20世纪上半叶康区政治秩序建构与社会制度的历史选择

王海兵

（浙江理工大学 马克思主义学院，浙江杭州 310018）

20世纪上半叶，在康区被整合进现代国家的制度体系的过程中，既有清末新政脉络下的西康建省倡议，也有民国时期省制框架下的地方自治，还有康巴精英格桑泽仁的“民族自治”主张，再到中华人民共和国成立后实行的民族区域自治。目前学界从中央与地方互动、边疆族群政治、地方主体性等视角对上述议题进行了探讨①相关研究成果可分为四类：其一关于西康建省的整体性研究，可参见黄天华《边疆政制建置与国家整合：以西康建省为考察中心（1906-1949）》（人民出版社2014 年版）。其二对20 世纪30 年代“康人治康”运动的分析，代表性成果主要有彭文斌《边疆化、建省政治与民国时期康区精英分子的主体性建构》（《青海民族研究》2013年第4期）、王娟《边疆自治运动中的地方传统与国家政治——以20世纪30年代的三次“康人治康”运动为中心》（《西南民族大学学报》2013年第12期）。其三对20世纪40年代格桑泽仁在民族自治诉求方面的探讨，相关成果有王娟《“藏族”，“康族”，还是“博族”？——民国时期康区族群的话语政治》（《西北民族研究》2012年第2期）、肖高华《中央与边地：格桑泽仁的政制设计》（《湖南省社会主义学院学报》2015年第1期）。其四关于建国初期康区民族区域自治制度建立情况，可参见朗维伟《1950～1955年在民族政策治理下的四川康区社会》（《西藏研究》2008年第3期）。，而在族群政治与省制以及“地方自治”的内在关联方面尚留有较大讨论空间。清末以来康区出现的多种制度实践和政治构想反映了在当时中国既存体制下如何定位民族与区域的问题。近代康区政治变革的过程虽然纷繁复杂且实践主体多样，但相关各方在类型各异的“自治”问题上的诉求和实践却或隐或现地贯穿其中，而“自治”成了理解近代康区政治秩序建构与社会制度变迁的关键，有待进一步梳理、研究。本文以“自治”为核心线索和视角，通过对清末以降发生在青藏高原东缘的康区不同改革方案和制度架构的整体考察，以揭示在国家力量扩充下康区社会制度的历史选择过程。

一、省制架构下的康区社会改革与地方自治

传统王朝国家时代在边疆民族地区大多实行朝贡册封、和亲联姻、羁縻怀柔、互市贸易、土司制度、设治教化、移民屯垦等治理方略。“西炉之役”后，清廷于18世纪初在川边地区设置大批土司，并安设塘汛、台站，逐渐确立了土流兼治的二元政治架构。当时康区地方势力虽偶有“蛮触相争”以及“夹坝”（jag pa）的扰乱，但不足以对清朝在该地的统治造成威胁。清朝末年，寇松就任印度总督，对西藏采取激进政策，导致藏地边疆危机日趋严重[1]。清朝政府试图通过在西藏和川边推行新政，建立行省制度，以实现边疆治理模式的转型。藏区改省之议首先缘起于赵尔丰向锡良提出的“平康三策”[2]1-2。“平康三策”得到清廷的认可，此后论及川边建省者大多溯源于此。光绪三十二年（1906）乡城之役后，清廷任命赵尔丰为川滇边务大臣，这是川边成为省级行政建制的开始。赵尔丰“力筹建立省制”，“犹以改土归流，革除千余年土司残酷剥削之制，更禁止土司、藏员、喇嘛等私自贸易，强逼人民为之服役之“无偿乌拉支应”。改为按站付酬之法，使民略有苏缓，禁止蓄奴，劝停乱婚，种种改良办法，不无筚路蓝缕之功”[2]508。赵尔丰的改革，奠定了川边现代化和建省的基础。宣统三年（1911），代理川滇边务大臣傅嵩炑向清廷详细阐述了川边建省的理由，并奏请设立“西康省”[3]。但随后不久，清朝灭亡。民国初年，康区社会混乱，西康建省一度受挫。

