全额拨款事业单位财务内部控制的重点方面探讨

衡朵

（汉中市城市供水水质监测站，陕西 汉中 723000）

全额拨款事业单位是政府部门发挥职能作用的重要辅助机构，其经营管理过程具有行政性、公益性的特征。从经营管理过程来看，全额拨款事业单位的业务活动需要大量的资金作为支撑，这些资金来源广泛，除单位经营效益积累外，政府财政拨款也是较为重要的资金来源方式，科学开展财务内控工作，能改善基础管理环境，优化财务资源利用。

事业单位改革发展背景下，国家提出政府机构要过紧日子，这对于财政资金的利用水平也提出了较高的要求，在此背景下，全额拨款事业单位需要积极开展内控管理工作，提升财务资金的使用效率，然而全额拨款事业单位长期享受政府财政拨款，部分职工缺乏财务内控意识和危机意识，导致财务内控管理的效果较差，难以达到高效使用财政资金的要求。对此，全额拨款事业单位亟须创新财务内控方法，紧抓财务内控管理的重点内容，以此来提升财务内控管理的综合效益。

一、全额拨款事业单位概述及财务内控作用

（一）内涵概述

全额拨款事业单位又被称为全供事业单位，具有公益性的基础属性，在社会公共管理及服务中发挥着重要作用。从单位运作过程来看，全额拨款事业单位的经费全部由本级财政或上级部门拨款而来，在资金使用中，所有的经费均需要经过国家预算拨款，通过这些预算资金来发挥事业单位的管理及服务职能。目前，除学校、科研单位外，工商公共设施管理、文化卫生单位等都属于全额拨款事业单位。

（二）财务内控作用

一是财务内控管理本身就是全额拨款事业单位现代化管理的重要内容，规范开展财务内控管理工作，能通过岗位权责、资金预算、收支管理等制度的建设，营造良好的财务资金使用环境，大幅提升财政资金的使用效率。

二是在过去，全面拨款事业单位存在财务内控制度完整性不够的问题，并且单位对于财务内控制度的执行不到位，这使得财务内控管理过程的精细化程度不够，引起了财政资金短缺、全额拨款事业单位经营风险较大等问题。

三是在事业单位改革发展背景下，我国要求高度重视全额拨款事业单位财务管理，改善单位的资金结构，最大限度地节省财政资金，落实政府部门过紧日子的要求，并且全额拨款事业单位需要提升资金的使用效益，更好地发挥单位的服务水平和履职能力，开展财务内控管理工作，适应了事业单位改革发展的要求，对于事业单位的持续、稳步发展具有积极作用[1]。

二、全额拨款事业单位财务内部控制的重点内容

（一）岗位分离控制

全额拨款事业单位运行过程中，财务内控工作需要多个部门的协同配合，按照部门分配需要，开展权责管理工作，能更好地发挥管理人员的职能，保证财务管理整体水平。目前，在财务内控管理中，事业单位存在岗位设置不明，权责管理不到位的问题，甚至有的不相容岗位权责交叉，这不仅影响了财务资金的使用，而且容易造成徇私舞弊等问题。

在财务内控管理中，行政事业将不相容岗位分离制度作为管理的重点，在单位运行发展的初期阶段，科学设计财务人员岗位，严禁一人同时担任两个工作岗位，预防和消除徇私舞弊问题[2]。同时，在完成岗位划分后，要结合初期设计的岗位进行职责和权限的划分，以此来形成协同管理、相互监督和相互制约的新管理格局，更好地适应财务内控管理工作的开展需要。

（二）预算管理控制

全额拨款事业单位对于财务资金的需求较大，做好财务预算管理工作，能从源头上实现财务资金的有效配置，为全额拨款事业单位的职能发挥奠定良好基础[3]。在改革发展过程中，全额拨款事业单位需要将财务预算管理上升到内控关联的置顶角度，在规范开展预算编制、预算执行、预算考核全过程活动中，不但将预算绩效管理的理念渗入其中，也要把内部控制的管理意识与之环环对应。

在财务预算编制中，全额拨款事业单位需考虑本单位业务实际和工作计划，在与各业务部门充分沟通的基础上，对上下年收支状况进行有效分析，然后结合汇总材料选取合理的预算编制方法，并确定指标细化后的数额，确保预算编制的科学性、有效性。而在预算执行中，要结合初期制定的预算方案，夯实单位各个部门预算指标下的责任，落实开支项目的类型、年限和资金使用情况，实现业务活动与财务资金使用的有机统一。

