完善个人所得税信息申报和共享制度

谢思飞

摘要：随着以 “数字经济”为代表的新业态、新模式不断涌现，个人所得税征管面临着巨大挑战，税务机关与纳税人之间存在严重的信息不对称，威胁着国家税收利益。基于大数据、区块链等技术不断推广发展的现实基础，文章通过分析完善个人所得税信息申报和共享制度的必要性与可行性，以及当前我国个人所得税信息申报和共享过程中存在的问题，为完善我国个人所得税信息申报和共享制度提供了路径和政策建议。

关键词：个人所得税；信息申报和共享；信息不对称

一、引言

党的十九届五中全会审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》对建立现代财税金融体制进行了进一步部署，指出“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”同时，《纲要》也明确指出要适当提高直接税比重，完善个人所得税制度。我国的个人所得税在2018年进行了一次较大改革，至今仍然 对个人所得税的改革和征管制度不断完善中。

税制的优化改革应适应时代的变化发展。伴随着社会经济的不断进步和发展，互联网经济的蓬勃发展，以 “数字经济”为代表的新业态、新模式不断涌现，尽管个人所得税改革在不断推进，但是新的交易方式和支付方式也使得纳税人取得收入的方式更加多元化，流动性更大，取得收入的渠道也更加分散，薪金之外可能还有一定的实物收入，取得收入的渠道和来源变得愈发隐蔽，由此带来了一系列个人所得税征管方面，尤其是信息申报和共享方面的挑战和困难。征纳双方之间的信息不对称给税务机关的征管工作带来了困难，税源遭受侵蚀，国家税款流失。出于对国家税收利益的保护，完善个人所得税信息申报和共享制度刻不容缓。

近年来，许多学者也开始关注大数据对税收征管的影响，并从事这方面的研究。任国哲（2019）认为大数据对社会的各个方面产生了影响，对税制改革提出了新要求，用大数据思维完善税收征管制度体系是当务之急。个人所得税在我国的税制结构中占据着重要地位，然而个人所得税的征管状况还没有达到理想状态，大数据在个人所得税税收征管方面的应用还存在问题。杜小娟（2021）认为经济加速发展促进了电子化、数字化、信息化使得个人所得税的税源更加多样，税收征管面临更多的考验，“一人式”数据归集、各部门和各区域之间的数据没有实现完全共享，应用有待进一步深化。李忠华、何礼物、洋（2021）认为我国获取的税源数据相较西方发达国家质量不高。针对当前我国的实际情况，学者也提出了自己的建议。汤火箭、宋远军（2020）认为建立第三方信息共享制度有利于税务机关掌握纳税人的涉税信息，打破信息不对称的状况。漆亮亮、王晔（2021）建议建设自然人税收征管系统模块、自然人涉税数据平台，对纳税人进行画像，对纳税人进行分级管理，做好风险防控工作。苏捷等（2021）通过介绍美国的第三方涉税信息报告制度，并结合我国国情提出完善我国第三方涉税信息报告制度的政策建议，强调加强对纳税人的风险管理工作。还有部分学者专门针对个人所得税的某一领域对税收征管提出了建议，周克清、郑皓月（2021）认为平台经济下纳税人的税收遵从度受各方面的影响会更低，提高纳税人纳税遵从度需要构建相关涉税信息披露的激励机制，加强税法宣传，提高税法威信。

综上所述，现有文献都认为大数据在个人所得税征管中起着变革性的作用，大部分文献均从我国当前征管的实际情况、面临的挑战和困难出发，并提出了政策建议。但是，目前相关研究与现有技术数据平台和现实基础融合度不高，学者们研究信息的收集整合的方式的较多，而对信息安全、纳税人的权益保护涉及较少。本文将在已有研究的基础上，结合现有技术数据平台和现实基础，努力探索完善个人所得税信息申报和共享制度的新路径。