1928年，南京国民政府内政部按照《建国大纲》的规定，要求将“特区”改为省制[4]。在民族国家建构背景下，为启迪民智、整理边务，蒙藏委员会于1929 年向行政院呈送《解放藏康奴婢办法十条》，试图在康区进行封建农奴制度改革。该办法指出：第一，“奴婢制度不仅背灭人道，亦与三民主义相违，同属人类，芸芸平等，且上天有好生之德，自不能令其恶习久沿。兹依据本党政纲，由本会呈请国民政府明令废除，以符民治而重人道”。第二，“所有主奴间从前所发生一切财力、人力之义务关系自明令之日起一律废止”。第三，“自解放之后，无论男女奴婢所产生之子女均得享有中华民国之一切权利”。第四，“凡主奴间以前所成立违反人道之契约、文凭，暨经给与之银钱等物，嗣后一律作为无效”。第五，“奴婢经解放后，为经双方同意仍得以雇佣关系，另行订立合法契约以履行之”。第六，“其有奴婢因生计困难或孑然一身，与该主人有相依为命之情形时，其主人应以雇佣等之合法手续以维其生活”[5]。

根据蒙藏委员会呈文，内政部于1932年9月公布《禁止蓄奴养婢办法》。当时“西康土司头人等所养小娃，虽类似奴婢，但此种小娃均能成家立业，无异平民，其中稍有智识者，管理主人家务，地位亦颇重要，主人对之并无压迫虐待情事，与内地蓄养奴婢专供驱使者固属差别，即与蒙古王公之属丁，喇嘛寺庙之黑徒性质，亦复不同。惟西康此种小娃，习惯已久，双方关系亦深，若照禁止蓄奴养婢办法办理，深恐引起无谓纠纷”[6]。西康行政督察专员陈启图称：“似不如转饬各县，酌加取缔，潜化默移，转为得体。”[7]川康边防总指挥刘文辉也认为，康区社会与内地不同，建议内政部商同蒙藏委员会另定取缔办法。

1936年12月，蒙藏委员会催促西康建省委员会依照另拟的禁止蓄婢办法迅行办理。西康建省委员会于1937年4月19日递交给内政部的咨文称：“本省小娃制度与土地法有密切关系。盖本省土地多为头人、寺庙所据，其佃农、牧民皆为地主之小娃，故与内地售买奴婢情事确有区别。然在本省土地未能整理以前，此制遽难予以改革。”[8]随后，西康建省委员会制定了《西康省改善娃子待遇暂行办法》，并于1937年9月1日公布施行，其主要内容有以下五个方面：第一，康区各县除汉人蓄养婢女仍遵《禁止蓄奴养婢办法》外，凡头人、喇嘛对于其统治或蓄养之男女娃子均依本办法改善待遇，逐渐解放。第二，本办法之执行机关在省会为警察局，在各县为县政府。第三，蓄养娃子者应向主管机关申请登记，其被养娃子亦得自行申请登记或委托他人代请登记。第四，蓄养娃子者对于已经登记之娃子应即解放，如已成年并应代为择业或酌给工资、地亩，令其耕种，自谋生业。如娃子本身不愿脱离，或未成年而无家可归，或归家而家属无力赡养者，应依下列各款规定，改善待遇：“娃子不得虐待，并应改为雇佣关系，双方均有随时解除雇佣契约之自由”；“娃子在学龄期间应送入学校就读”；“对于已届结婚年龄而无家属之娃子，应代为婚配，不得藉故延缓”。第五，“蓄养娃子者对于应行解放之娃子抗不解放时，应由执行机关转送司法机关依法办理”[9]。

