴政策落实的现状

A 县作为S 省的省级贫困县，位于S 省的A 市南部，也是S 省乡村振兴工作任务繁重的地区之一。A 县的总面积为1125 平方公里，耕地面积为93.73 万亩。当地统计局发布的相关数据显示，2021 年A 县的累计农村人口数量为62 万人，辖区共划分为2 个街道、11 个乡镇、1 个开发区和561 个行政村。

S 省和A 市是A 县乡村振兴战略实施的上级领导部门，在全面落实中央政府乡村振兴战略要求的前提下，A 县始终以上级政府的工作部署作为出发点，综合考虑自己的实际发展状况，形成了A 县乡村振兴战略规划，提出了建立现代农业产业体系、建立现代农村治理体系、发展乡村优秀传统文化、改善农村基础设施建设等四项工作目标，并以此为基础形成了相应的配套政策。

随着A 县乡村振兴政策的逐渐实施，当地的高标准农田建设工作也在稳步推进，粮食产量逐年增加。根据A 县发布的相关统计数据，2021 年当地的小麦总产量为32.23万吨，平均亩产达到了475.1 公斤。同时，当地的蔬菜、林果、苗木花卉和畜牧养殖四大产业也逐渐发展壮大。当地政府同步关注乡村旅游、农村电商、农产品仓储保鲜冷链物流等新兴产业的发展，建立了现代农业产业发展的全新格局。从乡村建设层面看来，当地政府始终关注污水治理、垃圾治理和厕所革命等各项工作的推进。截至2021 年，当地累计拆除破旧房屋40.33 万平方米，累计绿化栽植树木120 万株。同时，A 县政府在始终坚持中央和上级部门乡村振兴战略规划的前提下，用于当地乡村振兴的财政专项资金逐渐递增，到2021 年当地的财政专项资金数量已经达到17000 万元，其中中央资金、省级资金、市级资金和县级资金的数量分别为350 万元、2920 万元，3140 万元和9690万元。

（二）A 县乡村振兴政策落实情况跟踪审计实施状况

1.审计目标和依据

A 县乡村振兴政策落实情况跟踪审计的目标是通过审计调查掌握A 县农村人居环境整治、农村基础设施升级和巩固脱贫攻坚成果等多方面政策的制定和实行状况，分别从政策实施、资金管理、项目建设运营等多个方面，全方位揭示当地乡村振兴政策实施中存在的问题，以此促进当地乡村振兴战略的有效落地。A 县开展的审计工作以现行的《中华人民共和国审计法》为根本依据，同时将《国务院关于加强审计工作的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和A 市政府出台的乡村振兴战略的政策文件作为辅助依据。

2.审计内容

A 县乡村振兴政策落实情况跟踪审计的内容可以分为以下几点。第一，乡村振兴政策配套措施制定是否合理。审计人员对于A 县和下属乡镇是否能够结合具体状况制定政策实行配套措施进行审查，同时也包括了配套措施制定过程中的体制机制障碍。第二，乡村振兴政策和配套措施的落实状况。在具体跟踪审计过程中，相关人员需要对农村危房改造、农村厕所改造工作和农村饮水安全政策的落实状况进行全方位的审查。第三，对乡村振兴资金的拨付、管理等方面进行审查。具体工作内容又可以细分为审查资金的拨付状况和拨付效率，以及资金的管理、使用状况。第四，乡村振兴项目建设、运营、管理等一系列工作的审查。具体包括了乡村振兴项目的建设、运营状况和运营效果等方面的内容。第五，乡村振兴政策落实中的违纪问题。审计人员需要对乡村振兴政策落实过程中，A 县政府是否出现腐败、违纪行为，以及招标环节内外串通、损害公共利益等问题进行全方位的审查。

在审计工作实施的过程中，A 市审计局将辖下7 个县市区的审计资源和部分社会审计力量整合其中，采用“上审下”和“交叉审”的模式，对A 县乡村振兴政策落实情况进行跟踪审计。在跟踪审计工作开始之前，A 市审计局副局长担任组长，并从A 市审计局抽调2 名工作人员，从辖下A 县审计局抽调4 名工作人员，聘请3 名社会审计人员共同组成审计工作小组。针对A 县在2020 年和2021 年中央和省市县的财政安排、人居环境整治、基础设施升级、乡村公共文化等方面的政策落实情况和资金状况进行审查。本次审查的2020 年和2021 年的乡村振兴资金分别为2659.8 万元和3007.74 万元，累计抽查A 县产业振兴项目数量为12 个，包括18 个部门，每个村落的抽查农户不得少于8 户。在决定跟踪审计工作计划和内容之后，审计小组将通知书直接下达A 县，并明确通知了审计小组进驻A县开展工作的日期和具体工作内容。

审计小组进入A 县之后，首先召开了审计工作会议介，通过使用听取汇报、询问、材料查看等多种方法，对A 县乡村振兴政策落实情况进行了全面的了解。审计小组工作人员向相关部门索取有关2020 年和2021 年当地乡村振兴工作的会议记录和会议文件，以及年度乡村振兴工作方案、实施意见、考核标准等材料，并且在工作中重点关注了A县制定的具体工作方案和实施意见是否贴合当地的自然地理状况和产业发展状况。审计人员在证据收集的过程中，获得了当地工作领导小组提供的产业振兴资料和会议记录，以及乡镇产业合作社和家庭农场的注册数据和相关文件。同时，审计人员获得了A 县的高标准农田建设前期的批复资料，并抽取部分项目进行审查，检查这些项目是否完成了具体的建设目标。在此之后，审计人员审查了由第三方机构和住建部门组织技术人员进行农村住户住房鉴定的材料，并与当地农业农村局提供的名单数据进行对比。此外，审计人员查看了由当地水利局提供的第三方水质检验报告，对农村住户的用水量、用水便利程度等进行了走访调查。针对被审计单位是否进行财务数据公示，审计人员获取了有关乡村振兴相关项目的财务数据和会计资料，并进行了全面分析。

