农村集体资产资源管理的问题和创新策略——某县某镇“三资”监管专项整治合同清理工作分析

□陈凤波

（安溪县蓬莱镇人民政府，福建 泉州 362402）

随着新农村建设和乡村振兴战略的深入推进，村级的财力和活力遇到了瓶颈。如何盘活村集体的资产、资源、资金，发挥村集体的灵活性和积极性，增加村级财力，已成为重要的研究课题。文章立足某镇农村集体“三资”监管专项整治合同清理工作，总结村级“三资”管理尤其资产资源管理存在的问题及解决经验，针对性地提出制度化管理建议，对于村级资产资源的保值增值具有重要的意义，同时有利于推动农村各项事业健康发展。

1 村级资产资源管理存在的问题

村级资产资源状态可以分为村集体使用的资产资源、闲置的资产资源、出租的资产资源和被侵占的资产资源。很多村集体，未建立“资产资源”台账，部分村干部甚至不知道村内有多少资产资源，而这些资产资源可能已被“低价包”“人情包”，甚至被侵占，而现任村干部不愿碰、不敢碰。换而言之，就是村集体未能真正履行监管主体责任。具体表现如下。

1.1 缺乏资产资源管理的规范程序

根据相关法律规定，处置村级集体资产必须经过村民代表大会集体表决通过；村集体土地承包给非集体成员的，应报经镇政府审批同意。

在某县某镇“三资”合同清理中，共有158 份合同需要调整，其中54 份未通过村民代表大会表决，占比34.18%，暴露出了村级“三资”管理严重缺乏规范的问题。

1.2 未建立完善的合同管理体系

某镇的“三资”合同大部分签订于20 世纪80—90 年代，相关的规章制度不完善，村集体、村民的法律意识较低，同时相应的监管体系不力，出现了诸多不同类别的合同问题，具体如下。

第一，没有签订书面合同。如某村4 块集体茶园和4 块集体小池塘承包给该村某村民，未签订任何相关的书面合同，也无相关的会议记录；某村村部两个店面出租，无合同；5 块集体茶园和1 间旧茶叶加工房承包给村民，无合同。

第二，合同签订或履行违反法定程序，或法律要件缺失。如某村将山地承包给刘某，租期100 年，查无缴款凭据，违反《中华人民共和国农村土地承包法》规定；某村刘某承包茶园，拖欠租金120 060 元；某村卓坑垅山园地，承包给非中国籍人员，法律效力存在问题；某村张某贵、张某剑、张某发、张某高等人各承包村集体茶园、林地，均长期拖欠租金，已构成违约。此次合同清理过程中，共有25 个村有合同，其中8 个村，有严重拖欠租金行为，有的甚至从签订合同起均未缴过租金。

第三，合同约定不合法，如承包期限不合法和租金过低。如某村竹林仔头的集体土地承包给陈某，面积约0.33 hm2，承包期99 年，承包期限超过了《中华人民共和国农村土地承包法》规定的承包期限，并且未签订相关合同；某村林某承包蜘蛛山水库，租金过低，每年仅100 元，未按相关规定召开村民代表大会或者2/3 村民户代表会议表决通过，事前事后也未张榜公示；某村李某承包阀格老茶园，面积约3 hm2，承包期60 年，每年租金仅200 元，该案例承包期限超过了相关法律规定，租金过低；某村后井垄水库租赁给柯某，租赁期25 年，每年仅50 元，租金过低；某村刘某承包8 hm2果园，租金每年仅350 元，同时承包人私自搭盖两栋平房，租金过低。

第四，未按照相关的合同约定或法律规定履行合同，合同条款不够细致或严谨，导致实际执行存在漏洞。如某村唐某承包林地，擅自改变土地用途，用于建设厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定；某村柯某承包茶园，未经村集体同意擅自向外转包，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。

第五，侵占集体资产资源等问题。此类合同问题因年代久远，情况错综复杂，具有调查难、查询资料难、地上物多等特点，整改处置难度大。

1.3 权责利不明确，村两委畏难敷衍、消极对待

对于清理出的部分存在问题的合同，由于历史遗留问题多、情况较复杂，甚至涉及一些村干部的利益，部分村干部存在畏难情绪，未将此工作安排在工作议程上；村两委对合同整改态度消极，如有个别村年终村民代表大会已开完，但合同清理事宜未纳入议程上会讨论；有个别村未积极主动推进合同清理工作，导致整改处置进度慢，效果不理想。