土司制度的残存也是民国康区政权建设的重要制约因素。赵尔丰的改土归流打破了康区土司统治系统，土司的职衔封号被剥夺，保甲制嵌入康区社会权力结构中，流官政权的控制力向基层延伸。但受传统观念的影响，康民对土司“赖之如父母，信之若神明”[10]。清末康区基层行政建设无法绕开本土势力，保甲长基本由土司、头人充任。民国初年，随着康北大部分地区和康东、康南小部分地区的土司复辟，土司改头换面，继续控制着村庄或部落与国家政权之间的联系，北洋政府为维持地方治安，承认康区土司权力，对土司重新加以委任。据1928年的调查，除了理塘、巴塘、九龙的土官未任公职，康区其他各县一般以土司、土千户任总保，土百户任村长[11]。康区县级以下政权几乎被土司、土头控制，地方官员往往以拉拢土司、头人作为推行政令的先决条件，政府的措施很少有不经土官而直达民间的[12]。江安西认为：“现在康区政治一坏于喇嘛寺，二坏于土司干政。查土司干政系由于改流不久，即值中原多故，镇守边疆者多非其人，道尹仰承镇守使鼻息，不能行使职权。行政官吏多出自防军旧故或书录参副，专以搜刮为是，不知其他，土司势力因以复活。后来之官吏非借重土司，则职权无由行使，而土司益横，尾大不掉之势以成。”[13]

1947年，西康国大代表麻倾翁致函蒙藏委员会委员长罗良鉴，请国民政府废除康区土司制度。麻倾翁称：“土司制度为专制皇朝用以奴役边民、巩固统治之毒辣措施，数百年来康人受其虐害，苦不胜言。民国肇造已三十有余年，一切咸趋向平等，而边疆独保留此种最不合理、最反时代之阶级制度，是不特康民所不能自抑，亦民主前途之绝大污点也。应请即予明令废止，以惠边黎而完民治。”[14]对于康区代表的呼声，国民政府要求蒙藏委员会与内政部会商具体解决办法。蒙藏委员会认为，康区“土司制度亦经废除，然仍有潜在势力，或为新兴头人把持地方政务，今后惟有切实推行地方自治，以期逐渐改善现状”。内政部则认为，土司势力的存在，“考其原因虽与地方自治不无关系，然人民知识水准低落、地方交通不便实为主要原因。是以此项制度之废除不在形式上之变更，而在实际情形之运用，经指定主管人员与西康省驻京办事处杨处长面洽，拟由西康省政府依据实际情形妥拟有效具体办法送部，再行拟办”[15]。西康省政府致电内政部称：“康区关外各地土司制度虽早经废除，而各土头之潜伏势力及其封建思想牢不可破，一般人民仍受其种种剥削与压制。为保障康区人民权益、抑制土头势力起见，经先后遵照行政院颁布之地方自治实施方案办理。”[15]

地方自治的根本目的是培养民众参与国家管理的积极性和建设地方的责任感。面对甲午战争带来的亡国灭种危机，君主立宪派极力倡导地方自治。民国初年，地方分权与联省自治蔚然成风。孙中山认为，联省自治的实质是封建割据，中国必须在国家统一的基础上进行以县为单位的地方自治。此后，南京国民政府主张在边疆民族地区导入省县制度，实行在民权主义的“地方自治”框架下促进民族团结与进步的政策[16]。

全面抗战爆发后，国民政府于1939年9月公布《县各级组织纲要》，开始实施新县制。新县制的主要使命有两点：一是提倡地方自治，使民众得以自行组织政府，以提高民众之福利；二是凭借地方自治，增加民众参政机会，使其有助于宪政之推进[17]。刘文辉认为，“新县制是地方自治的桥梁，在政府的态度，就是辅助人民过桥，只要一登彼岸，就是完全的地方自治”。“新县制的基本作用，在以现代政治的精神，培植真正民治的发展……所谓现代政治的精神，即是民主政治的精神。”[18]672西康省的工作重点就是“以培养生存力为重心之地方自治”。西康省政府通过推行新县制，完善基层组织，搞好地方治安，保障康区民众自治权，扶植其自治能力，促成地方自治，以排除土司等封建势力影响。康区新县制的主要内容包括培养人民的组织力、知识力、生产力、生存力[18]865。自改行新县制后，县各级组织由县、区、联保、保、甲五级变成县与乡（镇）二级。保甲成了组训民众的方法。在新县制的框架下，“加紧组训民众”是培养新西康生存力最主要的两点之一（另一点为发展保健事业），也是建设新西康的“六大任务”之一[18]690-691。同时，必须“健全基层机构，使人必归户，户必归甲，甲必归保，保必归乡镇，乡镇必归县区。这就是以行政透过社会，以行政改造社会”[18]592。