3.审计报告出具及工作整改

审计小组在根据A 县提供的各项档案资料，以及利用实地走访和入户调查取得的相关资料后进行汇总，召开审计会议，将审计过程中发现的问题进行全方位的分析，最终得出审计工作结论，针对出现的各种问题提出改进建议，形成完善的审计调查报告。A 县相关部门需要针对审计工作小组发出的审计报告征求意见稿和审计报告征求意见书正面给予回复，在揭示相关事项后，由A 市审计局开会审定，出具最终的审计报告。A 县相关部门则需要根据审计报告的内容整改各项工作。

四、A 县乡村振兴政策落实情况跟踪审计暴露出的不足

（一）审计范围有待扩大

以A 市审计局针对A 县乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作看来，介入时间节点较晚，属于事后审计，无法针对政策前期的决策工作进行跟踪审计，审计机关无法从政策制定的源头发现各种问题，导致在政策执行过程中存在着风险事件发生的可能。从政策的范围层面来看，乡村振兴战略由国家在宏观层面推动，并且需要相关部门结合当地的真实状况形成针对性的振兴政策和配套措施，涉及的部门数量较多、范围较广，导致审计机关无法做到跟踪审计工作的全方位覆盖。A 县作为S 省的农村改革试验区，在乡村振兴战略实施过程中出台了数量较多的配套措施，涉农资金的来源复杂、金额较大，预算项目数量较多，并且涉及多个行业。审计人员在对A 县乡村振兴政策落实情况进行跟踪审计工作时，主要针对财政、农业、交通、住建及水利等部门政策进行审查，对于其他部门的政策跟踪审计工作落实较少，累计抽查的5667.54 万元的资金量，仅占据当地乡村振兴资金的20%，审计覆盖范围工作不够全面。

（二）缺乏完善的审计工作资源支持

乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作内容较多，对于审计资源的要求也在不断提升。从本次A 县乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作看来，审计工作小组的审计人员较少，无法全方位处置复杂的审计工作。虽然政府部门聘用了社会力量，但因为当地的财力、物力等因素的影响，仅聘用3名社会审计人员针对个别乡村振兴项目进行审计。此外，在审计工作正式实施之前，即便A 县农业农村局和自然资源局对于当地的高标准农田建设状况进行了联合考察，但由于缺乏完善的沟通协调机制，因此并未将具体的考核成果纳入跟踪审计工作中。

五、A 县乡村振兴政策落实情况跟踪审计工作持续优化的对策

（一）明确划分审计范围

审计机关需要根据乡村振兴战略实施的不同阶段，科学地选择进入时间节点，或者以乡村振兴项目实施过程和规划为主，针对重要阶段开展审计工作。例如，在乡村振兴政策的早期制定阶段，审计人员可以利用事前介入的方法，对于政策决策进行跟踪审计，发掘政策内容不合理的地方，从根源上解决各种问题。针对A 县乡村振兴政策实施过程中周期较短、效果较快的项目，需要利用全过程介入的方法，确保能够将项目的落地状况进行全方位了解，总结其中的经验和教训。对于当地政策落实过程中，审计人员高度关注的资金使用和项目运营之后的经济效益问题，需要利用重点介入的方法，集中当地已有的优势审计资源，在关键时间节点介入，进一步提高跟踪审计工作的质量和效率。以精准介入工作为基础，审计机关需要收集数据，建立完善的审计监督数据库，实现审计工作的全方位覆盖。审计人员需要全方位掌握A 县提出的乡村振兴政策，进行科学分类，以此确定审计工作的重点，建立完善的审计评价标准体系，确保能够在审计内容方面覆盖乡村振兴政策的全部内容。

（二）审计工作资源的全面整合

从A 县乡村振兴政策落实情况的跟踪审计工作来看，跟踪审计工作任务较重和有限审计资源之间的矛盾是影响跟踪审计工作效果的重要因素。当地审计机关需要将审计资源合理配置，配合审计组织方法的创新，确保审计机关的工作职能够得到全面发挥。

考虑到乡村振兴政策落实情况跟踪审计工作的覆盖范围较为广泛，与审计机关日常的经济责任、减税降费和环保责任审计等项目之间存在一定的重合，因此在跟踪审计工作过程中，审计部门需要关注不同项目之间审计工作的沟通和交流，建立审计机关不同科室的协调配合机制，打破科室之间存在的信息壁垒，确保不同审计项目间能够实现信息、资源的共享。审计机关针对不同审计项目之间存在内容交叉的部门，需要定期召开相关会议，由不同部门对业务的开展状况和发现的各类风险事件进行全方位的通报，针对同一个问题，要从多个层面汇总分析审计信息，形成完善的解决方案。同时，审计机关需要形成完善的联动机制，由上级审计机关根据整体业务工作的要求和目标，利用座谈会议的方法，听取下级审计机关的工作汇报，并为下级审计机关的工作部署提出相应的建议。下级审计机关则需要对工作状况进行及时的反馈，确保能够在上级审计机关的帮助下及时解决各种障碍和困难。