二、完善个人所得税信息申报和共享制度的必要性与可行性

（一）必要性

1. 减少税款流失，保护国家利益

个人所得税的申报主要包含代扣代缴和自行申报两种模式。在代扣代缴的情况下税源得到了很好的监控，不容易出现税款流失的情况。但是在纳税人进行个人所得税自行申报时，纳税人出于对自身利益的考虑往往不愿意割舍自身的利益，不愿意将一部分收入“无偿”上缴给国家用于社会公共产品的供给和社会福利的发放。在实际操作中，个人所得税申报纳税人数明显少于实际应纳税人数。正是国民纳税意识的缺失造成了纳税人在信息申报时的漏报、虚报和错报。随着社会经济发展和交易方式的不断进步，个人所得的信息也越来越繁杂，传统的个人所得税税源监控手段已经无法满足当下个人所得税税收征管的需要。依托大数据技术，进一步打造和完善个人所得税信息申报制度，完善納税人信息共享制度，建立全新的税源监控体系，全面掌握纳税人的基本信息、收入信息、财产信息，加强税务机关与社保、工商、银行等有关金融机构的信息共享，实现“以数治税”提高外部涉税信息管理，将有效缓解征纳双方的信息不对称，减少税款流失，保护国家税收利益。

2. 优化税制结构，提高直接税比重

《纲要》中明确指出要适当提高直接税比重。个人所得税作为直接税，是我国税制结构中十分重要的组成部分，在调节收入分配、缩小贫富差距等方面也起着重要的作用。进一步提高直接税比重必然要求提高个人所得税在税制结构中的分量。完善个人所得税信息申报制度，建立涉税信息共享平台，能使得数以亿计的纳税人信息得到整合和利用，为个人所得税的征管提供必要的保障。不仅是个人所得税的征收，建立完备的纳税人涉税信息共享平台对于未来我国开征房产税、遗产税，提供纳税人财产信息，防止纳税人出现故意隐瞒逃避缴纳国家税款情况的出现，也起着至关重要的作用，也为进一步提供直接税比重，优化税制结构奠定基础和提供制度保障。

3. 降低征管成本，优化纳税服务

传统的个人所得税税源监控手段主要依靠的是人工填写、整合、上传个人信息，人工成本高但是效率低，而且人工收集信息会使征信管理系统中出现大量无效和错误的数据，纳税人信息也无法得到及时的更新，耗费了税务人员大量的时间和精力，税控效果却不是很理想。如许多的个体工商户，把自己的生活费用计入成本，这些个体工商户多采取现金交易，且多存在偷逃税心理，加大了税务稽查成本。完善个人所得税信息申报制度，利用最新的大数据技术和数据挖掘技术，建立涉税信息共享平台，能够减轻税务人员收集社会信息的压力，减轻税收征管的人力成本，同时提高税收征管效率。另一方面，完备的信息共享制度会提高纳税人的税收遵从度，纳税人意识到税务机关掌握到了自己的涉税信息，征纳双方信息不对称的状况就会被打破，纳税人意识到自己偷逃税的成本提高，风险增加，收益降低，就会更倾向于按时足量缴纳税款，税务稽查成本也得到了降低，税收征管效率也会提升。

此外，纳税人通过线上涉税信息共享上传自己的收入情况、财产情况、家庭情况等涉税信息，免去去税务局或其他相关部门填报、报送涉税信息的麻烦，为纳税人提供便利，简化纳税程序，优化纳税服务，营造良好的税收环境。

（二）可行性

1. 新信息技術的应用推广

随着科学技术的不断发展，我国已经步入了大数据时代。以大数据作为技术支持，“互联网+”这一社会发展新形态得到了快速的推广和发展。早在2015年我国就开始部署“互联网+”行动，《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号文件）指出，“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放。”互联网与各领域的融合发展具有广阔前景和无限潜力，已成为不可阻挡的时代潮流，大数据和“互联网+税务”为实现税收信息化，建立健全涉税信息申报共享制度，完善税收征管体系提供了有力的技术支撑。

继大数据、云计算、人工智能等技术的推广，区块链技术也在近几年不断被中央提及，凭借其自身的去中心化、安全性、独立性等特点，区块链技术在电子发票领域得到了应用，2018年全国第一张区块链电子发票被开出，可以期待在未来区块链技术将会被用于税收征管的其他方面。此外，云计算、人工智能等技术的数据处理能力也为个人所得税信息申报制度保驾护航。