二、康巴精英格桑泽仁的“民族自治”诉求

近代以来的西康省制化进程充满了诸多力量的权力博弈，其中走出地方社会、掌握现代政治话语、在国民政府中央机构任有官职的“新精英”对康区政治局势有深刻影响，他们在国民政府的康区施政中扮演着中央和地方双重代表的角色。20世纪30年代，格桑泽仁、诺那、刘家驹等康巴“新精英”发起了三次“康人治康”运动。这些运动的起因并非源自地方社会内部的自治诉求，运动的目标是与主政康区的刘文辉争夺统治权，因此并非真正意义上的自治运动[19]。直到抗战即将胜利之际，格桑泽仁在出席中国国民党第六次全国代表大会、第四届国民参政会所作的提案中，正式向国民政府提出废除包括康区在内的“东藏”各地省县制度、实行民族自治的主张。格桑泽仁指出：“西康之康西及康北方面已废除之土司又复自行陆续恢复。康南则产所谓头人之制度。综东藏各区域之旧制度，无论旧日原有之土司、喇嘛或新起头人，虽有僧俗、大小、强弱之不同，但各直接亲近人民、管理人民，而各县政府之县长均由各省政府就内地人委派，不谙当地语言习惯，致多扞隔，其行使政权复多依赖驻防军队之支持与协助，往往军队、县府与地方僧俗头人之间利害冲突，互相摩擦，乃至引起纠纷。”在土流并治格局下，“东藏各地之最大问题亦即东藏人民最大之痛苦，乃在新旧制度并存，人民夹在汉官与土头双重管制负担之下，不胜其重压之苦。复因县府与土头互相推诿牵制，亦因任何一方面之权力不够完整充实，以致各地治安问题丛生”[20]102。造成这种现象的原因在于“政府对筹边大计缺乏根本策略。而在表面上又必勉强求制度之划一。规章之繁，政令之琐，对边疆人民非隔靴搔痒，即削足适履，以致所收效果与原期目的适成相反”[20]61。在施政方面，“东藏各地省县政府所办之教育及文化、经济事业，亦多不能因地制宜，而按藏族人民之需要与习惯以求适合，仅一味以内地方式办法强行移植，譬如各学校均强用国文，致使人民非起而反对，即远而避之，形成官办民看两不相干之现象”[20]102。

格桑泽仁自治诉求的依据来源于《三民主义》《国民政府建国大纲》《中国国民党第一次全国代表大会宣言》等官方文书中关于民族自治的表述。格桑泽仁所主张的“自治”具有很强的族裔意识和去省制化要求。“民族”与“区域”是理解格桑泽仁“自治”的两大要素。格桑泽仁认为，在藏族聚居地区实行自治，不仅包括未实行省制的西藏，还包括在省制架构下的康区与安多。格桑泽仁藏区自治的主张，与他建议将“藏族”更名为“博族”（即藏族自称bod的音译）的观点具有内在的一致性。在青藏高原广袤的区域内，藏族虽人口稀疏，交通不便，政治隶属复杂，但均同用“博文”，同言“博语”，信仰佛教，受同一文化之熏陶。因此，“‘博’之一字，为其本身原有之名称，具有整个性，而不容分割”[20]59。

格桑泽仁称，自治比形式上的省制更能实现康区民众的民族平等和民主政治，其核心要求为争取民族权利。民族自治权利的享有是民族平等的重要体现，民族平等的反面是民族同化与大汉族主义[20]102-103。而且“今日欲求国防之安定，亦惟有贯彻民族一律自由平等之原则，改变传统观念，重新决定政策，予当地人民以充分地方自治及参加省政之权利”[20]90。1945 年7 月15 日，格桑泽仁指出：“边疆政治，过去仅仅是头痛医头，足痛医足，连消极的维持现状，都未办到。现在可以说是到了最后关头，非彻底更张，整个解决不可。”从表象上看，“自治”与省县制度有所差别，“好像是分家，实际上这正是促进国家统一、民族团结之有效方法。现在之情形乃是表面上形成一致，骨子里分崩离析，各不相谋”[20]67。