2 村集体“三资”监管专项整治合同清理实践

通过村集体“三资”监管专项整治合同清理工作，旨在解决合同有瑕疵的问题，如合同期限不合法、合同租金不合理、合同标的不明确、未按合同规定履行等情况。某县某镇以合法保护合同双方权益为出发点，统一聘请律师服务团队，根据各村提供的合同材料，结合进村入户调查情况，形成“三资”合同审查事项的法律建议书，并依法依规进行相应调整。合同清理主要划分为一般性问题和特殊问题，并针对性提供解决方案。

2.1 一般性问题及解决方案

一般性问题主要是指可以通过与相关人员调解，能把问题化解在内部，具体包括以下6 种情况。

第一，对于合同期限违反法律规定期限的情况，与承租人或者承包人协商签订补充协议，调整租赁或承包期限。

第二，对于合同承包金额或租金过低的情况，参考相同地段或相似地段的市场承包或租赁价格，结合当时的承包或租赁有关情况判断金额是否过低。若相对偏低的，应与承租人或承包人协商签订补充协议，调整租金或承包金。若明显过低的，需要特别督促村委会解决[1]。

第三，针对合同主体不合适，以村委会名义处置村民小组或角落土地、村民个人承包地的情况，一般不予调整，应登记造册，注意区分村级集体资产与非村级集体资产[2]。

第四，针对拖欠承包金、租金的情况，督促对方当事人及时付清，若对方当事人不能及时付清，可考虑签订补充协议，明确约定分期付款的方式。

第五，对于转包或转租的情况，与实际承租人或承包人协商并签订合同。

第六，期限届满后的地上物补偿情况，村集体有能力补偿的，可予以适当补偿；村集体目前没有能力补偿的，可与对方当事人签订补充协议，先由村集体收回，待该地块有人承包时，由新承包人支付原承包人的地上物补偿款。

2.2 特殊问题及解决方案

特殊问题主要是指非法侵占问题，分3 种情况。

第一，虽有合同，但未履行；或合同要件缺失，标的物被无偿占有。如某镇某村的果园承包给该村村民林某加、林某接，合同期限如下：尖山自1989 年8 月1 日至2039 年8 月1 日；行乾山自1994 年1 月1 日至2041 年9 月1 日，承包期为50 年，承包金的支付方式是2000—2009 年为500 元/年，2010—2019 年为1 000 元/年；2020—2039 年为1 250 元/年。现果园实际情况是有部分土地被承包人出卖给村民（多户）建房，面积不清，这些房屋有些有产权证，有些没有产权证；部分土地由承包人林某加、林某接儿子继续承包，在该土地上种植果树。该合同存在该事项当时未经过村民代表大会表决，程序不合规；长期未缴纳相应的承包金；承包人及其继承人把部分承包地转让给其他人建房等违法违约行为。鉴于承包人及其继承人存在多种违约、违法行为，建议由村民代表大会重新表决并拟定处理方案。由承包人的继承人继续承包，同时与其签订补充协议，就拖欠承包金的支付、违法出卖土地，继续承包的面积、金额、期限等事项进行约定；与承包人的继承人协商并解除与承包人的承包关系，收回承包地，同时要求承包人支付拖欠的违约金和相应的出卖土地款，若协商一致，可就上述事项签订补充协议。若协商无果，可通过诉讼方式解决。

第二，有承包合同，但标的物被超合同规定的面积扩大占用。如某镇某村，于1996 年10 月30 日将该村芦山尾部分山地发包给该村的村民刘某建用于耕作，面积约0.22 hm2。合同期限1996 年10 月25 日至2096 年10 月25 日（共100 年），承包金（100 年）为7.5 万元/hm2，100 年一次性支付1.65 万元。经村委会查实，存在现承租地用于种植龙眼，实际使用面积为2.07 hm2，超过合同的约定面积，承包人有超占行为；该事项没有经过村民代表会议表决，且查无缴款凭证；合同期限100 年等违法违约行为。法律建议村委会与承包人协商签订补充协议，就承包面积、期限等进行调整，并经村民代表大会表决通过。若协商无果，可通过诉讼方式解决。

第三，直接侵占村集体资产资源的情况，事实标的物被无偿占用。此情况几乎只有口头协议，严重侵害村集体权益，行为比较恶劣，建议经村民代表会议表决通过，直接收回。有地上物未能及时收回的，可与当事人协商处理，限时收回；无法协商的，可通过诉讼方式解决。

以上3 种特殊情况的合同，严重损害村集体权益，造成村集体资产资源的产权不明晰（主要是地上物）。为将问题化解在内部，可以具体了解核实当时占用的历史原因和背景情况，与占用人协商土地赔偿或者土地租赁事宜。若协商未果，可通过诉讼方式解决[3]。