2. 金税工程走向成熟

我国于1994年便开启了金税一期的建设，随着技术的更新迭代，金税工程也不断走向成熟，我国的税务系统目前采用的是在2016年完成全部推广工作的金税三期。“金三”上线后，通过互联网将工商、税务、社保等有关部门的信息打通，实现税务系统业务流程的全面监控。把自然人纳入税收建档的范围，强化自然人税收征管，为即将建设的全国统一个人税收管理系统，开展的个人所得税综合税制改革、财产税深化改革等奠定前期基础和提供数据准备。2021年9月在金砖国家税务局局长会议上，国家税务总局局长表示“启动实施金税四期工程。”金税四期将在金税三期已经形成的国地税数据整合统一，各相关部门信息联网的基础上，建立各部委、人民银行及其他参与机构之间的信息共享通道，为完善个人所得税信息共享制度提供平台技术支持。金税四期工程将充分运用大数据、人工智能等新一代信息技术，从而实现智慧税务和智慧监管，做到对纳税人全方位、全业务、全流程、全智能地监控，将监控能力更上一个层面，实现大数据时代下的“以数治税”。自1994年开始，历经金税一期、金税二期、金税三期、金税四期工程建设。从人工核查，到电子防伪，再到云化打通信息，金税工程正不断走向成熟。

三、个人所得税信息申报和共享中面临的困难

（一）法律规定不够完善

目前关于建设个人所得税征管系统的法律依据是《税收征管法》第六条，“建立、健全税务机关与政府其他受理机关的信息共享制度”“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息”。但这个条款只是对税收征管过程中的信息共享和信息申报进行了粗略的规定。第一，该条款对其他政府部门在提供信息方面的法律义务和责任并没有明确。建立、健全信息共享制度的表示过于笼统，并没有指明在建设过程各方、各机关部门应如何参与、怎样相互配合，没有明确其责任和义务，规定共享程序、共享方法、共享原则、共享评价等细则，这样就会导致在实际操作过程中相关部门相互推诿，导致行政效率降低。第二，该条款没有明确共享信息的政府部门主体。如果对主体不明确列示并兜底就会导致实际操作过程中有关部门拒绝提供相应数据信息的情况，给税收征管工作带来麻烦，降低征管效率。第三，纳税人、扣缴义务人和其他有关单位要如实提供信息，但是对于提供不实信息和拒不提供信息的法律责任没有进行规定，提供涉税信息的方式、时限等也没有具体说明。如果扣缴义务人不能成为税务机关和纳税人信息沟通的桥梁，将会加重双方的信息不对称状态。如果涉税信息是否进行共享就只能全凭各信息主体的主观意愿决定，而由于各信息主体间必然存在着利益冲突与分歧，很难调和各主体间的利益关系，就会使涉税信息共享的难度进一步增加。

（二）信息获取不够准确

目前纳税人的信息申报主要还是通过自行申报和第三方平台等代扣代缴义务人申报两种方式。首先，在自行申报时由于纳税人的逐利性和依法纳税意识的缺乏在申报涉税信息时会出现虚报和漏报，损害国家利益。纳税人在申报信息时可能还会由于申报程序的复杂导致申报过程中非主观故意误报，也会导致涉税信息的不准确。此外，扣缴义务人如大部分第三方平台及相关支付软件并未将从业人员的涉税信息准确、及时地提交给税务机关，税务机关无法有效实现与平台公司的信息共享，信息不对称现象十分普遍。数字经济、平台经济的发展促使电子商务等交易方式迅速普及，交易方式、收入来源的多样化发展下如果第三方平台不能很好地积极配合税务机关的信息收集工作，税务机关是很难凭借自身的权限了解到纳税人的涉税信息，税务机关和纳税人之间的信息不对称情况会导致纳税不遵从行为的发生。