此外，还需要建立完善的财务预算审查审批制度，在财务预算执行中，要重点分析预算执行现状与预期目标之间的差异，准确发现预算执行中的问题，改进财务预算管理方法，发挥财务内控管理的实效性。

（三）资产要素控制

确保财务资产的稳定性、安全性是全额拨款事业单位现代化管理的内在要求，同时也是发挥全额拨款事业单位管理及服务职能的现实需要。在现代管理体系下，资产管理作为财务内控管理的重要内容，全额拨款事业单位也需要建立健全固定资产的管理制度，通过固定资产台账建设，对资产的购置、领用、转移、盘点和清理等环节进行控制。

第一，在采购固定资产过程中，全额拨款事业单位需要规范做好采购预算，并由政府主管部门和财政部门审核审批采购预算，然后再由单位的采购部门进行集中采购，所采购的资产规范化地进行验收，并安排不同的人员进行账务和实物的双向管理，做好财务资产的有效登记。

第二，开展资产日常管理工作时，除考虑资产变动、交接问题外，还需要做好资产报废管理，及时办理审批处置手续，按照单位申请-财政审批-监管现场查验-残值估价-非税上缴-台账清理的全流程实施管理，避免自行处置固定资产的问题发生。

第三，做好固定资产的盘点管理，按照定期与不定期相结合的方式，准确判断固定资产账面数量和取得价值是否准确记载、各类资产是否按照规定使用年限计提折旧，做到账实相符。值得注意的是，在全额拨款事业单位固定资产管理中，管理者还要做好无形资产的系统管理，通过登记入账、建立卡片、计提摊销等管理过程的应用，确保无形资产的安全性。

（四）财务支出审核控制

传统管理模式下，全额拨款事业单位在财务内控管理中存在主管领导审批“一支笔”的现象，单位财务收支审核人员的权力过度集中，甚至存在分管领导各自审批的问题，在政府新会计制度下，全额拨款事业单位需要将财务收支审核管理作为自身财务内控的重点，规范开展财务收支审核工作。

第一，在财务收支管理中，全额拨款事业单位须严格执行财务预算管理制度，严禁出现超预算现象，消除无预算开支问题。

第二，全额拨款事业单位需要补充完善严格的支出审批制度，结合单位年度实际支出情况分类制定审批权限，对于小额财务支出，可分别经过分管领导、主管领导审批后支付，而大额资金支出，则明确应由领导班子集体开会研究，经班子所有人员同意后方可支付。

第三，在各类财务支出的经费管理中，要严格按照“三公经费”、会议费、培训费、差旅费等各自要求进行管理，在报销支付中，必须要求提供相应的审批单、发票、附件及单据等，确保财务支付审核的规范性、有效性。

（五）人员培训控制

财务内控管理工作本身具有较强的专业性、综合性和复杂性，需要以较高专业素养的财务人员作为支撑。为更好地适应财务内控管理需要，全额拨款事业单位还需要做好财务人员的教育和学习，通过鼓励自学、外出培训等各种途径提升财务人员的专业能力和综合素养，努力适应政府会计精细化管理的要求。

一是全额拨款事业单位需要开展多种形式的教育学习，安排财务人员学习国家的法律法规，了解新会计制度要求和事业单位改革发展规划，更好地开展财务内控管理工作。

二是在日常工作中，全额拨款事业单位财务人员需树立理论联系实际的理念，在具体工作中深化财务内控管理方法的应用，并加强财务人员的绩效考核，发挥财务人员的能动作用，满足新时期的财务内控管理需要。

三、全额拨款事业单位财务内控重点方面管理中存在的问题

（一）内控环境有待优化

一是在全额享受政府财政拨款的背景下，一些单位的职工缺乏内控管理意识，而且整体的风险意识不强，致使基层职工未能有效参与到财务内控工作当中，降低了财务内控的全面性。

二是全额拨款事业单位的财务管理制度集中在理论指导层面，缺乏细节层面的执行措施，且部分管理者未能准确执行相关要求，导致内控制度的执行效果并不理想，降低了财务内控管理的整体效果。此外，全额拨款事业单位财务内控的各项活动往往需要通过上级部门的审批，单位本级财务内控管理的自主性不够，降低了财务内控管理的效率性。