3 “三资”合同清理的成效

截至2021 年12 月2 日，某县某镇共清理合同170 宗、非法占有案件5 宗，需要整改的合同158 宗，见表1。已完成合同整改及非法占有清理156 宗，正在走诉讼程序2 宗，追回和新增金额57.526 万元，收回土地约13.38 hm2，基本完成此次合同清理预期目标。

表1 某镇此次合同清理的合同分类及整改情况统计（2021 年）

4 完善村集体资产资源管理的制度和建议

通过村集体“三资”监管专项整治合同清理工作，暴露出资产资源管理上的制度缺失和执行偏差，文章从制度制定、加强人员培训和法律法规的学习、提高主体权责意识3 方面提出改进建议。

4.1 完善农村集体资产资源档案制度，对集体资产资源实时动态管理

强化集体资金、资产和资源的监督，规范村集体资产监管的程序。可以依托乡镇经管站对于村级财务的监管职责，要求各村必须建立起农村集体资产资源档案制度，做到“一个资产资源一个档案，一份合同一个档案”，档案中不仅应该包括合同及其附件，还应当包括合同的表决程序材料、合同的履行情况，这样就能够及时动态地监管各个合同的履行程序，确保村集体资产的有效管理。可以从以下5 方面着手。

第一，建立和完善管理制度，建立完整的资产资源档案，包括出租、自用、闲置资产资源，资产资源的位置、范围、状态和数量。明确村集体管理责任人，确保管理不缺位、不断档[4]。

第二，严格执行资产资源招投标制度，针对一些规模较大资产资源的出租、投资，需要经过村集体研究，向村民公开后，在招投标平台进行公开招投标，禁止违规操作[5]。

第三，合同签订符合法律法规，从资金、资产、资源发放、使用、开发和还返的各环节进行规定，不留漏洞和问题。

第四，采取盘活资产资源的措施，鼓励村集体为资金、资产和资源保值增值，科学合理开发资源。

第五，定期清产核资，经常盘点村集体资产资源，确保村两委清楚地知道“家底”。特别是换届时，务必要求本届干部解决本届遗留问题。

4.2 强化主体责任意识，加大政策体制机制创新力度

第一，提高村干部运用法治思维和法治方式的能力，强化主体责任意识。不仅要求各村干部深入学习土地管理法、土地承包法、民法典等法律法规，还应要求各村干部领会学习省级、市级、县级的政策文件或指导性意见，整体提高村干部在集体资产资源管理方面的法治水平。督促村干部履行主体责任，管好村集体“三资”，防范村集体“三资”的流失。

第二，加大政策保障和体制机制创新力度，为村干部盘活“三资”提供政策支持，让村干部放得开手脚。落实所有权和使用权分离，以激活农民土地承包经营权、住房财产权、集体收益分配权为目标，有序推进农村集体经营性建设用地入市或入股、农村产权流转；加快推进集体经营性资产股份合作制改革，开展集体经营性建设用地使用权抵押融资，推动资源、资产、资金变股金，农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

4.3 发挥村集体的自主性，提高村干部工作效益

发挥村集体的自主性，激发村干部的积极性，提高村干部工作效益，让农村留得住人才，助力乡村振兴。把集体资产资源管理纳入村干部的绩效考核中，把村集体创收当作村干部年度考核的一个指标，把提高干部绩效和经营性收入挂钩。如可以按年度村级集体经济收入（主要是指村集体经营性收入，包括村经营收入、发包及上交收入和投资收益）的30%～50%，作为村干部的绩效，以此增加村干部收益，激发其工作积极性。

例如某镇，落实村干部坐班值班、考勤签到制度，按照村两委干部出勤情况给予每人每天30～50 元值班补贴或考勤补贴，每月不超过22 d，经费由村级自行承担。误工补贴标准实行“总量控制，一届一定，一年一结”办法。管好资产资源，可以提高村干部收入，激发村两委的积极性，让农村留得住人才，助力乡村振兴。

5 结束语

通过“三资”合同清理，有效地处理了历史遗留问题，明晰了资产资源的权属和状态，摸清了村集体的家底，有利于村集体更好地开展“三资”管理工作，为“三资”保值增值做准备。做好“三资”合同清理工作，是加强和改进乡村治理的要求，有利于提高村集体的凝聚力，为农村营造风清气正的氛围，增加村集体收入，助力乡村振兴。做好“三资”合同清理工作，是深化农业农村改革，完善农村家庭承包经营制度，深化农村集体产权制度改革，健全现代农业经营体系的必然要求。