（三）信息共享程度低

在大数据快速发展的背景下，各个政府部门都逐渐建立起了自己的数据库。然而，由于跨部门协同障碍和出于数据安全的考量等原因，各个部门的数据资源仍处于相对闭塞的环境，政务数据流通不关联、没有完全实现交换共享，难以形成一个总体的大数据库。尽管金税三期系统已经为税务机关与其他相关部门搭建了一个信息共享平台，但是出于部门信息安全利益的考虑，信息共享并不充分，尤其是关乎纳税人私人财产、日常交易状况等信息，相关部门经常以无权限提供为由拒绝为税务机关提供涉税信息的情况。因此，目前税务机关掌握的还只是一些基础信息，财产情况、银行交易流水账单等数据仍没有实现完全共享，难以对纳税人进行日常风险监控。此外，当前纳税人的流动性也越来越大，然而各地方税务局并没有实现充分的信息共享。由于我国自然人纳税人基数庞大，对于自然人的异地工作取得收入无法像企业一样要求其进行跨区域涉税事项申报，因此对各地税务机关的数据共享提出了更高的要求。国税地税机构合并后，原有的两个信息平台信息整合尚未全部完成，还需要进一步打通完善。

（四）国民纳税意识缺失，纳税遵从度低

国民纳税意识缺失指的就是纳税人对税收的认知程度很低，纳税人的税收观念比较狭隘，缺乏自主缴税的意识。如果一个国家公民总体的纳税意识比较强，单个个体也会因为受到社会环境的影响而有较高的纳税意识；反之，人们会认为一个普遍偷税漏税的国家其避稅风险是比较低的，从而趋向于选择承担较低风险获取利益，进行纳税规避行为，最典型的就是在进行信息申报时上报不实信息。各纳税人、扣缴义务人、相关部门只有对《税收征收管理法》《个人所得税法》的法律规定有一个充分的认识，并了解涉税信息共享涉及到了各政府部门和全社会的利益，各主体才能够积极主动地提供信息，配合信息共享。

（五）缺少激励机制，处罚标准不明

我国的《税收征收管理法》针对纳税人、扣缴义务人不提供、不申报涉税信息的行为缺少区分情况的具体规定。如纳税人或者扣缴义务人拒不提供涉税信息、超过规定时限提供涉税信息、提供虚假信息、非主观故意提供错误信息等情况没有具体规定和处罚标准，导致在实际操作中存在问题。法律责任不明会淡化纳税人的纳税意识，逆向激励纳税不遵从行为。对这些行为处罚较轻，无形中助长了这些人的违法犯罪行为。因为处罚很轻，纳税人预判到税收不遵从成本低，使得一些人存在侥幸心理。另一方面，针对按时申报个人涉税信息的纳税人和扣缴义务人也缺少相应的奖励机制。

四、完善个人所得税信息申报和共享制度的路径选择

（一）依法治税，完善相关法律

虽然2018 年新修订的《个人所得税法》对涉税信息的申报和共享作出进一步规定，但现有法律规定仍不够完善。以国际经验来看，西方发达国家在立法层面上规定了第三方部门向税务机关提供与税收相关信息的义务。我国可以根据国外的先进经验，以立法形式制定第三方税务相关信息共享制度。根据我国的实际情况，可以借鉴韩国的做法，韩国特别出台了《课税资料提交及管理法》和执行细则，详细规定了与税收相关的信息提供部门、提交时间、类别等。因此，我国可以由全国人大或其常务委员会制定专门作为我国第三方税务相关信息共享制度基本规范的《第三方税务相关信息共享法》。以此为基础，国税总局可以制定相应的操作细则。对其他政府部门、证券、银行、信托、保险等金融机构在提供信息方面明确法律义务和责任，同时明确与税务相关信息的共享程序、共享方法、共享原则、共享时限等。

（二）建立大数据涉税信息共享平台

目前我国已经通过金税三期实现了全国涉税数据的集中，但仅涉及税务部门自身内部数据信息，对于其他各部门的信息，税务部门依然无法完整获得。我国应建立全国范围内的涉税信息共享平台，各部门、各机构只需将自身的信息数据上传至大数据平台，信息需求方按照各自的权限进行查询即可。这些平台应当包括财政、税务、公安、房管部门、海关等政府部门，还有人民银行、各商业银行等金融机构。税务机关能全面获悉个人涉税历史信息和交易状况、收入情况，从源头有效杜绝信息不对称现象，促进区域之间的数据共享和连通。