根据格桑泽仁的设想，喀木（康区，系藏文khams音译）自治区应设“区自治政务委员会”，委员长由国民政府选派，至少三分之二的委员应由当地人充任；政务委员会之下设民政、财政、建设、教育、保安等处，处长由政务委员会委员兼任；区参议会为本区最高民意立法机关；区保安队及警察应征用当地人加以训练；区内应驻扎之国防部队由中央直接派遣节制，其饷项给养由中央供给，国军在驻地不得干涉地方行政；喀木区自治政务委员会以下，参酌原来土司、千百户或寺院之分隶情形，分设各宗，设宗本政府，置宗长一人；自治区之宗长，概由本地人士充任；自治区每一宗均应设参议会；自治区之每一宗应各派国民大会代表一人，凡国民政府中央立法、监察等委员之区域名额分配，自治区所得名额，不得少于一中等省份[20]62-63。1946年，格桑泽仁等联名上书蒋介石，“请明令凡内蒙、东藏、新疆各地边族文字与国文法律上同等生效，边族教育中学以下本族文字为主，国民大会应有边族语文之翻译设备，以免多数边族代表之向隅……请规定并选委康、青两省政府委员内藏族人士三分之一，并请尽量选任本族人士充任县长，不以通汉文者为限”[20]109-110。

三、康区建立民族区域自治制度与民主改革

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第一次会议审议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》正式确定民族区域自治制度。民族区域自治的重要特点是民族因素与区域因素相结合，其中“民族”是指“区域”内的所有民族，而“区域”则是落脚点[21]。“建立自治区目的是保障和提高少数民族的权利，帮助其建立政权，实现当家作主，参与政治生活，着眼点在于国家统一、民族团结。”[22]

1950年西康省和平解放后，实行民族区域自治和民主改革成了改造康区社会的两大任务[23]。康区解放伊始，夏克刀登联络格达、邦达多吉等，致函西南军政委员会主席刘伯承，表示拥护中国共产党，接受中央人民政府的领导，请求在西康藏区实行自治。西南局民委主任王维舟在西南军政委员会第一次全体委员会议上称：“区域自治在各少数民族心目中始终是一个最关心的大问题，因此我们必须在西南很快选择一个适当地区首先试行起来，由一点做起，取得经验，然后逐步推广。”[22]1950 年7 月21日，邓小平指出：“我们在西南实行民族区域自治，首先开步走的应是康东，因为各种条件比较具备。第一，藏族同胞集中；第二，历史上有工作基础；第三，我们进军到那个地方后，同藏族同胞建立了良好关系；第四，那里还有个进步组织叫东藏民主青年同盟，有一百多人。有这些条件，就能马上去做工作。这是一个很大的问题，如果解决得好，可以直接影响西藏。”[24]至同年11月24日，西康省藏族自治区正式宣告成立，“该自治区是新中国首个经过系统设计、反复协商、全面构建的地区级自治区，并提供了创建民族自治区的范式与步骤”[22]。西康省藏族自治区的成立意味着康区传统封建农奴制度和权力体系在一定程度上被新的政权形式取代。民族区域自治制度的推行，促进了汉藏团结，藏族群众把当地汉族干部和人民解放军称为“嘉色巴”（rgya gsar pa，即“新汉人”）。康区社会制度的初步转型，也为和平解放西藏奠定了基础[23]。在民族区域自治制度的架构下，康区的经济状况和所有制结构开始转变，基层政权亦逐步建立，但是严重阻碍康区社会发展的封建农奴制度仍然存在，因此康区民主改革成了历史的必然[25]。