（二）内控管理要素精细化程度不够

全额拨款事业单位财务内控管理过程中的问题包括：一是财务内控管理较为粗犷，具体管理活动多数要请示上级指示并等待批复，缺乏对业务实践的实时监控，导致对于业财基础信息的准确性、及时性把握较差，降低了整体管理的质量。

二是在财务内控管理中，全额拨款事业单位对于业务活动的考虑不足，单纯只是从财务层面进行简单的数据统计、核算，缺乏对业财融合理念的应用，难以达到预期的控制效果。

三是全额拨款事业单位财务内容具体方法的应用不够合理，当前财务管理方法应用主要以定量管理为主，多是通过数学方法，进行财务预算、预测、决策、控制和监察，缺乏对个人判断法、集合意见法，以及市场调查法等定性管理方法的应用，这降低了财务内控管理的全面性，影响了财务内控管理的实效性。

（三）缺乏高素质管理人员

全额拨款事业单位存在财务人员专业素养不足的问题。一方面，在日常工作开展中，全额拨款事业单位忽视了对工作人员的培训，缺乏有效的培训考核制度，且未能结合考核结果实施准确激励奖惩和问责管理，难以调动工作人员的积极性，降低了财务内控效果。另一方面，现有的内控人员多为财务人员，缺乏必要的管理会计人才，导致单位很难从战略层面进行财务内控管理规划，影响了财务内控管理与单位战略发展目标的统一性。

四、全额拨款事业单位财务内部控制重点方面管理问题的应对措施

（一）创新财务内控管理体系

第一，全额拨款事业单位需要充分认识到财务资金在自身业务开展中的作用，树立较强的财务内控意识和风险意识，引导全体员工参与到内控工作中，营造良好的财务内控环境。

第二，全额拨款事业单位需要重视财务内控制度的有效建设，健全财务预算、资金管理、权责控制、风险管理等层面的制度规范，实现财务内控制度体系的约束作用。

第三，在全额拨款事业单位财务内部控制体系建设中，针对各职能部门的作用发挥，单位需要严格落实不相容岗位分离制度，在该制度下，充分发挥各部门的职能，使得财务内控管理准确落到实处。

（二）加强重点要素的精细化控制

财务内控重点要素精细化管理是实现内控管理的重要保障。一是全额拨款事业单位需要改变以往粗犷的财务管理方式，对实际管理者需要有意识的融合精细化管理理念，并树立全员参与意识，增加财务人员自主性，营造良好财务内控环境。

二是在财务精细化管理中，全额拨款事业单位需要重视业财融合理念的渗透应用，在业财融合思想的指引下，统筹单位业务活动，并对财务资金等关键要素进行管理，达到预期的管理目标。

三是事业单位需要规范开展财务预算编制、执行和绩效考核工作，并且在财务预算执行中，加强财政资金的系统控制，强化风险管理，以此来取得良好的管理效益，为财务资金的高效利用创造有利条件。

（三）培养高素质财务人才

选用具有较高专业素养的财务人员能有效满足财务内控管理需要。一是全额拨款事业单位需要对自身的人才引进机制进行优化，及时引入具有较高专业素养的财务内控人才，并且在日常工作开展中，需要做好现有财务内控人才的培训，通过理论+实践等方式的应用，提升财务内控管理的整体效益。二是全额拨款事业单位需要积极开展财务内控人员的绩效考核和奖惩工作，引导财务人员向管理会计人才的转变，从战略角度开展财务内控管理工作，确保财务内控的综合效益。

五、结束语

财务内控管理工作事关全额拨款事业单位财政资金的使用效益，对于全额拨款事业单位的职能效果发挥具有较大的影响。事业单位改革背景下，全额拨款事业单位需要努力实现财政资金使用与自身职能发挥作用的统一。对此，全额拨款事业单位管理者只有将财务内控管理上升到战略高度，科学控制财务内控重点，通过理念方法创新，预防并消除财务内控问题，才能有效提升财务资金利用水平，协同单位经济效益与社会效益关系，推动全额拨款事业单位的持续发展。