当前，国家税务总局已将“金税四期”系统的研发、改造和升级工作纳入重点工作范畴，我们要以此为契机，有步骤地推进部门间信息共享，将纳税人的金融账户、不动产信息、交易活动等列入监管，由税务机关进行分析比对，做好风险预警工作。在“金税四期”系统建设中规划建立全国统一的第三方信息共享平台，刻画全方位、立体化的纳税人动态“画像”，金税四期上线之后，更多的数据将被税局掌握，监控也呈现全方位、立体化。同时，在整合收集数据时应注意建立统一的涉税数据采集的口径，确保各地区、各部门数据可以畅通共享，可以对比分析。除了部门间已有的数据共享，加强对互联网及社交媒体信息的挖掘也是必不可少的。

（三）保证纳税人权益

税务机关在进行税收征管时需要格外注重对于纳税人信息权益的保护，注重信息系统的稳定与安全。第一，要明确对纳税人信息的使用范围，加强对于涉税信息的管理保护工作。在法律中明文规定各部门对纳税人信息的使用和查询权限，不得超过规定范围，给与纳税人必要的安全感，保护纳税人的隐私。如果税务机关在查询纳税人涉税数据的同时，存在侵犯纳税人信息权益的行为，应向纳税人提供救济途径，并通过法律形式加以规定。如当纳税人由于税务机关的信息泄露而遭到损害的，有权通过合法途径对税务机关或者相关工作人员请求赔偿。第二，利用现代科技加强信息平台的安全防控，防止数据平台被黑客攻击，建立风险防治机制。建立一支专业的队伍对平台进行日常维护，一方面保障信息的安全，另一方面优化系统为纳税人和相关部门提供更好的服务。

（四）结合信用风险建立激励与惩罚机制

在进行个人所得税信息申报过程中应建立结合信用风险管理的激励和惩罚机制。首先，建立覆盖全部社会成员的个人信息管理系统，实行量化信用积分，根据信用积分为纳税人提供差异化的纳税服务。对于按时申报并及时更新涉税信息的纳税人和扣缴义务人应基于较高的信用等级，并给予一定程度上的纳税便利。税务机关对高信用积分的纳税人给予充分信任，做到非必要不打扰；对低信用积的纳税人应作为税务机关的重点稽查对象，必要时停止为其办理涉税事项；对存在违法违规行为的纳税人，可将其纳入税收违法“黑名单”，必要时移交公检法机关。此外，要使税收稽查常态化，加强税收稽查的频率，使纳税人充分意识到其行为会导致的后果，进一步体现税法的权威。要让纳税人意识到在申报过程中的虚报、漏报是违反法律的事情，是性质恶劣的事情，应将处罚结果在全社会进行公告，并使其在落户、购房、子女教育、医疗、金融借贷、享受各项优惠政策等方面受到多重限制，倒逼纳税人自觉遵从税法，有效避免个税流失。

由于纳税人一旦被纳入“黑名单”会使其在生活的方方面面受限，因此，对于此类纳税人应给出补救方式，设立相应的信用修复机制，当纳税人已做出正确的申报行为之后，可以在经过一定的期限后恢复相应的信用。

参考文献：

[1]任国哲.大数据时代完善税收征管制度体系的思考[J].税务研究，2019，416（09）：114-118.

[2]杜小娟.大数据视域下个人所得税征管问题研究[J].税务研究，2021，440（09）：135-140.

[3]李忠华，何礼洋.我国税源专业化管理如何顺应大数据时代潮流[J].中国集体经济，2021（28）：97-98.

[4]汤火箭，宋远军.大数据时代个人所得税征管中第三方涉税信息共享制度研究[J].税务研究，2020（01）：101-107.

[5]漆亮亮，王晔.新时代推进我国自然人税收治理现代化的思考[J].税务研究，2021（01）：134-138.

[6]苏捷，洪倩倩，蒋震.个人所得税第三方涉税信息报告制度研究[J].国际税收，2021（07）： 16-21.

[7]周克清，郑皓月.平台经济下个人所得税纳税遵从研究——基于信息不对称的视角[J].税务研究，2021（01）：67-72.

【作者单位：贵州财经大学大数据应用与经济学院（贵阳大数据金融学院）】