康区的民主改革开启于1955年。“民主改革坚持慎重稳进的方针，以和平协商的方式进行，而且按照中央的统一部署，民族地区的民主改革分两步走，即先农区后牧区。”[26]民主改革的目的是使广大农牧民获得生产、生活资料，获得人身自由，确立社会主义制度，解放生产力，实现人民当家作主[26]。随着康区民主改革的启动和推行，1955年3月，西康省藏族自治区更名为西康省藏族自治州，同年10月西康省撤销，金沙江以东的康属地区并入四川省，并改称为甘孜藏族自治州。至1958年，康区的农业区基本完成了民主改革。随后甘孜州委根据中央统战部发出的《关于废除喇嘛教中的压迫、剥削制度的指示》，制定反叛乱、反违法、反特权、反剥削的“四反”政策，开展对寺庙的民主改革[26]。“四反”运动触动的是寺庙掌握的土地、债务、差役、枪支以及与之相关的剥削压迫制度等[27]。同年，牧区的民主改革也全面铺开。1960年2月完成了对石渠、色达等牧区的平叛和改革[26]。

民主改革使康区实现了结构性变迁，广大农牧民翻身做主人，建立人民民主政权，废除政教合一制度，民族区域自治真正确立。经过民主改革，康区土司制度被废除，民族压迫和民族歧视的制度性因素消除，社会主义民族关系建立。康区上层人士孔萨益多在亲身经历这一历史事件后，总结了民主改革的“三个了不起”：“一是在那么短的时间里就推翻了阻碍社会生产力发展的、落后的封建农奴制度了不起；二是从政治上、经济上铲除了造成藏汉民族和民族内部对立的根源，在一个新的基础上使藏族人民同祖国各族人民紧密团结起来，这是了不起；三是能使我们这些上层人士转变过来为社会主义建设服务了不起。”[28]

四、结语

近代以来，西南边疆危机四伏，中央政府开启了对康区的改革，逐渐将它纳入省县制度的框架。南京国民政府以孙中山主张的民族主义为边疆政策的基本原则，试图模仿欧美模式，将中国建成民族国家。在国族主义思想的指导下，国民政府将民族问题定位为地方问题，在康区推行以新县制为载体的地方自治，并对农奴制度进行改革。然而，随着土司复辟和头人势力的兴起，民国时期康区“土地仍为土头等所把持，土司虽废而土头代兴，或土司名亡而实存，推原其故，皆因土地制度未加改革，土头仍占有土地为其根据，以此钳制土民。如能实行收归国有，根据民生主义之土地政策，耕者有其田，土地由政府拨给土民，使土民不仰土头以求生存，即可与其脱离关系。且土司头人丧失土地，控制人民无根据，欲反对政府亦无能为力。故欲彻底解决土司问题，土地国有、把握土民实为釜底抽薪之办法”[29]。但囿于社会时势以及阶级局限性，国民政府没有对农奴制度、土司制度所依存的封建土地所有制进行改革，因此难以在真正意义上达到康区政治制度和社会面貌的根本革新。

作为边地省份，由于民族、地缘等因素，省制在康区的施行存在着特殊性、复杂性和局限性。格桑泽仁指出省制在康区推行的诸多弊病，并从族裔自治的角度对康区政治制度进行了设计。“为永杜纠纷，有效建设边疆，并保障少数民族自治权利”，格桑泽仁主张撤销“汉民边民同省合管制”，建立“自治区”，且“自治区之全部行政人员一律以本族本地人充任为原则”[20]105-106。然而，对于严重影响康区民生改善、民族平等及民主权利的土司、头人、喇嘛等特权势力，格桑泽仁却没有提出具体的改革建议。尽管民族自治和地方自治的逻辑思路和实践路径各不相同，但两者均把维持国家主权与领土完整作为最高目标。

中华人民共和国成立后，中国共产党充分借鉴历史上的治边政策和民族工作的实践经验，回应少数民族上层人士和普通民众的诉求，以马克思主义民族理论为指导，准确把握中国是一个统一的多民族国家这一基本国情，坚持民族平等、民族团结原则，尊重民族差异，选择各方合意的民族区域自治作为康区的制度架构。经过民主改革，康区在政治制度、所有制结构、民族关系等方面实现了全面转型。总之，康区最终实行民族区域自治制度以及建立以人民民主为建政基础的社会主义制度，是近代康藏历史发展和人民选择的必然结果。